III OZ 741/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M.S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 3 czerwca 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 416/25 w sprawie ze skargi M.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 15 stycznia 2025 r. znak SKO.EA/418/141-142/2024 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 3 czerwca 2025 r. sygn. akt II SA/Kr 416/25, odmówił M.S. ("skarżąca") wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 15 stycznia 2025 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podniósł, że w przedmiotowej sprawie brak jest uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania postanowienia. Nie można uznać, że uzasadnienie takie stanowią zarzuty pod adresem zaskarżonego postanowienia. W przedmiotowej sprawie nie wykazano przesłanek z art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2025 r., poz. 769 ze zm., dalej p.p.s.a.) poza ogólnikowym wskazaniem, że "kwota ta jest bowiem kwotą znaczną, która stanowi dla Skarżącej ogromny wydatek, na który nie może ona sobie pozwolić". Nie wskazano żadnych okoliczności, które choćby uprawdopodabniałyby powyższe stwierdzenie. Tymczasem w świetle art. 61 § 3 p.p.s.a. szkoda ma być znaczna, zaś skutki trudne do odwrócenia. Jak już zaznaczono powyżej chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być zrekompensowana wskutek zwrotu spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, jak również nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. We wniosku brak wskazania jakichkolwiek okoliczności, które wskazywałyby na ziszczenie ww. przesłanek, co wskazywałoby na następstwa wykraczające poza zwykłe konsekwencje wykonania skarżonego aktu. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca, zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1.naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez brak zastosowania go w stanie faktycznym niniejszej sprawy i brak wstrzymania wykonania postanowienia, podczas gdy skarżąca we wniosku wykazała wszelkie konieczne przesłanki dla wstrzymania wykonania postanowienia, 2. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez bardzo lakoniczne uzasadnienia zaskarżonego postanowienia i brak uzasadnienia dlaczego Sąd nie uznał wniosku skarżącej za zasadny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Sąd może jednak na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości tego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Instytucja procesowa wstrzymania wykonania decyzji jest odstępstwem od generalnej zasady wykonalności ostatecznych decyzji administracyjnych i służyć ma stronie postępowania, chroniąc ją przed negatywnymi skutkami, jakie mogą powstać w wyniku wykonania rozstrzygnięcia. Orzeczenie dotyczące wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ma charakter fakultatywny, a więc sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, gdy występują w sprawie przesłanki przewidziane w przepisie art. 61 § 3 p.p.s.a., od których zaistnienia ustawodawca uzależnia wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie wskazywał, że przez wyrządzenie znacznej szkody, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia ani nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Z kolei przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., rozumie się zaś takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Obowiązek uprawdopodobnienia okoliczności określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. spoczywa na wnioskodawcy. Oznacza to, że uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, a wystąpieniem zagrożenia ziszczenia się przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Argumentacja przedstawiona we wniosku powinna więc odnosić się do konkretnych okoliczności, pozwalających stwierdzić, czy są podstawy do jego uwzględnienia (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 375 i 379 oraz powołane tam orzecznictwo). Ustawodawca uzależnił udzielenie ochrony tymczasowej od oceny okoliczności poszczególnych przypadków. Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu (decyzji) w całości lub w części na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. musi zatem odnosić się do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do strony wstrzymanie zaskarżonej decyzji jest zasadne, a wywody zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji powinny zostać połączone z niezbędnym odwołaniem się do dokumentów źródłowych potwierdzających prezentowaną przez stronę w tym zakresie argumentację (por. np. postanowienia NSA z dnia 1 marca 2019 r., sygn. akt I OZ 174/19; z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 856/19). Strona powinna przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej wynikającej z art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie jest wystarczające złożenie samego wniosku z przytoczeniem w jego uzasadnieniu w sposób lapidarny okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia (np. postanowienie NSA z dnia 17 kwietnia 2020 r., sygn. akt II FZ 102/20), samo bowiem powołanie określonych twierdzeń na okoliczności związane z sytuacją materialną skarżącego nie jest wystarczające do uznania, że wniosek spełnia przesłanki zawarte w hipotezie art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. m.in. postanowienia NSA: z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OZ 661/14, z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt II FZ 39/09, z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 502/09). Sąd musi dysponować wyczerpująco wykazanymi, wiarygodnymi faktami pozwalającymi na zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania, która stanowi wyjątek od zasady wykonalności zaskarżonych decyzji. Przyjęcie za wiarygodne ogólnikowych twierdzeń stron oznaczałoby w praktyce, że każda osoba fizyczna lub prawna mogłaby skutecznie starać się o wstrzymanie zaskarżonego aktu, bez względu na faktyczne okoliczności sprawy (por. np. postanowienia NSA z dnia 23 marca 2020 r., sygn. akt II FZ 131/20; z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 882/19). Wbrew twierdzeniom skarżącej, Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zasadnie ocenił, że nie wykazała ona czy zachodzą przesłanki zawarte w tym przepisie. Przede wszystkim należy podkreślić, że wniosek nie został w żaden sposób uzasadniony. W treści skargi wskazano jedynie, że "kwota ta jest bowiem kwotą znaczną, która stanowi dla Skarżącej ogromny wydatek, na który nie może ona sobie pozwolić". Na poparcie powyższego stwierdzenia nie przedstawiono żadnych dokumentów. Brak wiedzy Sądu pierwszej instancji w zakresie rzeczywistej (dającej się zweryfikować) sytuacji majątkowej skarżącej nie pozwalał na ocenę spełnienia przesłanek zastosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jednocześnie nie jest kwestionowane, że wykonanie zaskarżonego postanowienia może mieć wpływ na finanse skarżącej, jednakże bez wskazania jaka jest jej rzeczywista sytuacja majątkowa, Sąd pierwszej instancji nie mógł dokonać pełnej oceny, czy w sprawie zaistnieje niebezpieczeństwo, o jakim mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Skarżąca nie podała informacji dotyczących swoich możliwości finansowych, ani nie dołączyła do wniosku żadnych dokumentów źródłowych obrazujących jej sytuację finansową, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie postanowienia może skutkować powstaniem znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Sąd nie miał zatem możliwości porównania obciążenia wynikającego z zaskarżonego postanowienia z sytuacją finansową skarżącej. Przedstawione na etapie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia okoliczności wraz z argumentacją, nie były poparte żadną dokumentacją je potwierdzającą. Ocena skutków jakie wywoła wykonanie zaskarżonego postanowienia nie mogła być przeprowadzona w oderwaniu od informacji o aktualnej kondycji finansowej skarżącej. Nie można się zatem zgodzić ze skarżącą, że "wykazała wszelkie konieczne przesłanki dla wstrzymania wykonania postanowienia". W niniejszej sprawie jest dokładnie odwrotnie. Żadna z przesłanek wynikająca z art. 61 § 3 p.p.s.a. nie została wykazana. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie postanowienia Sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie niezbędne elementy wymagane przez ustawę p.p.s.a. i w sposób jasny wskazuje na powody, dla których wniosek skarżącej nie mógł zostać rozpatrzony zgodnie z jej żądaniem. Ze wskazanych powodów, działając na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie. ----------------------- 4