III OZ 743/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia T.D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2025 r. sygn. akt VII SA/Wa 2484/25 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi T.D. na postanowienie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 13 sierpnia 2025 r. znak: DSW-WUN.6016.7.2025.1.MZ w przedmiocie zawieszenia postępowania nieważnościowego postanawia oddalić zażalenie.

Pismem z dnia 3 września 2025 r. T.D. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 13 sierpnia 2025 r. znak: DSW-WUN.6016.7.2025.1.MZ, utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia 18 czerwca 2025 r. znak: DSW-WUN.6016.4.2025.1.BP o zawieszeniu postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem skarżącej z dnia 14 maja 2025 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 26 sierpnia 2011 r. znak: MNiSW-DNS-WUN-6012-16361-2/AM/11 o zatwierdzeniu zmian w statucie Wyższej Szkoły [...]. W skardze zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała m.in., że "organ prowadzi aktualnie postępowanie zmierzające do wykonania obowiązków, które nakłada na T.D. decyzja MNiSW z dnia 26 sierpnia 2011 roku". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 18 listopada 2025 r. sygn. akt VII SA/Wa 2484/25 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołał treść art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") i wskazał, że rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu sąd administracyjny jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych, do których ustawa zalicza niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wniosek o wstrzymanie wykonania orzeczenia powinien być jednak wnikliwie oraz w odpowiedni sposób uzasadniony, a zawarta w nim argumentacja winna być spójna, poparta faktami i odnoszącymi się do nich dowodami uzasadniającymi jego rozpoznanie. Twierdzenia strony winny zatem odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) i wyjaśniać, na czym polega niebezpieczeństwo powstania kwalifikowanych skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., a także znajdować potwierdzenie w dokumentach źródłowych dotyczących sytuacji finansowej i majątkowej wnioskodawcy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżąca nie przedstawiła argumentów, które przemawiałyby za istnieniem okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania wydanego w sprawie postanowienia zawieszającego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu zmian w statucie Wyższej Szkoły Menedżerskiej w Legnicy. Ogólnikowe twierdzenia, pozbawione szerszego uzasadnienia, nie mogą stanowić podstawy do wydania przez sąd administracyjny orzeczenia o wstrzymaniu wykonania kwestionowanego aktu. Niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków musi być realne. W tym celu skarżąca winna była tak określić ewentualną szkodę i wskazać takie skutki, które trudno będzie odwrócić, aby Sąd mógł stwierdzić, w oparciu o konkretne dane, że wielkość szkody może być znaczna, a skutki wykonania aktu istotnie trudne do naprawienia. Brak wskazania we wniosku konkretnej szkody grożącej wnioskodawcy na skutek wykonania orzeczenia uniemożliwia jego merytoryczną ocenę. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia T.D. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wyraziła niezadowolenie ze stanowiska zajętego przez Sąd pierwszej instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla skarżącej jest oczywiste w świetle materiału dowodowego. Ponadto skarżąca, na podstawie art. 183 § 1 pkt 4 p.p.s.a., zarzuciła nieważność postępowania, z uwagi na wydanie kwestionowanego postanowienia przez sędzię WSA w Warszawie Iwonę Ścieszkę, która została powołana na to stanowisko przy udziale upolitycznionej Krajowej Rady Sądownictwa. W odpowiedzi na zażalenie organ wniósł o jego oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie, pomimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. W pierwszej kolejności jako niezasadny ocenić należy zarzut nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez rozpoznanie sprawy przez skład sądu sprzeczny z przepisami prawa, tj. przez wydanie wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w którego składzie orzekała sędzia WSA Iwona Ścieszka, powołana na stanowisko sędziowskie przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 3 ze zm., dalej w skrócie: "u.k.r.s."), wyrażony w uchwale nr 560/2025 z dnia 25 czerwca 2025 r. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 17 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2372/21. Wskazano w nim, że problematyka dotycząca ewentualnej przesłanki nieważności powiązana jest ściśle z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE). Polski sąd administracyjny jest bowiem sądem unijnym z wszelkimi tego stwierdzenia konsekwencjami. Tak więc sąd (sędzia) krajowy, jako sąd unijny w znaczeniu funkcjonalnym, stosuje prawo unijne. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, wszystkie organy państw członkowskich są związane zasadą pierwszeństwa prawa unijnego – wymóg ten dotyczy sądów krajowych, organów administracyjnych i samorządu terytorialnego. Proces ten w przeważającej mierze warunkuje skuteczność prawa unijnego. Zasada pierwszeństwa jest zatem ukierunkowana na zapewnienie efektywności prawa unijnego. Z orzecznictwa TSUE wynika także, że ciężar przestrzegania prawa unijnego ciąży na sądach krajowych. Innymi słowy, to sądy państw członkowskich mają obowiązek zapewnić efektywną ochronę praw jednostek wynikających z prawa unijnego, a więc zapewnić temu prawu maksymalną skuteczność (wyrok C-14/83 Von Colson ECLI:EU:C:1984:153). Waga zasady efektywności wynika z tego, że to ta zasada w sposób najdalej idący kształtuje uprawnienia przysługujące jednostkom i obowiązki nakładane na państwa członkowskie i ich organy. Zasada efektywności służy także sprecyzowaniu obowiązków sądów krajowych rozstrzygających sprawę z "elementem europejskim", w szczególności obowiązek interpretowania prawa krajowego zgodnie z prawem unijnym. Podkreślić należy, że w piśmiennictwie i judykaturze wskazuje się, że nieważność postępowania z powodu sprzecznego z prawem składu sądu orzekającego zachodzi w każdym przypadku, gdy skład ten był sprzeczny z przepisami prawa (por. uchwała SN z dnia 18 grudnia 1968 r., sygn. akt III CZP 119/68, OSP 1970/1, poz. 4, z glosą W. Berutowicza). Wymienia się tutaj m.in. kwestie takie, jak nieprawidłowy skład sądu (np. jedno lub trzyosobowy), czy brak podpisów wszystkich członków składu orzekającego pod sentencją wyroku. Przy czym w pojęciu "skład sądu" mieści się również i to, czy w składzie orzekającym bierze udział uprawniony sędzia. Samodzielną przesłanką wyłączenia sędziego nie może być jednak wyłącznie wadliwość procesu powoływania sędziego, ale musi ponadto wystąpić konkretna okoliczność, która prowadzi do naruszenia standardu niezawisłości i bezstronności w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Oznacza to konieczność indywidualnego podejścia do orzeczeń wydawanych przez sędziów powołanych do sądów powszechnych lub administracyjnych, a także do kwestii związanych z ich wyłączeniem (por. także zdanie odrębne Sędziego Krzysztofa Wojtyczka do wyroku ETPCz z dnia 3 lutego 2022 r. Advance Pharma Sp. z o.o. przeciwko Polsce). Nie do zaakceptowania jest zatem interpretacja, w myśl której sędzia powołany na wniosek nowej KRS nie posiada in genere przymiotu bezstronności niezbędnego do orzekania w każdej rozpoznawanej przez niego sprawie. Nie stanowi zatem wystarczających podstaw do uznania, że sędzia/asesor został powołany w sposób sprzeczny z przepisami prawa, jedynie okoliczność powołania sędziego na wniosek nowej KRS. Nie opiera się ona bowiem na okolicznościach związanych z indywidualną oceną zachowania sędziego co do jego bezstronności i niezawisłości. Podkreślenia wymaga, że wątpliwość co do bezstronności i niezawisłości sędziego/asesora musi mieć charakter realny, a nie potencjalny. Przedstawione powyżej stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W wyroku z dnia 9 lipca 2020 r. VQ versus Land Hessen, C-272/19 (ECLI:EU:C:2020:535), Trybunał w § 54 wskazał, że: "(...) Co się tyczy warunków mianowania sędziego orzekającego w sądzie odsyłającym, należy na wstępie przypomnieć, że sam fakt, iż władze ustawodawcze lub wykonawcze uczestniczą w procesie mianowania sędziego, nie może prowadzić do powstania zależności sędziego od tych władz ani do wzbudzenia wątpliwości co do jego bezstronności, jeśli po mianowaniu zainteresowany nie podlega żadnej presji i nie otrzymuje instrukcji w ramach wykonywania swoich obowiązków (por. podobnie wyrok z dnia 19 listopada 2019 r., A.K. i in. (...), C-585/18, C-624/18 i C-625/18, EU:C:2019:982, § 133 i przytoczone tam orzecznictwo)". Konkludując fragment uzasadnienia dotyczący niezawisłości sądów państw członkowskich, jako istotnego elementu państwa prawa, TSUE w § 56 stwierdził, że: "(...) Niezawisłość sądu krajowego powinna bowiem, również pod kątem warunków, w jakich dochodzi do mianowania jego członków, być oceniana z uwzględnieniem wszystkich istotnych czynników". Również w kolejnym wyroku (z dnia 6 października 2021 r. w sprawie W. Ż., C-487/19) TSUE podkreślił, że: "(...) W ostatecznym rozrachunku to do sądu odsyłającego będzie należało wypowiedzenie się, w świetle ogółu zasad (...) i po przeprowadzeniu wymaganej w tym celu oceny, w przedmiocie tego, czy całokształt okoliczności, w jakich nastąpiło powołanie sędziego (...) mogą skłaniać do wniosku, że (...) nie działał jako niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy w rozumieniu prawa Unii. (...) W tym względzie Trybunał miał już sposobność uściślić w kilku niedawnych wyrokach, że sam fakt, iż dani sędziowie (...) zostali powoływani przez Prezydenta RP, nie może powodować ich zależności od tego organu władzy, ani budzić wątpliwości co do ich bezstronności, jeżeli po powołaniu osoby te nie podlegają żadnej presji i nie otrzymują zaleceń podczas wykonywania swoich obowiązków" (§ 131 i § 143). Ponadto w wyroku z dnia 22 lutego 2022 r. w sprawach połączonych C-562/21 PPU i C-563/21 PPU, TSUE wskazał, że: "(...) A zatem okoliczność, że organ taki jak krajowa rada sądownicza, uczestniczący w procesie powołania sędziów, składa się w przeważającej mierze z członków wybranych przez władzę ustawodawczą, nie może sama w sobie prowadzić do powzięcia wątpliwości co do niezawisłości sędziów wyłonionych w tym procesie (...) Jednakże możliwe jest dojście do innego wniosku, jeżeli ta sama okoliczność, w połączeniu z innymi istotnymi czynnikami i warunkami, w jakich dokonano tych wyborów, prowadzą do powstania takich wątpliwości (...)" (pkt 75). W tym samym wyroku Trybunał stwierdził także, że: "(...) nie wystarcza informacja wykazująca, że sędzia lub sędziowie, którzy uczestniczyli w procedurze prowadzącej do skazania osoby, o której przekazanie wniesiono, zostali powołani na wniosek organu składającego się, w sposób przeważający, z członków władzy ustawodawczej lub wykonawczej lub osób wybranych przez taką władzę – tak jak w wypadku KRS od chwili wejścia w życie ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r." (pkt 87). W związku z powyższym za uznaniem sędziego sądu administracyjnego za sędziego europejskiego przemawia to, że określone prawem krajowym warunki materialne i zasady proceduralne dotyczące jego powołania – nawet w sytuacji będących efektem zmian dokonanych ustawą z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw, wywołującą uzasadnione wątpliwości co do konstytucyjności Krajowej Rady Sądownictwa – nie muszą ani powodować zależności sędziego od władzy ustawodawczej czy władzy wykonawczej, ani budzić wątpliwości co do jego bezstronności, a tym samym nie dają podstaw do przyjęcia, że taki sędzia nie jest sędzią niezawisłym i bezstronnym, czyli dającym rękojmię realizacji prawa do sądu w rozumieniu nie tylko art. 45 Konstytucji RP, ale też art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej w zw. z art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej. Nie sposób przyjąć zatem, że wobec dotychczasowych aktów powołania sędziów i asesorów sądów administracyjnych spośród kandydatów przedstawionych przez Krajową Radę Sądownictwa, ukształtowaną na nowych zasadach, którzy sprawują wymiar sprawiedliwości i wydają wyroki w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej, podnoszona wadliwość Rady, jakkolwiek przekładająca się na ocenę prawidłowości nominacji sędziowskich, jest wystarczającą przesłanką do uznania wydawanych przez tych sędziów orzeczeń za niebyłe czy dotknięte wadą nieważności. Stosownie do wyroku TSUE z dnia 6 października 2021 r. w sprawie C-487/19, W.Ż. oraz w wyroku z dnia 22 lutego 2022 r. w sprawach połączonych C-562/21 i C563/21, należy rozważyć kwestię, czy w świetle ogółu zasad prawa europejskiego istniały podstawy do stwierdzenia, że w rozpoznawanej sprawie nie orzekał niezawisły i bezstronny sąd w rozumieniu prawa Unii Europejskiej i Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. W aspekcie unijnych i konwencyjnych standardów prawa do sądu można uznać, że jeżeli w składzie orzekającym wojewódzkiego sądu administracyjnego zasiada sędzia bądź asesor sądowy spełniający konstytucyjne standardy niezależności, niezawisłości i bezstronności, nawet jeżeli został powołany przez Prezydenta RP na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa w składzie ukształtowanym przepisami u.k.r.s., to taki sąd należy uznać za sąd europejski w rozumieniu art. 2 i art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej, art. 6 ust. 1-3 TUE w związku z art. 47 Karty Praw Podstawowych oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Odnosząc powyższe uwagi do sędzi WSA w Warszawie Iwony Ścieszki, wskazać należy, że skarżąca nie przedstawiła żadnych okoliczności mogących świadczyć o braku bezstronności czy też niezawisłości w/w sędzi. Nie można zatem ustalić żadnego motywu, środków i możliwości przemawiających na rzecz potencjalnego braku jej niezawisłości. Natomiast, jak wyżej wskazano, okolicznością prowadzącą do powzięcia wątpliwości co do niezawisłości sędziego nie może być – sama w sobie – okoliczność, że w procesie powołania na stanowisko sędziego uczestniczyła Krajowa Rada Sądownictwa ukształtowana w trybie określonym przepisami u.k.r.s. Zbieżne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zawarł m.in. w wyrokach z dnia: 20 kwietnia 2023 r., sygn. II OSK 2539/22; 5 grudnia 2022 r., sygn. II OSK 2603/21; 25 maja 2023 r., sygn. III FSK 13/23 oraz 4 listopada 2021 r. sygn. akt: III FSK 3626/21 i III FSK 4104/21. Przechodząc do dalszej oceny zaskarżonego postanowienia, wskazać należy, iż zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu została powołana do ochrony tymczasowej przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mógłby dla strony wywołać akt, zanim zostanie zbadany przez sąd administracyjny pod względem legalności. Odnosi się ona do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania. Przedmiotem ochrony tymczasowej mogą być jednak wyłącznie takie akty, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny, lub doprowadzenie w trybie egzekucji, do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Wstrzymanie wykonania orzeczenia dotyczy zatem sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Wykonalność dotyczy w konsekwencji aktów zobowiązujących, które ustalają dla ich adresatów nakazy lub zakazy określonego zachowania. Powyższego skutku nie wywołuje kwestionowane w niniejszej sprawie postanowienie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 13 sierpnia 2025 r. znak: DSW-WUN.6016.7.2025.1.MZ, utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia 18 czerwca 2025 r. znak: DSW-WUN.6016.4.2025.1.BP o zawieszeniu postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem skarżącej z dnia 14 maja 2025 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 26 sierpnia 2011 r. znak: MNiSW-DNS-WUN-6012-16361-2/AM/11 o zatwierdzeniu zmian w statucie Wyższej Szkoły [...]. Zaskarżone postanowienie jest bowiem rozstrzygnięciem, które ze swej istoty nie nadaje się do wykonania. Nie wymaga ono bowiem żadnej czynności, którą strona mogłaby lub musiała wykonać dobrowolnie lub w drodze egzekucji administracyjnej, aby doprowadzić do stanu, który jest zgodny z rozstrzygnięciem w nim zawartym. Nie przyznaje ono także skarżącej żadnych uprawnień, ani nie nakłada na nią żadnych obowiązków. Postanowienie z dnia 13 sierpnia 2025 r. nie wywołuje zatem żadnych skutków materialnych, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z jego treścią. Zostało ono wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, a więc ze względu na swój procesowy charakter nie wywołuje bezpośrednich skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Dodatkowo należy także zwrócić uwagę na fakt, iż w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego (por. uchwała NSA w składzie siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2017 r., sygn. akt II GPS 1/17). Ewentualne wstrzymanie wykonania kwestionowanego przez skarżącą postanowienia o zawieszeniu postępowania nieważnościowego w okolicznościach niniejszej sprawy mogłoby naruszyć w/w zasadę. Ubocznie jedynie zauważyć również należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 stycznia 2026 r. sygn. akt VII SA/Wa 1052/25 oddalił skargę T.D. na postanowienie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 6 marca 2025 r. znak: DSW-WUN.8016.23. 2024.4.PD w przedmiocie uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie – pomimo błędnego uzasadnienia Sądu pierwszej instancji, koncentrującego się wyłącznie na kwestii nienależytego wykazania przez skarżącą przesłanek ochrony tymczasowej z art. 61 § 3 p.p.s.a. – odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.