III OZ 749/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [...] Izby Inżynierów Budownictwa w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 października 2025 r., sygn. akt II SO/Lu 5/25 wymierzające [...] Izbie Inżynierów Budownictwa w [...] grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych w sprawie z wniosku M.B. o wymierzenie [...] Izbie Inżynierów Budownictwa w [...] grzywny za nieprzekazanie do sądu skargi postanawia: oddalić zażalenie.

M.B. (dalej także jako: "wnioskodawca", "skarżący") złożył w dniu 11 września 2025 r. (data wpływu do Sądu) – na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") – wniosek o wymierzenie [...] Izbie Inżynierów Budownictwa w [...] (dalej także jako: "organ") grzywny w wysokości 5 000 zł za nieprzekazanie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w ustawowym terminie skargi na niewykonane wyroku sądu. Wnioskodawca stwierdził, że dnia 7 sierpnia 2025 r. wniósł za pośrednictwem [...] Izby Inżynierów Budownictwa w [...] skargę na niewykonanie wyroku w sprawie ze skargi na bezczynność tego organu w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, która do dnia złożenia wniosku o wymierzenie grzywny nie została przekazana do Sądu. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 22 października 2025 r., sygn. akt II SO/Lu 5/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie: w punkcie pierwszym – wymierzył [...] Izbie Inżynierów Budownictwa w [...] grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; w punkcie drugim – zasądził od [...] Izby Inżynierów Budownictwa w [...] na rzecz M.B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że z nadesłanych przez organ akt sprawy wynika, że wysłana przez ePUAP skarga wnioskodawcy wpłynęła do organu w dniu 7 sierpnia 2025 r. (dołączone do skargi Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia). Skarga nie została przekazana do Sądu. Izba w piśmie z dnia 7 października 2025 r. wyjaśniła, że do dnia 22 września 2025 r. skarga ta nie wpłynęła do jej biura ani za pośrednictwem poczty elektronicznej, ani listownie, w związku z czym Izba nie mogła jej przekazać Sądowi. Kierownik Sekretariatu Wydziału II tutejszego Sądu w rozmowie telefonicznej uzyskał od pracownika organu informację, że Izba nie posiada adresu ePUAP. Tymczasem w myśl art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 551 ze zm.), izba architektów oraz izba inżynierów budownictwa mają osobowość prawną. Zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1045), podmiot publiczny jest obowiązany do posiadania adresu do doręczeń elektronicznych wpisanego do bazy adresów elektronicznych, powiązanego z publiczną usługą rejestrowanego doręczenia elektronicznego. Do grona podmiotów publicznych należą osoby prawne, o których mowa w art. 2 pkt 6 lit. c/ ustawy o doręczeniach elektronicznych, utworzone w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym, niemające charakteru przemysłowego ani handlowego, a zatem również okręgowa izba inżynierów budownictwa. Izba ma obowiązek posiadać adres do doręczeń elektronicznych i – jak ustalił Sąd – taki adres posiada. Na oficjalnej stronie internetowej ePUAP2 pod adresem [...] widnieje adres Elektronicznej Skrzynki Podawczej Izby: [...]. Zresztą wynika to również z dołączonego przez skarżącego do wniosku o ukaranie grzywną Urzędowego Poświadczenia Przedłożenia (k. 7). Z powyższego wynika niewątpliwie, że organ nie dopełnił obowiązku przekazania skargi wraz z aktami sprawy w ustawowym terminie 30 dni od dnia, kiedy do organu wpłynęła skarga (od 7 sierpnia 2025 r.). W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie zasadne jest wymierzenie organowi grzywny w symbolicznej w istocie kwocie 500 zł. Sąd, określając wymiar grzywny, uwzględnił okoliczność, że adresat skargi nie jest typowym organem administracji publicznej, jakkolwiek jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, jako podmiot wykonujący zadania publiczne – w zakresie realizowania tych funkcji (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Ma to znaczenie o tyle, że w jakimś zakresie usprawiedliwia brak wiedzy organu o zasadach dotyczących korespondencji elektronicznej i przekazywania skarg do sądu administracyjnego. Izba w ograniczonym jedynie stopniu stosuje typowe formy działań administracji publicznej, nie ma również wyspecjalizowanej obsługi prawnej, która służyłaby pomocą w realizacji obowiązków związanych z udostępnianiem informacji publicznej. W ocenie Sądu kwota grzywny jest wystarczająca, aby spełnić funkcję sygnalizacyjną, wskazującą organowi na obowiązki, jakie spoczywają na nim w związku z koniecznością obsługi doręczeń elektronicznych i ze sprawami o dostęp do informacji publicznej. Zestawiając te okoliczności, Sąd uznał, że w realiach niniejszej sprawy grzywna w wysokości 500 złotych będzie adekwatna do skali stwierdzonego naruszenia prawa, a przy tym wystarczająca dla osiągnięcia tak jej dyscyplinującego i represyjnego, jak i prewencyjnego celu. Podkreślić należy, że orzeczona kwota grzywny mieści się w granicach wyznaczonych przepisem art. 154 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na treści art. 200 i 205 § 1 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. Zwrot kosztów objął kwotę 100 zł uiszczoną tytułem wpisu od wniosku. Zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wywiódł, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, organ zaskarżając je w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu: 1) naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 55 § 1 oraz art. 54 § 1a i 2 p.p.s.a., poprzez uznanie, że Izba nie dochowała obowiązku przekazania skargi złożonej za pośrednictwem adresu do doręczeń elektronicznych wpisanego do bazy adresów elektronicznych, powiązanego z publiczną usługą rejestrowanego doręczenia elektronicznego (ePUAP), w sytuacji, gdy na Izbę nie został założony obowiązek posiadania ww. konta, co w konsekwencji spowodowało, że Sąd uznał, iż naruszenie ww. obowiązku uzasadnia nałożenie grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez błędną wykładnię mającą istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 8 oraz art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1045), poprzez uznanie, że Izba na mocy ww. przepisów jest zobowiązania do posiadania adresu do doręczeń elektronicznych wpisanego do bazy adresów elektronicznych, powiązanego z publiczną usługą rejestrowanego doręczenia elektronicznego. Mając na uwadze powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Stosownie do art. 54 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. z dnia 23 maja 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a."), skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Organ zobligowany jest przekazać skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od dnia jej otrzymania. Przewidziany w art. 54 § 2 p.p.s.a. obowiązek terminowego przekazania sądowi skargi, akt sprawy i odpowiedzi na skargę ma charakter bezwzględny. Natomiast zgodnie z art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do tego obowiązku, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny, w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., a więc do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zasadniczo Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie, ponieważ grzywna ta ma mieszany, dyscyplinująco-restrykcyjny charakter. Od zasady, że wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie, dopuszczalne są jednak wyjątki. Zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. określenie, że "sąd (...) może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny oznacza, że kwestia ta została pozostawiona uznaniu sądu. Sąd powinien zatem wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc także przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, a także to, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ wypełnił ten obowiązek i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Ustawa pozostawia zatem uznaniu Sądu zarówno zasadność, jak i wysokość wymierzenia grzywny (zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a.). Innymi słowy, powołane wyżej przepisy przewidują wyłącznie dwa warunki, których spełnienie pozwala sądowi na wymierzenie grzywny, tj. stwierdzenie uchybienia przez organ terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenie przez stronę wniosku o wymierzenie grzywny. Oznacza to, że przesłanką do wymierzenia grzywny jest sam fakt nieprzekazania sądowi administracyjnemu skargi, akt sprawy i odpowiedzi na skargę, bez względu na powody takiego stanu rzeczy. Wymierzając natomiast grzywnę, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku. Analiza akt niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że wymierzenie organowi grzywny było uzasadnione, a z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Sąd pierwszej instancji wymierzając grzywnę wziął pod uwagę okoliczności w nieprzekazaniu skargi oraz to czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny Spółka obowiązek ten wypełniła. Sąd pierwszej instancji przywołał także wskazywane przez organ powody niedotrzymania terminu, związane z przekonaniem o tym, że Izba nie musi posiadać ePUAP. Argumentację Izby, zarówno na etapie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie, jak i wywiedzioną w zażaleniu uznać należy za całkowicie bezzasadną i chybioną. Wskazać należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym istnieje możliwość wnoszenia pism drogą elektroniczną, jednak wymaga to zachowania pewnych standardów procesowych pozwalających na odpowiednią weryfikację tożsamości wnoszącego pismo. Zgodnie z art. 54 § 1a p.p.s.a, skargę w formie dokumentu elektronicznego wnosi się do elektronicznej skrzynki podawczej tego organu. Odpowiednie zastosowanie ma w tym przypadku przepis art. 49a p.p.s.a., co oznacza, że organ potwierdza wniesienie pisma w formie dokumentu elektronicznego do swojej elektronicznej skrzynki podawczej przez przesłanie urzędowego poświadczenia odbioru w rozumieniu ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (tj. z dnia 11 października 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 1557), na wskazany przez wnoszącego adres elektroniczny. Z przepisów tych wynika przede wszystkim to, że skargę drogą elektroniczną można wnieść za pośrednictwem organu tylko wówczas, jeśli dany podmiot jest zobowiązany do posiadania elektronicznej skrzynki podawczej. Obowiązek ten reguluje wspomniana ustawa o informatyzacji, w szczególności jej art. 16 ust. 1a, który przewiduje, że podmiot publiczny udostępnia elektroniczną skrzynkę podawczą, spełniającą standardy określone i opublikowane na ePUAP przez ministra właściwego do spraw informatyzacji, oraz zapewnia jej obsługę. Podmiotami publicznymi, zobowiązanymi do posiadania elektronicznej skrzynki podawczej, są podmioty realizujące zadania publiczne. Katalog tych podmiotów ustawodawca określił w art. 2 ust. 1 ustawy o informatyzacji. Natomiast w świetle art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządzie zawodowym architektów oraz inżynierów budownictwa (tj. z dnia 27 stycznia 2023 r., Dz.U. z 2023 r. poz. 551), samorząd zawodowy inżynierów budownictwa tworzą członkowie zrzeszeni w izbie inżynierów budownictwa. Izba inżynierów budownictwa ma osobowość prawną (art. 7 ust. 1 tej ustawy), zaś jednostkami organizacyjnymi tego samorządu zawodowego jest Krajowa Izba Inżynierów Budownictwa oraz okręgowe izby inżynierów budownictwa (art. 9 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy). Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę prawną Sądu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie Izba ma obowiązek posiadać adres do doręczeń elektronicznych. Nadmienić należy, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że Izba posiada adres Elektronicznej Skrzynki Podawczej, a co więcej wynika to również z dołączonego przez skarżącego do wniosku o ukaranie grzywną Urzędowego Poświadczenia Przedłożenia (k. 7). W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że organ uchybił określonemu trzydziestodniowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. Z nadesłanych przez organ akt sprawy wynika, że wysłana przez ePUAP skarga wnioskodawcy wpłynęła do organu w dniu 7 sierpnia 2025 r., jednak przedmiotowa skarga nie została przekazana do Sądu. W świetle powyższego zaistniały przesłanki do zastosowania środka przewidzianego w art. 55 § 1 p.p.s.a. Uwzględniając charakter orzeczenia wydanego na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., nie sposób zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia tego przepisu. Sąd ustalając stan faktyczny w sprawie uznał, iż organ dopuścił się przekroczenia terminu do przekazania sądowi skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. Termin do przekazania sądowi skargi ma charakter bezwzględny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie naruszył art. 55 § 1 p.p.s.a. orzekając o wymierzeniu grzywny w związku z nieprzekazaniem w ustawowym terminie skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. Uznaniowy charakter kompetencji Sądu pierwszej instancji powoduje, iż Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu zażaleniowym bada legalność, a nie celowość zastosowania przez WSA kompetencji do orzeczenia grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. W konsekwencji należy uznać, iż Sąd pierwszej instancji prawidłowo orzekł o zasadności wymierzenia grzywny organowi. Odnosząc się do wysokości wymierzonej grzywny wskazać należy, że ustawodawca w art. 154 § 6 p.p.s.a. pozostawił sądowi orzekającemu w przedmiocie wymierzenia grzywny swobodny zakres ustalenia jej wysokości, tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Powyższy przepis pozwala na wymierzenie grzywny w wysokości adekwatnej do stopnia, w jakim organ uchybił obowiązkowi przekazania skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, a zwłaszcza uwzględnienie okresu, w jakim pozostawał on w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw przekroczenia ustawowego terminu do dokonania tej czynności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji właściwie ocenił stopień zaniedbania obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. Wymierzenie grzywny w wysokości 500 zł nie mogło zatem w okolicznościach sprawy zostać uznane za nieuzasadnione. Podkreślić należy, że orzeczona kwota grzywny mieści się w dolnych granicach wyznaczonych przepisem art. 154 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i – w ocenie NSA – jest wystarczająca dla osiągnięcia jej represyjnego oraz prewencyjnego celu. Wojewódzki Sąd Administracyjnie w Lublinie słusznie ocenił, że wymierzona grzywna ma jedynie charakter symboliczny i wyłącznie spełnia funkcję represyjną. Dlatego też, brak było podstaw do podważenia prawidłowości rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie o wymierzenie grzywny organowi za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi na niewykonane wyroku sądu. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.