III OZ 91/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P.P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 stycznia 2025 r., sygn. akt I SO/Sz 10/24 w sprawie z wniosku P.P. o wymierzenie Prezesowi Sądu Rejonowego [...] w [...] grzywny za nieprzekazanie skargi postanawia: oddalić zażalenie.

P.P. (dalej także jako: "strona", "skarżący"), wnioskiem z dnia 2 grudnia 2024 r. złożonym drogą elektroniczną, zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie o wymierzenie organowi – Prezesowi Sądu Rejonowego [...] w [...] (dalej także jako: "organ") grzywny za nieprzekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, skargi na bezczynność oraz przewlekłość Sądu Rejonowego [...] w [...] w sprawie o dostęp do informacji publicznej w postępowaniu o nr [...]. W uzasadnieniu wniosku strona wskazała, że wydane w dalszym toku postępowania administracyjnego decyzje są irrelewantne w zakresie, w jakim organ zobowiązany nadal jest do przekazania wymienionej skargi do sądu, jak chociażby to miało miejsce w skargach strony na bezczynność organu Prokuratury Okręgowej w [...] (postępowania w sprawach [...]). W załączniku, strona przedłożyła skargę z 14 października 2024 r. do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność organu w udzieleniu informacji publicznej przez Prezes Sądu Rejonowego [...] w [...]. Pismem z dnia 9 grudnia 2024 r., w odpowiedzi na wniosek o ukaranie grzywną organ wyjaśnił, co następuje: - w dniu 26 września 2024 r. strona złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej, drogą elektroniczną; - pismem z dnia 1 października 2024 r., doręczonym w dniu 2 października 2024 r. wnioskodawca został wezwany do uzupełnienia braków formalnych wniosku; ponadto stosownie do treści art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.; dalej jako: "u.d.i.p."), z uwagi na zobowiązanie, wyznaczono nowy termin rozpoznania wniosku na dzień 26 listopada 2024 r.; - pismem z dnia 11 października 2024 r., doręczonym w dniu 11 października 2024 r., poinformowano wnioskodawcę o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania; - pismem z dnia 14 października 2024 r. wnioskodawca złożył skargę na bezczynność organu w udzieleniu informacji publicznej; - pismem z dnia 16 października 2024 r., wnioskodawca został poinformowany o uwzględnieniu skargi oraz wniosek o udostępnienie informacji publicznej został rozpoznany – decyzją z dnia 16 października 2024 r. odmówiono wnioskodawcy udzielenia wnioskowanej informacji, korespondencja doręczona została drogą pocztową w dniu 22 października 2024 r.; - na powyższa decyzję z dnia 16 października 2024 r. wnioskodawca złożył odwołanie, które zostało przekazane do Prezesa Sądu Okręgowego w [...] (data doręczenia 14 listopada 2024 r.); - decyzją z dnia 25 listopada 2024 r. Prezes Sądu Okręgowego w [...] umorzył postępowanie w sprawie odwołania strony od decyzji z dnia 16 października 2024 r. albowiem w dniu 20 listopada 2024 r., strona złożyła pismo o cofnięciu wniosku o udostępnienie informacji publicznej w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe, organ stwierdził, że wniosek strony z dnia 2 grudnia 2024 r. o wymierzenie grzywny nie jest zasadny, albowiem na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), w wyniku autokontroli organ uwzględnił skargę, o czym strona została zawiadomiona pismem z dnia 16 października 2024 r. Jednocześnie wniosek został merytorycznie rozpoznany i organ wydał decyzję z dnia 16 października 2024 r. Dodatkowo organ wskazał, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe również z tego powodu, że pismem z dnia 20 listopada 2024 r., strona cofnęła przedmiotowy wniosek o udzielenie informacji publicznej, co wynika z decyzji Prezesa Sądu Okręgowego w [...] z dnia 25 listopada 2024 r. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 17 stycznia 2025 r., sygn. akt I SO/Sz 10/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, sprawy z wniosku P.P. o wymierzenie grzywny Prezesowi Sądu Rejonowego [...] w [...]: w punkcie pierwszym – wymierzył Prezesowi Sądu Rejonowego [...] w [...] grzywnę w kwocie 300 (trzysta) złotych; w punkcie drugim – zasądził od Prezesa Sądu Rejonowego [...] w [...] na rzecz skarżącego P.P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zażalenie na ww. postanowienie wywiódł skarżący i zarzucił zaskarżonemu orzeczenie naruszenie przepisów p.p.s.a. oraz przepisów prawa materialnego k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na: - naruszeniu art. 12a § 4 i 5 p.p.s,a., poprzez nieudostępnienie skarżącemu w systemie informatycznym akt sprawy – karta 41 wzwyż oraz załączonej teczki [...] przed wydaniem orzeczenia w sprawie, przez co ten został pozbawiony możności obrony swych praw poprzez załączenie do akt sprawy pisma kierowanego do Prezesa Sądu Okręgowego w [...] o wycofanie skargi wraz z załączonym pismem Prokurator Okręgowej w [...]; - naruszeniu art. 54 § 2 i 3 p.p.s.a., poprzez przyjęcie i uznanie za kompletne akt sprawy [...] w sytuacji, gdy w aktach tych brakuje odpowiedzi organu na odwołanie skarżącego oraz pisma skarżącego kierowanego do Prezesa Sądu Okręgowego w [...] o wycofanie skargi wraz z załączonym pismem Prokurator Okręgowej w [...]; - naruszeniu art. 137 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że skarżący wycofał wniosek o udostępnienie mu informacji publicznej, co doprowadzać do błędnego uznania, że doszło do umorzenia postępowania w sprawie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w sytuacji, gdy pismo skarżącego stanowiło wniosek o cofnięcie odwołania; - naruszenie art. 154 § 6, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Ponadto wydanemu orzeczeniu zarzucono błąd w ustaleniach faktycznych polegający na tym, że Sąd błędnie przyjął, że organ nie przekazując skargi do Sądu, działał w dobrej wierze, że cofnięcie przez skarżącego skargi do Prezesa Sądu Okręgowego w [...] jest tożsame z cofnięciem wniosku o udzielenie informacji publicznej oraz stanowi okoliczność łagodzącą w wymierzonej organowi grzywnie, że "w okolicznościach niniejszej sprawy, (...) wystarczającej jest wymierzenie grzywny w wysokości wskazanej w postanowieniu dla osiągnięcia celu dyscyplinującego i realizowania przez niego w przyszłości obowiązku" w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał wskazuje na to, że organ działał w złej wierze, że cofnięcie przez skarżącego skargi nie stanowiło wycofania wniosku o informację publiczną, a tę skarżący powziął od innego podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej – PO w [...]. Uwzględniając powyższe skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Prezesa Sądu Rejonowego [...] w [...] do uzupełnienia dołączonej teczki w sprawie [...], poprzez przekazanie do Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiedzi, jaką ta udzieliła na odwołanie skarżącego z dnia 5 listopada 2024 r. kierowane do Prezesa Sądu Okręgowego w [...], a następnie przeprowadzenie dowodu z tego pisma i ewentualnie pisma przewodniego; 2) przeprowadzenie dowodu z załączonych do przedmiotowego zażalenia dokumentów; 3) zmianę postanowienia w ten sposób, że zostanie wymierzona organowi grzywna w wysokości 10% kwoty, o której mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a. W odpowiedzi na zażalenie Organ wniósł o oddalenie zażalenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a., na organie administracji publicznej, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, spoczywa obowiązek przekazania sądowi skargi wraz z całymi aktami sprawy w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Niezastosowanie się do tego obowiązku obwarowane zostało sankcją w postaci możliwości złożenia przez skarżącego wniosku o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Jak wyjaśniono w doktrynie, ratio legis tej regulacji polega na zabezpieczeniu sfery praw i interesów skarżącego przed dezorganizowaniem postępowania sądowoadministracyjnego przez organ administracji publicznej (M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, P.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2013, s. 328). Regulację szczególną w stosunku do art. 54 § 2 p.p.s.a. stanowi art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902; dalej jako: "u.d.i.p."), zgodnie z którym do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z tym, że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, a więc przepis ten skraca termin, w jakim organ zobligowany jest do przesłania Sądowi skargi wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy. Zasadniczo Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że postępowanie w sprawie wymierzenia organowi grzywny jest odrębnym postępowaniem wszczynanym na wniosek skarżącego, w rozumieniu art. 63 p.p.s.a. Wszelkie wątpliwości w tym względzie usunęła uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FPS 1/08, ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42, w której jednoznacznie stwierdzono, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny, wymieniony w art. 55 § 1 zd. 1 p.p.s.a., jest pismem wszczynającym odrębne postępowanie w rozumieniu art. 63 p.p.s.a. Oznacza to, że wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny (art. 55 § 1 p.p.s.a.) jest niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie, niezależnie od tego czy działanie lub zaniechanie tego organu podlega kognicji sądów administracyjnych. Zaakcentować należy, że grzywnie nadano mieszany, dyscyplinująco-restrykcyjny charakter (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r., II OSK 1024/06, CBOSA), czyniąc z niej podstawową gwarancję procesową gwarantującą stronie realizację konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Dalej, wskazać należy, że przekazanie sądowi administracyjnemu skargi jest bezwzględne i obligatoryjne, zatem samo złożenie skargi stanowi żądanie strony do nadania skardze określonego biegu i obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana, do uczynienia zadość temu żądaniu, czyli przekazania jej do sądu administracyjnego. W orzecznictwie podkreśla się, że wyraźne zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 p.p.s.a. stanowi odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami wskazanymi w tym przepisie, obowiązek działania organu, który wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie (patrz: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I OZ 996/10, CBOSA; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OZ 698/13, CBOSA). Od zasady, że wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie, dopuszczalne są wyjątki. Zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. określenie, że "sąd (...) może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny oznacza, że kwestia ta została pozostawiona uznaniu sądu. Sąd powinien zatem wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc także przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, a także to, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ wypełnił ten obowiązek i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Ustawa pozostawia zatem uznaniu Sądu zarówno zasadność, jak i wysokość wymierzenia grzywny (zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 3 listopada 2009 r. II GPS 3/09, że nałożenie grzywny za przekroczenie terminu z art. 54 § 2 p.p.s.a. wiąże się z funkcją represyjną, albowiem możliwość nałożenia grzywny na organ realizuje konstytucyjne prawo do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki. Wymierzenie grzywny pełni także funkcję prewencyjną, ponieważ służy również zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, tak przez ukarany organ, jak i przez pozostałe organy. Wysokość wymierzonej grzywny powinna uwzględniać takie czynniki, jak motywacja organu i okres naruszenia obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wysokość orzeczonej grzywny jest adekwatna do okoliczności sprawy. Sąd pierwszej instancji, korzystając z uznania, jakie daje mu art. 55 § 1 p.p.s.a., wskazał, z jakich względów zasadnym jest wymierzenie organowi grzywny za naruszenie art. 54 § 2 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki wymierzając grzywnę we wskazanej w postanowieniu wysokości słusznie uznał, że skomplikowany, pod względem interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, charakter sprawy uzasadniał wymierzenie grzywny w kwocie 300 zł. Należy również wskazać, że taka dolegliwość finansowa, choć obiektywnie może jawić się jako raczej symboliczna, będzie wystarczająca, aby zapobiec na przyszłość uchybieniom w zakresie obowiązków dotyczących przekazywania skarg w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zupełnie nieprzydatne dla rozstrzygnięcia sprawy zawarte w zażaleniu wnioski dowodowe, albowiem przeprowadzenie wnioskowanych dowodów nie jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.