III SA/Gd 820/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w L. na uchwałę Rady Gminy nr [...] z dnia 29 października 2010 r. w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

Rada Gminy W. w dniu 29 października 2010 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. W podstawie prawej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), powoływanej dalej w skrócie jako "u.s.g.", oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.p.p.r." lub "ustawa." W § 1 uchwały wskazano, że ustala się tryb i sposób postępowania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania, który stanowi załącznik do uchwały. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy W. (§ 2 uchwały) oraz wskazano, że uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia (§ 3 uchwały). Prokurator Rejonowy w L. zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w całości, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie: 1. art. 2 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów (Dz. U. z 2017 r., poz. 1523) w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 i art. 42 u.s.g. poprzez zaniechanie publikacji uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego, pomimo, że jako akt prawa miejscowego, powinna być ona opublikowana i wejść w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia, chyba że określony został dłuższy termin jej wejścia w życie; 2. art. 9a ust. 15 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 4 u.p.p.r. oraz § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez powtórzenie w § 1 ust. 1 załącznika do uchwały brzmienia art. 6 ust. 2 pkt 4 u.p.p.r.; 3. art. 9a ust. 15 u.p.p.r. poprzez wskazanie w § 1 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, że funkcjonowanie zespołu odbywać się będzie "w oparciu o środki finansowe będące w dyspozycji każdej ze stron", co stanowi przekroczenie ustawowego upoważnienia; 4. art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w związku z art. 9a ust. 7 u.p.p.r. poprzez przyjęcie w § 3 ust. 6 załącznika do uchwały, że wszyscy członkowie zespołu spotykają się nie rzadziej niż raz na 3 miesiące, celem zapoznania się z zakresem wsparcia udzielonego przez poszczególne grupy robocze, co stanowi modyfikację zapisu ustawowego art. 9a ust. 7 u.p.p.r. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy W. wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi Rada wskazała, że zaskarżona uchwała została podjęta 29 października 2010 r., a więc ponad 9 lat temu. Wówczas Rada dokonała własnych ustaleń w zakresie charakteru prawnego tej uchwały uznając, że nie posiada ona przymiotu aktu prawa miejscowego. Rada podkreśliła przy tym, że w okresie podejmowania przez nią zaskarżonej uchwały dominował pogląd, że uchwała normująca zagadnienie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania nie posiada waloru aktu normatywnego (wykonawczego) powszechnie obowiązującego na terenie gminy i powinna wejść w życie z dniem podjęcia, nie stanowi bowiem o sytuacji, w szczególności prawnej, podmiotów wymienionych w art. 9a u.p.p.r., ani też o ich prawach i obowiązkach wobec jednostki samorządu terytorialnego. Zdaniem Rady, obecna zmiana linii orzeczniczej w tym zakresie nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwał podjętych niemal dekadę temu. Odnosząc się do pozostałych zarzutów, Rada wskazała, że zawarte w zaskarżonej uchwale powtórzenia nie mogą być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, są one bowiem uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności uchwały. Rada wskazała ponadto, że określenie zawarte w § 1 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały: "w oparciu o środki finansowej będące w dyspozycji każdej ze stron" nie kreuje żadnych obowiązków finansowych innych podmiotów - w tym zakresie odwołuje się do uregulowań ustawowych i stanowi jedynie doprecyzowanie a nie kreację konkretnych zobowiązań . Dodatkowo, w ocenie Rady, kwestionowany zapis § 3 ust. 6 załącznika do zaskarżonej uchwały należy uznać za tożsamy znaczeniowo z zapisami art. 9a ust. 7 u.p.p.r., gdzie ustawodawca wskazał, że posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb nie rzadziej niż raz na 3 miesiąca, w uchwale wskazano natomiast, że członkowie zespołu spotykają się nie rzadziej niż raz na trzy miesiące. Zapis "nie rzadziej niż" w swej treści zawiera znaczenie, że możliwe są spotkania o wyższej częstotliwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości - między innymi - poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), a do aktów tego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 4 u.s.g., nieistotne naruszenia prawa nie skutkuje nieważności uchwały. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się przykładowo naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Podstawę wydania przedmiotowej uchwały stanowił art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z kolei w myśl art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Uchwała podjęta przez radę gminy będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer Business, str. 72, 74- 75). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (które mogą być jednak w jakiś sposób określone) i który został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyroki: NSA z 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/2001 oraz z 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/2005). Przy czym wskazać należy, że konieczność istnienia upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza wymogu jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Olsztynie z 21 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 29/08). Przyjąć także należy, że akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. W przypadku uznania, że dana uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/11). Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 ustawy uznać należy, że zawarte w uchwale normy prawne mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania jak również norm powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne. Skoro bowiem ustawodawca w art. 9a ust. 3 ustawy określił podmioty wchodzące w skład zespołu interdyscyplinarnego i część z tych podmiotów nie jest podporządkowana radzie gminy (radzie miejskiej), czy też wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), to uchwała określająca tryb powoływania tych osób w skład zespołu nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego lecz ma charakter prawa powszechnego - prawa miejscowego. Powołanie na członka zespołu przedstawiciela np. Policji, czy też kuratorów sądowych oznacza, że w skład zespołu wejdą osoby, które w żaden sposób nie są powiązane z organami gminy i nie funkcjonują w jej strukturach. Zaskarżona uchwała nie stanowi zatem aktu kierownictwa wewnętrznego. Uchwała zawierająca przepisy prawa miejscowego, zgodnie z art. 42 u.s.g., powinna być ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Przepis art. 2 ust. 1 tej ustawy stanowi, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe, zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Z kolei art. 13 pkt 2 cytowanej ustawy stanowi, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia (lub w dłuższym terminie). W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała wadliwie stanowi w § 3, że wchodzi w życie z dniem podjęcia. Niewykonanie przez Radę Gminy W. obowiązku ogłoszenia uchwały w stosownym publikatorze powoduje, że uchwała ta jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., albowiem narusza ona art. 7, art. 88 ust.1 Konstytucji RP oraz art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust.1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Naruszenie to, konkretyzujące się w braku publikacji zaskarżonej uchwały, stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu. Nieważność uchwały dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu nieogłoszenia go w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych (por. wyroki NSA z 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08 i z 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12). Brak publikacji zaskarżonej uchwały we właściwym trybie stanowi istotne, kwalifikowane naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez daną uchwałę. Takie naruszenie stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Niezależnie od powyższego uchybienia, Sąd dokonał oceny pozostałych zarzutów skargi. Sąd uznał za uzasadniony zarzut, że zapis § 1 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, który stanowi, że funkcjonowanie Zespołu polegać będzie na współdziałaniu z wykorzystaniem posiadanych kompetencji i uprawnień wynikających z ustaw, regulaminów oraz statutowej działalności oparciu o instrumenty i środki finansowe będące w dyspozycji każdej ze stron, stanowi istotne naruszenie art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Sposób pozyskania środków na finansowanie realizacji zadań zespołu interdyscyplinarnego nie należy bowiem do zagadnień przewidzianych w art. 9a ust. 15 ustawy. Kwestie źródeł finansowania działalności zespołu nie zostały pozostawione uchwale wydawanej oparciu o normę kompetencyjną art. 9 ust. 15 u.p.p.r. i swobodnej woli organu. Problematykę finansowania zadań w tym zakresie normują inne akty prawne. Podstawowym aktem prawnym regulującym kwestie budżetowania w gminie jest ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 poz. 869 ze zm.), z której wynika, że podstawą gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w danym roku budżetowym jest uchwała budżetowa, która określa łączną kwotę planowanych wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, a w art. 7 ust. 3 u.s.g. wskazano, że przekazanie gminie, w drodze ustawy, nowych zadań własnych wymaga zapewnienia koniecznych środków finansowych na ich realizację w postaci zwiększenia dochodów własnych gminy lub subwencji. Nadto za słuszny uznać należało argument, że brzmienie kwestionowanego § 1 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały w zakresie, w którym reguluje, że funkcjonowanie zespołu odbywać się będzie "w oparciu o środki finansowe będące w dyspozycji każdej ze stron" kreuje obowiązki i wkracza w zakres kompetencji podmiotów, w stosunku do których rada gminy nie posiada uprawnień władczych upoważniających ją do stanowienia regulacji odnoszących się do ich środków finansowych. Za naruszający prawo uznać także należało zapis § 3 ust. 6 załącznika do zaskarżonej uchwały, który stanowi, że wszyscy członkowie Zespołu spotykają się nie rzadziej niż raz na 3 miesiące celem zapoznania się z zakresem wsparcia udzielonego przez poszczególne grupy robocze. Zakwestionowana norma istotnie narusza art. 9a ust. 7 u.p.p.r., który stanowi, że posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące. Omawiany przepis załącznika do zaskarżonej uchwały zawęża cel posiedzeń zespołu stanowiąc, że celem posiedzeń jest zapoznanie się z zakresem wsparcia udzielonego przez poszczególne grupy robocze. Stanowi to istotne i niedopuszczalne ograniczenie celu odbywania posiedzeń w porównaniu z treścią regulacji ustawowej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 1025/19). W odniesieniu natomiast do kwestionowanych postanowień § 1 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że nie został on ustanowiony z naruszeniem prawa. Kwestionowany zapis § 1 ust. 1 załącznika do zaskarżonej ustawy stanowi dosłowne powtórzenie treści art. 6 ust. 2 pkt 4 u.p.p.r. wskazujący, że do zadań własnych gminy należy w szczególności tworzenie gminnego systemu przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w tym tworzenie zespołów interdyscyplinarnych. Tym samym nie doszło do modyfikacji przepisu ustawy, nie wypaczono też jego sensu. Powtórzenie w § 1 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały postanowień art. 6 ust. 2 pkt 4 u.p.p.r., zdaniem Sądu, nie niesie za sobą niebezpieczeństwa zmiany intencji prawodawcy ani nie wprowadza do obrotu prawnego nowej bądź zniekształconej normy prawnej, a zarazem znajduje uzasadnienie w dążeniu do zwiększenia przejrzystości i komunikatywności tekstu prawnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli uzasadnione to jest względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Olsztynie z 19 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 60/19). Sąd podziela stanowisko wyrażone wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1855/17, że stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego ze względu na powtórzenie zapisów ustawy, może mieć miejsce wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (vide: T. Bąkowski "Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej. Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka", pod red. M. Stahl, Z. Duniewskiej, Warszawa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", w: T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński "Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej", pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87). Taka sytuacja w przypadku analizowanego przepisu prawa miejscowego nie zachodzi. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględnił skargę, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały. Orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.