III SA/Gl 110/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2026 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Gminy Orzesze z dnia 27 września 2022 r. nr XLVII/594/22 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ujednolicenia pisowni nazw ulic stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Uchwałą z dnia działając na podstawie art.18 ust.2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz,559 z późn. zm.) w celu dostosowania do Systemu Rejestrów Państwowych dokonała ujednolicenia pisowni (§ 1 uchwały), w ten sposób, że: 1) nazwa ulicy 1 Maja położonej w obrębie Jaśkowice utrzymuje swoje brzmienie: 1 Maja; 2) nazwa ulicy 3-go Maja położonej w obrębie Zawada otrzymuje brzmienie: 3 Maja; 3) nazwa ulicy 1000-lecia położonej w obrębie Zawiść utrzymuje swoje brzmienie: 1000-lecia; 4) nazwa ulicy Miarki położonej w obrębie Orzesze utrzymuje swoje brzmienie: Miarki; 5) nazwa ulicy Franciszka Stuska położonej w obrębie Jaśkowice otrzymuje brzmienie: Stuska. Przepisem § 3 uchwały Rada przewidziała jej wejście w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. Skargę na tę uchwałę złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Wojewoda Śląski. Działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz, 1153 z późn. zm.- dalej "u.s.g.") domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w całości, jako podjętej bez podstawy prawnej tj. z naruszeniem przepisu art. 7 Konstytucji RP, a także z naruszeniem art. 2 Konstytucji RP. Zdaniem Wojewody Śląskiego zaskarżona uchwała nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa, gdyż nie istnieje przepis prawa stanowiący delegację dla rady gminy do podjęcia uchwały w zakresie ujednolicenia pisowni nazw ulic. Organ stanowiący ma wyłącznie kompetencje w zakresie nadawania (lub dokonywania zmian) nazw ulicom. Rada dokonała faktycznie zmiany nazw wskazanych ulic nie zaś ujednolicenia pisowni tych nazw. Natomiast część zapisów uchwały potwierdzają jedynie, że ulice tam wymienione zachowują swoją dotychczasową nazwę, Oprócz braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały tej treści Wojewoda Śląski zaznaczył, że wymienione w uchwale nazwy ulic na terenie Orzesza, których pisownię Rada postanowiła ujednolicić, były już przedmiotem obrad Rady. Natomiast procedowanie nad tym samym przedmiotem przez organ stanowiący gminy jest dopuszczalne tylko w sytuacji, gdy poprzednio ustanowione normy w tym zakresie są przez radę nowelizowane. Wojewoda wskazał, że art. 7 Konstytucji RP zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Tymczasem, Rada Miejska wypowiadając się w sprawie przyjęcia ujednoliconych nazw ulic wykroczyła poza ramy swoich kompetencji określonych w ustawie o samorządzie gminnym i podjęła uchwalę bez podstawy prawnej, W odpowiedzi Gmina Orzesze uznała skargę Wojewody Śląskiego za zasadną. Na rozprawie pełnomocnik Gminy wnosił o uznanie, że uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie Wojewoda uczynił uchwałę Rady Rada Miasta Orzesze Nr XLVII/594/22 z dnia 27 września 2022 r. w sprawie ujednolicenia pisowni nazw ulic na terenie Gminy Orzesze. Podstawę materialnoprawną uchwały w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 662 – dalej "u.s.g."), który stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2025 r. poz. 889), a także wznoszenia pomników. W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Stąd też organ nadzoru domagając się przed sądem administracyjnym w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. stwierdzenia nieważności uchwały może to czynić jedynie w przypadku istotnego naruszenia prawa. Wniesienie przez wojewodę skargi do sądu, w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., jest także wykonywaniem uprawnień nadzorczych. Do istotnych wad, skutkujących stwierdzeniem nieważności, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Natomiast nieistotne naruszenia prawa, które nie stanowią przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia, to takie naruszenia, które są mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, czyli np. nieodpowiednie oznaczenie uchwały, powołanie wadliwej podstawy prawnej, oczywista omyłka pisarska lub rachunkowa. Są to takie naruszenia, które nie mają wpływu na treść uchwały lub zarządzenia. Przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 147 § 1 p.p.s.a., wyłączającym stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu jest art. 94 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Przywołana regulacja ogranicza możliwość stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy - sąd może to uczynić w terminie roku od daty podjęcia aktu. Wskazane ograniczenie nie obejmuje dwóch przypadków - kiedy uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1 lub jeżeli uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego. Natomiast jeżeli z powodu upływu rocznego terminu nie jest możliwe stwierdzenie nieważności uchwały, a istnieją ku temu przesłanki w postaci istotnej sprzeczności aktu z prawem, sąd administracyjny orzeka o jego niezgodności z prawem. W rozpoznawanej sprawie, upłynął termin określony w art. 91 ust. 1 u.s.g. uprawniający organ nadzoru do stwierdzenia nieważności uchwały. Właściwy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, stosownie do art. 93 ust. 1 tej ustawy, pozostaje zatem sąd administracyjny. Przystępując do kontroli zaskarżonej Uchwały pod względem jej legalności należy odnotować, iż akty prawa miejscowego jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 7 Konstytucji RP). Zasada praworządności bądź legalizmu ustanowiona w art. 7 Konstytucji RP głosi, że wszystkie organy władzy publicznej działają na podstawie prawa i w jego granicach. Prawo powinno zatem nie tylko stanowić kompetencję do działania, ale również być źródłem nakazów i zakazów wyznaczających ramy prawne owego działania. Celem zasady legalizmu jest przeciwdziałanie dowolności i arbitralności działania organów państwa oraz poddanie tego działania kontroli w oparciu o kryterium zgodności z obowiązującym prawem. Zasada legalizmu ma wyłącznie charakter formalny. Wymagania materialne dotyczące treści prawa leżącego u jej podstaw wynikają z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Zasada legalizmu jest elementarną zasadą każdego systemu prawnego, który musi zakładać jej obowiązywanie, ponieważ "dopuszczenie łamania prawa przez organy władzy publicznej podważa samą ideę prawa jako systemu wiążących norm postępowania" (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16.03.2011 r., K 35/08, OTK-A 2011, nr 2, poz. 10). Artykuł 7 Konstytucji RP stanowi ważną dyrektywę interpretacyjną, która zakazuje rozszerzającej wykładni przepisów kompetencyjnych i domniemywania kompetencji organów władzy publicznej (zob. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 27 maja 2002 r., K 20/01, OTK-A 2002, nr 3, poz. 34). Ten ostatni zakaz wyklucza działania organów władz publicznych bez odpowiedniego przyzwolenia przez prawo. Realizując kompetencję, organ musi uwzględniać treść normy upoważniającej i nie może poszukiwać analogii w innych przepisach prawa odnoszących się do innych czy nawet podobnych regulacji w ramach przyznanych mu przez ustawodawcę kompetencji. Zdaniem Wojewody zaskarżona uchwała nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa, gdyż nie istnieje przepis prawa stanowiący delegację dla rady gminy do podjęcia uchwały w zakresie ujednolicenia pisowni nazw ulic. Z tego względu jest w ocenie organu nadzoru nieważna. Ustawodawca nie określił rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. Należy przyjąć, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa, jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały, czy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów. Istotne jest także to, że w procesie stanowienia aktów prawa miejscowego, organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Przepisy prawa miejscowego mają charakter wyłącznie wykonawczy w stosunku do ustaw, gdyż w Konstytucji RP nie zawarto delegacji prawotwórczych dla organów samorządowych. Podejmując zaskarżoną uchwałę, Rada Gminy zobligowana więc była działać w zakresie przyznanych jej ustawowo kompetencji wynikających z przepisów prawa, przestrzegając zasad stanowienia prawa lokalnego, określonego w przepisach. Zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, została opublikowana w Dzienniku Urzędowym. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo w akcie rangi ustawowej musi być zawarte upoważnienie dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. W niniejszej sprawie, podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. Przepis ten stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2025 r. poz. 889), a także wznoszenia pomników. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdził, że za zasadne należy uznać stanowisko Wojewody, iż zaskarżona uchwała nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa, gdyż nie istnieje przepis prawa stanowiący delegację dla rady gminy do podjęcia uchwały w zakresie ujednolicenia pisowni nazw ulic. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.