III SA/Gl 334/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Protokolant Antonina Karmańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2026 r. sprawy ze skargi Miasta U. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 22 stycznia 2026 r. nr NPII.4131.1.39.2026 w przedmiocie uchwały w sprawie zatwierdzenia planu pracy Komisji Rewizyjnej oddala skargę.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z 22 stycznia 2026 r. nr [...] Wojewoda Śląski (dalej: Wojewoda, organ nadzoru) stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta U. (dalej: Rada, Gmina, skarżąca) z dnia 18 grudnia 2025 r. w sprawie zatwierdzenia planu pracy Komisji Rewizyjnej, w części określonej w wierszu drugim kolumna druga tabeli w zakresie sformułowania: "1.Kontrola bieżącego funkcjonowania P Sp. z o.o. za 2025 rok w zakresie odbioru odpadów komunalnych, zatrudnienia i posiadanego sprzętu." załącznika do uchwały, jako sprzecznej z art. 18a ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153 ze zm.), dalej jako "u.s.g." W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ przywołał art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153 ze zm.), a w uzasadnieniu przedstawił stan faktyczny sprawy. Wojewoda stwierdził, że na sesji w dniu 18 grudnia 2025 r. Rada Miasta U. przyjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zatwierdzenia planu pracy Komisji Rewizyjnej, dalej jako "uchwała". Załącznik do uchwały stanowi: Plan pracy Komisji Rewizyjnej Rady Miasta U. na 2026 rok (tabela). W podstawie prawnej uchwały wskazano przepis art. 18a ust. 1 i 4, art. 21 ust. 3 ustawy. Wskazana uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 23 grudnia 2025 r. W toku badania legalności przedmiotowej uchwały organ nadzoru uznał, iż uchwała w części jest niezgodna z prawem i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego w tej części z przyczyn opisanych poniżej. W ocenie organu nadzoru Rada wykroczyła poza zakres przyznanej jej kompetencji, przewidując w załączniku do uchwały (wiersz drugi kolumna druga tabeli) zadanie komisji rewizyjnej - Kontrola bieżącego funkcjonowania P Sp. z o.o. za 2025 rok w zakresie odbioru odpadów komunalnych, zatrudnienia i posiadanego sprzętu. Z informacji posiadanych przez organ nadzoru wynika, że spółka: P sp. z o.o. z siedzibą w U. została wpisana do rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego pod numerem [...]. Z analizy rubryki 7 działu 1 aktualnego odpisu informacji z Rejestru Przedsiębiorców KRS (stan na dzień 14 stycznia 2026 r.) wynika, że podmiot ten jest spółką z ograniczoną odpowiedzialnością, w której 100% udziałów przysługuje Gminie U. W ocenie organu nadzoru, Rada, przewidując obowiązek kontrolowania w określonym zakresie ww. spółki (spółki komunalnej), a więc podmiotu, niebędącego gminną jednostką organizacyjną w rozumieniu art. 18a ustawy, w sposób istotny naruszyła prawo. Organ zauważył, iż istotę komisji rewizyjnej, zasady jej powoływania, funkcjonowania oraz kompetencje określa przede wszystkim art. 18a ustawy. Zgodnie z jego treścią: rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy, w tym celu powołuje komisję rewizyjną (ust. 1). Komisja rewizyjna opiniuje wykonanie budżetu gminy i występuje z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi (ust. 3) oraz wykonuje inne zadania zlecone przez radę w zakresie kontroli (ust. 4). Z powyższego wynika, że komisja rewizyjna jest aparatem pomocniczym rady, za pomocą którego rada ta sprawuje swoją funkcję kontrolną. Pomimo wykonywanych funkcji kontrolnych z ramienia rady, nie jest ona jednak organem kontroli gminy jako takim, ale podmiotem wtórnym wobec rady, jej podporządkowanym i działającym na jej użytek. Będąc jedynie "organem" wewnętrznym rady, komisja rewizyjna nie działa samodzielnie. Może dokonywać czynności kontrolnych wyłącznie w zakresie określonym przez ustawę i w trybie ustalonym przez radę (Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz, pod. red. Bogdana Dolnickiego, Warszawa 2010 r.). Zakres jej uprawnień nie może z kolei wykraczać poza kompetencje rady gminy, nawet gdyby rada upoważniła ją do działania w tym zakresie. Jak wynika bowiem z przepisu art. 18a ust. 1 ustawy, kompetencje komisji rewizyjnej są pochodną kompetencji rady gminy. Organ stwierdził, że zakres kompetencji przyznanych komisji rewizyjnej, został w ustawie określony w sposób przedmiotowy i podmiotowy. Przepis art. 18a u.s.g. z jednej strony określa, co jest przedmiotem działania komisji (kontrola działalności wskazanych podmiotów, opiniowanie wykonania budżetu gminy i występowanie z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi, wykonywanie innych zadań zleconych przez radę w zakresie kontroli), a z drugiej określa podmioty, wobec których komisja może działać (podmioty, które mogą być objęte kontrolą). Organ zauważył, że o ile katalog przedmiotowy zadań komisji rewizyjnej, poprzez sformułowanie inne zadania zlecone przez radę w zakresie kontroli, pozostaje otwarty, to katalog podmiotów, wobec których ta komisja może działać, jest zamknięty. Zgodnie z wolą ustawodawcy kompetencje kontrolne komisji rewizyjnej sprowadzają się bowiem do ściśle wskazanych podmiotów, to jest: do wójta, jako organu wykonawczego gminy, gminnych jednostek organizacyjnych, tworzonych na podstawie art. 9 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy oraz jednostek pomocniczych gminy, tworzonych w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 tej ustawy. Zdaniem Wojewody kategoryczna konstrukcja przepisu nie pozostawia przy tym możliwości jakiegokolwiek uzupełniania, czy rozszerzania powyższej grupy podmiotów. Rada nie może zatem tego czynić, nawet poprzez ust. 4 art. 18a ustawy, pozwalający na zlecanie innych zadań. Jeżeli bowiem wolą rady jest rozszerzenie zadań komisji rewizyjnej na podstawie art. 18a ust. 4 ustawy, to może się odbyć jedynie poprzez ich zmianę przedmiotową, bez jakiejkolwiek zmiany w obrębie podmiotów wymienionych w ustępie 1 tego przepisu. Organ nadzoru zaznaczył, że przy interpretacji powołanych przepisów należy kierować się naczelną zasadą prawa administracyjnego, jaką jest zakaz domniemania kompetencji. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP - Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wskazany powyżej przepis Konstytucji RP stanowi jedną z podstawowych zasad działania organów administracji publicznej czyli zasadę praworządności - z której wynika bezsprzecznie, iż organy administracji publicznej obowiązuje zasada: "co nie jest prawem dozwolone jest zakazane". Wszelkie działania organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego muszą znaleźć oparcie w konkretnych regulacjach prawnych, przyznających jej określone kompetencje, których winna ściśle się trzymać. Oznacza to, że każde działanie Rady musi mieć konkretną podstawę prawną upoważniającą ją do tego, czyli upoważnienie, którego granic nie może przekraczać. Działanie organu władzy publicznej bez wyraźnej podstawy prawnej bądź też z przekroczeniem wyrażonego w niej umocowania do dokonania określonych czynności nie może zostać uznane za legalne. Dodatkowo, organ wskazał, iż przekroczenie kompetencji przez Radę przy podejmowaniu ww. uchwały powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały odpowiednio: w zakresie, w którym przekroczono przyznane kompetencje albo w całości. Wobec powyższego przepisy Konstytucji RP zawierają normy zakazujące domniemywania kompetencji organu i tym samym nakazują, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Powyższe stanowisko organu nadzoru jest spójne z orzecznictwem sądów administracyjnych. W ocenie organu nadzoru, Rada w wyżej wymienionym zakresie istotnie naruszyła przepis art. 18a ust. 1 i 4 u.s.g. Organ nadzoru wskazał, że możliwe jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem poprzez wyeliminowanie jedynie wyżej wymienionej części załącznika do uchwały. Nadto organ wskazał, że pismem z dnia 20 stycznia 2026 r. Przewodniczący Rady Miasta U. złożył wyjaśnienia w sprawie, jednak organ nadzoru nie uwzględnił tych wyjaśnień. Organ nadzoru stwierdził, że prezentowane stanowisko organu nadzoru dotyczące braku kompetencji Komisji Rewizyjnej Rady Miasta do kontroli spółki komunalnej - jest zasadne i zostało szczegółowo opisane powyżej. Organ nadzoru zaznaczył, że spółka prawa handlowego nie jest jednostką organizacyjną gminy, zatem ww. Komisja nie jest upoważniona do przeprowadzenia kontroli tego podmiotu. Mając powyższe na uwadze, organ stwierdził należy, iż uchwała Nr [...] Rady Miasta U. z dnia 18 grudnia 2025 r. w sprawie zatwierdzenia planu pracy Komisji Rewizyjnej, została podjęta z istotnym naruszeniem obowiązującego prawa, co czyni stwierdzenie jej nieważności w wyżej wymienionej części uzasadnionym. Na to rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 22 stycznia 2026 r., sygn. akt [...] Miasto U. wywiodło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której zarzuciło rozstrzygnięciu organu: I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7 i 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, i załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu strony i niepodania przyczyn z powodu których odmówiono argumentom skarżącego słuszności, bowiem organ nadzoru ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że prezentowane stanowisko organu nadzoru dotyczące braku kompetencji Komisji Rewizyjnej Rady Miasta do kontroli spółki komunalnej jest zasadne. - art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art, 9 i 10 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i powiadomienie gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego na 4 dni przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego, co doprowadziło do pozbawienia gminy możliwości czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym, a w konsekwencji do naruszenia prawa przez organ nadzoru uzasadniające uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego w całości; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: -art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 18a ust. 1 i 4 u.s.g. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż Komisja Rewizyjna powołana przez Radę Miasta nie ma podstaw prawnych do dokonywania bezpośredniej kontroli działalności spółki prawa handlowego utworzonej przez Miasto U., tj. P sp. z o.o., wskutek przyjęcia, iż spółka ta nie jest gminną jednostką organizacyjną, co doprowadziło do stwierdzenia nieważności uchwały z dnia 18 grudnia 2025 r. wskutek jej sprzeczności z prawem: - art. 18a ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 i 3 u.s.g. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, której jedynym udziałowcem jest Miasto, nie podlega kontroli rady miasta, podczas gdy taka spółka jest gminną jednostką organizacyjną w rozumieniu tego przepisu. Wskazując na powyższe uchybienia Rada Miasta U., w oparciu o art. 148 p.p.s.a., wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz o obciążenie Wojewody kosztami postępowania w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi Rada m.in. wskazała, że organ nadzoru uznał, iż Rada wykroczyła poza zakres przyznanej jej kompetencji, przewidując w załączniku do uchwały (wiersz drugi kolumna druga tabeli) zadanie komisji rewizyjnej - Kontrola bieżącego funkcjonowania P Sp. z o.o. za 2025 rok w zakresie odbioru odpadów komunalnych, zatrudnienia i posiadanego sprzętu, z uwagi na fakt iż ww. spółka (spółka komunalna), nie jest gminną, jednostką organizacyjną w rozumieniu art. 18a u.s.g. Z takim stanowiskiem Rada się nie się zgadza i w tym, zakresie wskazała, iż w ocenie skarżącej, organ nadzoru wydając zaskarżone rozstrzygnięcie naruszył przepisy postępowania, tj. art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 9 i 10 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i powiadomienie Miasta o wszczęciu postępowania nadzorczego na 4 dni przed wydaniem rozstrzygnięcia, nadzorczego, co doprowadziło do pozbawienia gminy możliwości czynnego udziału, w postępowaniu nadzorczym. Zdaniem skarżącej to odpowiednie stosowanie k.p.a. powinno obejmować co najmniej przepis art. 61 § 4 k.p.a., z którego wynika obowiązek powiadomienia gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego oraz stosowanie przepisów o postępowaniu wyjaśniającym, gwarantującym gminie czynny udział w tym postępowaniu (art. 9 i 10 k.p.a.). Pozbawienie gminy możliwości czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym stanowi naruszenie prawa uzasadniające uchybienie rozstrzygnięcia nadzorczego. Według Rady odpowiednie zastosowanie znajdują zwłaszcza przepisy, które formułują ogólne zasady postępowania administracyjnego, w tym wyrażoną w art. 10 k.p.a. zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Jednym z najistotniejszych elementów powołanej zasady jest obowiązek zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania w sprawie (art. 61 § 4 k.p.a.). Przy czym, nie chodzi tu jedynie o formalne zawiadomienie, lecz o powiadomienie,- że z tą datą organ jest gotowy do przyjmowania dowodów, wniosków i wyjaśnień w sprawie. Mając powyższe na względzie już w/w powodów zaskarżone rozstrzygnięcie winno podlegać uchyleniu w całości. Nadto Rada zaznaczyła, że z daleko posuniętej ostrożności procesowej w przypadku nie podzielnia przez Sąd powyższej argumentacji, odnosząc się merytorycznie do treści zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, skarżąca wskazuje, co następuje. Treść art. 9 ust. 1 u.s.g. przewiduje, iż w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, (...), co mieści się w kompetencjach rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g.). Do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach; majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. W art. 9 ust. 3 u.s.g. wskazano natomiast, iż prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa. Przedmiotową ustawą, do której odwołuje się art. 9 ust. 3 u.s.g, jest ustawa z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - dalej u.g.k. W art. 2 u.g.k. określono, iż gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Rada zaznaczyła, iż u.s.g. nie definiuje użytego w art. 18a ust. 1 u.s.g. pojęcia "gminna jednostka organizacyjna", a sama ustawa posługuje się różnymi zwrotami prowadzącymi, do; rozbieżności w wykładni i stosowaniu przepisów odnoszących się do samorządowych jednostek organizacyjnych. Dlatego wobec niedoprecyzowanego w ustawie wyrażenia "gminna jednostka organizacyjna" dopuszczalność kontroli zleconej komisji rewizyjnej przez radę gminy winna być wywodzona z kompleksowej wykładni przepisów. Tym samym pojęcie "gminnej jednostki organizacyjnej", o którym mowa w art. 18a ust. 1 u.s.g., należy ujmować szeroko i odczytywać funkcjonalnie, systemowo i celowościowe. Będzie ono dotyczyło zatem tych jednostek organizacyjnych, które zostały utworzone przez konkretną gminę i nie posiadają osobowości prawnej, a więc są w pełni podległe władztwu organizacyjnemu, służbowemu i osobowemu organów gminy (tj. jednostki organizacyjne gminy). Ponadto pojęcie gminne jednostki organizacyjne będzie obejmowało takie jednostki organizacyjne utworzone przez gminę, które posiadają osobowość prawną (tj. gminne osoby prawne), z zastrzeżeniem, że gmina posiada w nich pełnię władztwa właścicielskiego, a z przepisów prawa wynika szczególne uprawnienie publicznoprawne lub obowiązek do przeprowadzania kontroli przez organ stanowiący gminy. Tym samym w ocenie skarżącej stanowisko organu nadzoru, że spółka komunalna nie jest jednostką organizacyjną w rozumieniu art. 18a ust. 1 u.s.g. opiera się na bardzo restrykcyjnej wykładni przepisów, która w praktyce paraliżuje funkcję kontrolną rady gminy. Rada wskazała, że P Sp. z o.o. z siedzibą w U. zostało wpisane do w rejestru przedsiębiorców KRS pod nr [...]. Z informacji jawnych i powszechnie dostępnych wynika, że podmiot ten jest spółką z ograniczoną odpowiedzialnością, w której 100% udziałów przysługuje Gminie U.. Natomiast organ nadzoru mimo dostrzeżonej zależność, błędnie uznał, iż Komisji Rewizyjnej Rady Miasta U., nie przysługuje prawo kontroli. Rada podkreśliła fakt, iż w/w spółka została utworzona i wyposażona w majątek przez Miasto w celu wykonywania części jego zadań, co więcej Miasto jest jej jedynym udziałowcem, a co za tym idzie w/w spółkę należało uznać za gminną jednostkę organizacyjną w rozumieniu art. 18a ust. 1 u.s.g., która podlega kontroli Rady Miasta. Nadto Rada wskazała, iż spółki prawa handlowego, których jedynym właścicielem jest gmina, mają szczególny charakter, ponieważ podstawowym celem ich powołania (utworzenia) jest realizacja określonych zadań gminy (art. 9 ust. 1 u.s.g.), a nie przynoszenie zysku. To zaś uzasadnia kompetencje kontrolne rady gminy nad tego rodzaju spółkami, ponieważ rada gminy musi posiadać kompetencje kontrolne w stosunku wszelkich jednostek organizacyjnych, za pomocą których gmina realizuje spoczywające na niej zadania (zob. art. 6 i art. 7 u.s.g.). Przekazanie zadań do spółki nie może bowiem oznaczać wyjęcia ich spod kontroli rady. Z tego względu spółki, których jedynym właścicielem jest gmina, są kwalifikowane jako mieszczące się w pojęciu "gminnych jednostek organizacyjnych", pomimo tego, że posiadają odrębną od gminy osobowość prawną. Dlatego też pojęcie "gminnych jednostek organizacyjnych" z art. 18a ust. 1 u.s.g., obejmuje także spółki prawa handlowego jako instrument realizacji polityki komunalnej gminy. Ponadto za rozszerzającą wykładnią zakresu kompetencji kontrolnych komisji rewizyjnej przemawiają także ważne argumenty systemowe, bowiem ustrojowe przepisy samorządowe, niezależnie od kompetencji rad, przyznały radnym indywidualne uprawnienia kontrolne. Na podstawie tych przepisów radni mają prawo wejścia do spółek komunalnych i żądania dokumentów znajdujących się w ich zasobach. Zdaniem Rady wyłączenie spółek z kontroli komisji rewizyjnej tworzy lukę w nadzorze nad wydatkowaniem środków publicznych ponieważ Rada, jako organ decydujący o tworzeniu spółek (art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g.), winna mieć zapewnione prawo do weryfikacji ich działalności poprzez komisję rewizyjną jako organ wewnętrzny (art. 18a ust. 2 u.s.g.). Tym samym Rada posiada kompetencje kontrolne w stosunku do wszelkich jednostek organizacyjnych (bez względu na posiadany czy nieposiadany przez nie przymiot osobowości prawnej), za pomocą których gmina realizuje spoczywające na niej zadania. Reasumując w ocenie skarżącej systemowa wykładnia u.s.g. w zw. z u.g.k. uzasadnia uznanie spółek komunalnych za "gminne jednostki organizacyjne" podlegające kontroli komisji rewizyjnej, zwłaszcza w sferze gospodarki finansowej i realizacji zadań publicznych, gdzie celem nadrzędnym jest ochrona interesu publicznego. Niezależnie od powyższego Rada wskazała, iż Komisja rewizyjna wykonuje inne zadania zlecone przez radę w zakresie kontroli. Uprawnienie to nie narusza uprawnień kontrolnych innych komisji, powoływanych przez radę gminy na podstawie art. 21 ust. 1. (art. 18a ust. 4 u.s.g.). Zasady i tryb działania komisji rewizyjnej określa statut gminy (art. 18a ust.5). Zgodnie z § 73 ust. 1 Statutu Miasta U. przedmiotem działania Komisji Rewizyjnej jest w szczególności kontrola działalności Burmistrza jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych (...), co wskazuje na otwarty katalog jej kompetencji wynikający ż sformułowania "w szczególności", dopuszczający rozszerzenie kontroli na inne obszary powiązane z ustawowymi zadaniami rady. Klauzula generalna "w szczególności", umożliwia realizację "innych zadań zleconych przez radę w zakresie jej kontroli" (art. 18a ust. 4 u.s.g.), w tym kontrolę nad realizacją zadań własnych gminy poprzez spółki komunalne. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o oddalenie skargi i w całości podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Nr [...] z dnia 22 stycznia 2026 r. stwierdzające nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta U. z dnia 18 grudnia 2025 r. w sprawie zatwierdzenia planu prący Komisji Rewizyjnej, w części. Organ nadzoru w całości podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym oraz wskazał, że skarżąca powinna wykazać, że zawiadomienie strony w niewłaściwym czasie o wszczęciu postępowania nadzorczego, uniemożliwiło jej dokonanie w tym postępowaniu konkretnej czynności procesowej - która to dodatkowo miałaby jeszcze wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Tymczasem skarżąca w ocenie organu nadzoru - nie uczyniła zadość powyższym wymogom. Nie wykazała ona w żaden sposób, że ewentualne uchybienie ze strony organu nadzoru w zakresie wszczęcia postępowania, mogłoby przesądzić o innym wyniku sprawy. Poza twierdzeniem, że naruszenie takie miało miejsce. Strona skarżąca nie wskazała, że naruszenie to było przyczyną odmiennego rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto, w przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Skarżąca nie przytacza żadnych nowych faktów czy okoliczności, które przedstawiła w wyjaśnieniach do wszczętego postępowania nadzorczego (pismo Przewodniczącego Rady Miasta U. z dnia 20 stycznia 2026 r.), mogących mieć wpływ na stanowiska organu nadzoru. Spór pomiędzy organem nadzoru a Gminą dotyczy wyłącznie odmiennej oceny legalności uchwały przyjętej przez Radę Miasta U.. Zatem samo złożenie ww. wyjaśnień przez Gminę w przedmiotowej sprawie nie spowoduje automatycznej zmiany stanowiska organu nadzoru. Ponadto pojęcie "gminne jednostki organizacyjne" obejmuje takie jednostki organizacyjne utworzone przez gminę, które posiadają osobowość prawną, a gmina posiada w nich pełnię władztwa właścicielskiego, o ile z przepisów prawa wynika szczególne uprawnienie publicznoprawne lub obowiązek do przeprowadzania kontroli przez organ stanowiący gminy, przepis art. 18a ust. 1 u.s.g., określający kompetencje rady w zakresie podmiotów podlegających kontroli, stanowi uzupełnienie przepisu art. 18 u.s.g. ustalającego zakres i przedmiot kompetencji rady gminy. Wojewoda zaznaczył, że zgodnie z art. 10a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 679), w spółkach z udziałem jednostek samorządu terytorialnego działa rada nadzorcza. Do rad nadzorczych w spółkach z udziałem jednostek samorządu terytorialnego stosuje się przepisy Kodeksu spółek handlowych, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Miasto U. jako udziałowiec spółki prawa handlowego, posiada kompetencje kontrolne i nadzorcze wynikające z prawa korporacyjnego Jednakże Miasto nie może realizować tych kompetencji na drodze administracyjnoprawnej (tj.) za pośrednictwem powierzenia komisji rewizyjnej kontroli spółki), a w oparciu o stosowne przepisy Kodeksu spółek handlowych oraz ustawy o gospodarce komunalnej. Wobec powyższego podniesione przez Stronę skarżącą argumenty dotyczące kompetencji Rady Miasta - jako organ jednostki samorządu terytorialnego, który utworzył spółkę - do kontrolowania za pomocą komisji rewizyjnej przedmiotowej spółki - nie znajdują uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej również p.p.s.a. - kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na akt nadzoru, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 cytowanej ustawy, sąd uchyla ten akt - zgodnie z art. 148 p.p.s.a., natomiast w razie nieuwzględnienia skargi - oddala ją. Na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153 ze zm.) - dalej powoływana jako u.s.g., organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy w całości lub w części, jeżeli uzna ją za sprzeczną z prawem. Przez sprzeczność z prawem należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z aktami prawa miejscowego. Rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy przez organ nadzoru może być więc wydane, gdy uchwała narusza prawo w sposób istotny, a zatem gdy pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa i wynika to wprost z jego treści. Analiza akt sprawy doprowadziła Sąd do przekonania, że w przedmiotowej sprawie warunki te są spełnione, zatem rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody jest zgodne z prawem, a skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosowne do art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f oraz h, do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: f) tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich, h) tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Z powyższego wynika, że kategorie "spółek" oraz "jednostek organizacyjnych", w skład których wchodzą m. in. przedsiębiorstwa i zakłady, są w stosunku do siebie odrębne, a podział na te grupy jest rozłączny. Próbę zdefiniowania terminu "jednostka organizacyjna gminy" podjął WSA w Bydgoszczy w wyroku II SA/Bd 878/08 z 8 stycznia 2009r.stwierdzając, że pojęcie "jednostka organizacyjna gminy" oznacza gminną jednostkę organizacyjną, która dodatkowo spełnia warunek bycia częścią struktury organizacyjnej gminy (np. jako zakład czy jednostka budżetowa). Tego warunku spółki prawa handlowego nie spełniają. Kwestia odrębności kategorii spółek i gminnych jednostek organizacyjnych nie budzi wątpliwości także w orzecznictwie sądów administracyjnych. Tytułem przykładu można wskazać wyrok WSA w Olsztynie z 16 czerwca 2015r., sygn. akt: II SA/Ol 433/15, w którym Sąd stwierdził, że "żaden przepis prawa nie uprawnia organów gminy do wykorzystywania posiadanych kompetencji władczych do bezpośredniego ingerowania w działalność spółki, funkcjonującej według zasad cywilnoprawnych. Gmina może wpływać na losy założonej spółki i kierunki jej rozwoju tylko jako udziałowiec, w granicach przysługujących jej z tego tytułu praw." Natomiast stosownie do art. 18a ust. 1 u.s.g., rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Z powyższego wynikają dwa wnioski. Po pierwsze, że w sytuacji, gdy te dwie kategorie podmiotów są rozłączne, a rada gminy została wyposażona przez ustawodawcę tylko w kompetencję do kontroli jednostek organizacyjnych, to kompetencje te nie obejmują kontroli spółek ani spółdzielni. Konkluzja taka wynika nie tylko z zasady wnioskowania a contrario, ale także – a może przede wszystkim - z zasady kompetencji, o której będzie jeszcze mowa w dalszej części uzasadnienia. Po wtóre, komisja rewizyjna jest ciałem wewnętrznym rady, przy pomocy którego wykonuje ona swą funkcję kontrolną i działającym tylko w takim zakresie, w jakim ustawa powierzyła zadania kontrolne samej radzie, gdyż kompetencje komisji rewizyjnej są pochodną uprawnień samej rady. Jednocześnie cytowany przepis ma charakter kompetencyjny. Rada gminy jest organem j.s.t. zgodnie z art. 11a ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca stwierdził, że organami gminy są: 1) rada gminy; 2) wójt (burmistrz, prezydent miasta). Odnośnie natomiast uprawnień organów jednostek samorządu gminnego zarówno Wojewoda, jak i skarżąca są zgodni co do tego, że jedną z podstawowych zasad prawa administracyjnego jest zasada kompetencji, z której wynika, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny, bez możliwości stosowania ich rozszerzającej wykładni oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Takie stanowisko wielokrotnie prezentował Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie (zob. orzeczenie K. 5/86, U 6/87, K 1/89, U 3/92, K 11/93). Jeżeli organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu, to dochodzi do przekroczenia kompetencji, a więc następuje naruszenie prawa i to o charakterze istotnym. Natomiast – stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Powyższe oznacza, że objęta rozstrzygnięciem nadzorczym Nr [...] z dnia 22 stycznia 2026 r. uchwała Rady Nr [...] z dnia 18 grudnia 2025 r. w sprawie zatwierdzenia planu pracy Komisji Rewizyjnej, w części określonej w wierszu drugim kolumna druga tabeli w zakresie sformułowania: "1.Kontrola bieżącego funkcjonowania P Sp. z o.o. za 2025 rok w zakresie odbioru odpadów komunalnych, zatrudnienia i posiadanego sprzętu." załącznika do uchwały narusza prawo materialne tj. art. 18a ust. 1 i 4 u.s.g. Dlatego zarzut skargi dotyczący naruszenia przez zaskarżone rozstrzygnięcie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 18a ust.1i 4 u.s.g. nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, iż skarżąca powinna wykazać, że zawiadomienie strony w niewłaściwym czasie o wszczęciu postępowania nadzorczego, uniemożliwiło jej dokonanie w tym postępowaniu konkretnej czynności procesowej - która to dodatkowo miałaby jeszcze wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Tymczasem skarżąca nie uczyniła zadość powyższym wymogom. Nie wykazała ona w żaden sposób, że ewentualne uchybienie ze strony organu nadzoru w zakresie wszczęcia postępowania, mogłoby przesądzić o innym wyniku sprawy. Poza twierdzeniem, że naruszenie takie miało miejsce skarżąca nie wskazała, że naruszenie to było przyczyną odmiennego rozstrzygnięcia sprawy. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd uznał je za nieusprawiedliwione. Skarżąca jako naruszony wskazała przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. w zwz. z art. 18a ust.1 i 4 u.s.g. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż Komisja Rewizyjna powołana przez Radę Miasta nie ma podstaw prawnych do dokonywania bezpośredniej kontroli działalności spółki prawa handlowego utworzonej przez Miasto U., tj. P sp. z o.o., wskutek przyjęcia, iż spółka ta nie jest gminną jednostką organizacyjną, co doprowadziło do stwierdzenia nieważności uchwały z dnia 18 grudnia 2025 r. wskutek jej sprzeczności z prawem. W tej kwestii Sąd podzielił stanowisko Wojewody, iż pojęcie "gminne jednostki organizacyjne" obejmuje takie jednostki organizacyjne utworzone przez gminę, które posiadają osobowość prawną, a gmina posiada w nich pełnię władztwa właścicielskiego, o ile z przepisów prawa wynika szczególne uprawnienie publicznoprawne lub obowiązek do przeprowadzania kontroli przez organ stanowiący gminy, przepis art. 18a ust. 1 u.s.g., określający kompetencje rady w zakresie podmiotów podlegających kontroli, stanowi uzupełnienie przepisu art. 18 u.s.g. ustalającego zakres i przedmiot kompetencji rady gminy. Odnosząc go do stanu faktycznego sprawy Sąd stwierdził, że organ nie dopuścił się zarzucanego uchybienia, albowiem rozstrzygnięcie nadzorcze zawiera wszystkie wskazane wyżej elementy, a w jego uzasadnieniu przytoczono przepisy prawa znajdujące zastosowanie w sprawie i dokonano ich obszernej wykładni z uwzględnieniem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i stanowiska doktryny. Trudno w takiej sytuacji zasadnie twierdzić, że uzasadnienie jest enigmatyczne i nie wskazuje na czym polega istotne naruszenie prawa, bo to wskazane zostało nader jasno – polega na przyjęciu uchwały, w której załączniku doszło do naruszenia zasady kompetencji poprzez przekroczenie granic podmiotowych kontroli, do której upoważniona jest komisja rewizyjna. Nadto skarżąca nie przytoczyła żadnych nowych faktów czy okoliczności, które przedstawiła w wyjaśnieniach do wszczętego postępowania nadzorczego mogących mieć wpływ na stanowiska organu nadzoru. Natomiast zarzutu naruszenia art. 9,10, 77 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. skarżąca w skardze nie wyjaśniła, wobec czego polemika z nim nie jest możliwa. Można jedynie zauważyć, że art. 77 k.p.a. zawiera dyrektywy regulujące postępowanie dowodowe, które w postępowaniu nadzorczym prowadzone nie było. Podsumowując Sąd stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa. W takim zaś przypadku skarga podlega oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.