III SA/Gl 624/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant Specjalista Beata Kujawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2019 r. sprawy ze skargi "A" na zarządzenie Wójta Gminy M. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora przedszkola stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia.

Skargą z 10.05.2019r. Wojewoda Śląski wniósł o stwierdzenie nieważności zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy M. z [...]r. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora przedszkola, jako sprzecznego z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2.04.1997r. (Dz. U. z 1997r., Nr 78 poz. 483) i art. 63 ust. 12 i ust. 13 ustawy z 14.12.2016r. Prawo oświatowe (t. j. z 2018r., poz. 996 ze zm.). W uzasadnieniu skargi przedstawił stan faktyczny sprawy. Stwierdził, że Zarządzeniem Nr [...] z [...]r. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora przedszkola, Wójt Gminy M. powierzył to stanowisko wskazanej w nim osobie na okres od 1.07.2018r. do 30.04.2019r. (§ 1 zarządzenia). Ta sama osoba pełniła uprzednio obowiązki dyrektora tego samego przedszkola na mocy zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy M. z [...]r. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora przedszkola, które obejmowało okres od 1.09.2017r. do 30.06.2018r. W podstawie prawnej obydwu zarządzeń zostały wskazane art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8.03.1990r. o samorządzie gminnym i art. 63 ust. 13 ustawy Prawo oświatowe. W ocenie organu nadzoru zaskarżone zarządzenie narusza przepisy prawa. Organ nadzoru stwierdził bowiem, że zgodnie z art. 63 ust. 13 ustawy Prawo oświatowe, do czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z ust. 10 lub 12 organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy. Z powyższego wywiódł, że powierzenie stanowiska dyrektora w tym trybie możne nastąpić jednokrotnie na okres 10 miesięcy, a w tym czasie organ prowadzący szkołę winien przeprowadzić procedurę obsady tego stanowiska określoną w art. 63 ust. 10 lub 12, tzn. w trybie konkursu albo powierzenia tego stanowiska, ale w porozumieniu organem sprawującym nadzór pedagogiczny i po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej. Przytoczył obszerne orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące omawianej kwestii, wydane na bazie poprzednio obowiązującej ustawy o systemie oświaty, która jednak zawierała identyczne uregulowania prawne. Zdaniem organu z upływem pierwszego 10-cio miesięcznego okresu mandat osoby pełniącej obowiązki dyrektora wygasł z mocy prawa, a placówka pozbawiona jest swego najważniejszego organu. Należy zaś wykluczyć możliwość powierzenia stanowiska dyrektora szkoły lub placówki na podstawie art. 63 ust. 13 tej samej osobie na kolejny 10-cio miesięczny okres, gdyż w większości przypadków wskazuje to na dążenie do obejścia ustawy. Podniósł też, że zaskarżone zarządzenie nie zawiera uzasadnienia, przez co niemożliwe jest poznanie trafności motywów jego podjęcia. Nie zawiera ono także wskazania, czy osoba, której powierzono stanowisko dyrektora jest wicedyrektorem czy nauczycielem. W ocenie organu nadzoru działanie takie narusza zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 63 ust. 12 i ust. 13 ustawy Prawo oświatowe. W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, że kolejnym Zarządzeniem Nr [...] z [...]r. Wójt odwołał osobę pełniącą obowiązki dyrektora przedszkola z dniem 30.04.2019r., co wskazuje, że postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z 8.03.1990r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2018r., poz. 994) przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (ust. 1). 4. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przy czym stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z powyższego wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały czy zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. Natomiast badanie zaskarżonego Zarządzenia Wójta doprowadziło Sąd do przekonania, że skarga jest zasadna, a Zarządzenie zostało podjęte z istotnym naruszeniem prawa, uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności. Stosownie do art. 63 ust. ust. 10, 12 i 13 ustawy z 14.06.2016r. (t. j. Dz. U. z 2018r., poz. 996) Prawo oświatowe, kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora (ust. 10). 12. Jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu, w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny, kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej. 13. Do czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z ust. 10 lub 12 organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy. Zdaniem Sądu orzekającego, z brzmienia cytowanych przepisów wynika kolejność ich stosowania; pozostają one także względem siebie w zależności zasada – wyjątek. Zasadą – która winna być stosowana jako pierwsza - jest powoływanie dyrektora placówki w trybie wskazanym w ust. 10 tj. w drodze konkursu. Świadczy o tym okoliczność, że ustęp 12 znajduje zastosowanie dopiero wówczas, gdy do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo nie przyniesie on rozstrzygnięcia. Kolejną – trzecią - możliwość przewiduje ust. 13, jednakże ma ona charakter wyjątkowy, a jej ratio legis jest zapewnienie niezakłóconego funkcjonowania placówki do czasu obsadzenia stanowiska jej dyrektora w drodze konkursu lub powierzenia. Stąd ustawodawca zakreślił ramy czasowe, w jakich możliwość ta może być wykorzystana, a to w celu zagwarantowania czasu koniecznego na przygotowanie i przeprowadzenie konkursu lub dokonanie uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 63 ust. 12 ustawy. Ponieważ regulacja ust. 13 ma charakter wyjątkowy, dlatego nie może być wykładana rozszerzająco, a okres, na jaki powierza się określonej osobie obowiązki dyrektora szkoły lub placówki nie może w żadnym razie trwać dłużej niż 10 miesięcy. Działanie takie można ocenić w kategoriach obejścia w prawa w zakresie trybu obsady stanowisk kierowniczych w szkołach i placówkach oświatowych. Wskazuje się na to również w doktrynie prawa. Ustawa o systemie oświaty "stwarza dostatecznie dużo możliwości rozwiązania sytuacji patowych, a przedłużanie stanu rzeczy, w którym szkoła lub placówka jest faktycznie pozbawiona swojego najważniejszego organu, w większości przypadków wskazuje na dążenie do obejścia ustawy i realizacji celów z nią sprzecznych" (M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, wyd. VI – LEX 2015). Nie zasługiwało na uwzględnienie stanowisko organu co do tego, że wobec odwołania osoby ze stanowiska dyrektora przedszkola z dniem 30.04.2019r. postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe. Odwołanie wywiera bowiem skutek od dnia wydania zarządzenia w tym przedmiocie tj. od 15.04.2019r. na przyszłość, podczas gdy nieważność aktu powstaje ze skutkiem ex tunc, czyli od dnia wydania zarządzenia niezgodnego z prawem. Podniesione okoliczności i wykładnia przepisów prawa znajdujących zastosowanie w sprawie czynią uzasadnionym zarzut naruszenia art. 63 ust. 13 ustawy Prawo oświatowe, a w ślad za tym także art. 7 Konstytucji, skoro organ podjął działanie naruszające prawo. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd uwzględnił skargę i stwierdził nieważność zaskarżonego aktu na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g.