III SA/Gl 674/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Machcińska (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Nikola Bartosik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 13 maja 2025 r. nr SKO.4109.17.2024 w przedmiocie lokalizacji zjazdu z drogi publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia 10 maja 2024 r. nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz strony skarżącej 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotem skargi E. G. (dalej strona lub skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium odwoławczego w Częstochowie wydana w przedmiocie lokalizacji zjazdu z drogi publicznej. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Wnioskiem z dnia 10 stycznia 2024 r. (wpływ do organu 11 stycznia) skarżąca wystąpiła do Miejskiego Zarządu Dróg w C. o sformalizowanie użytkowanych zjazdów z drogi z ul. [...] na działki nr ewid. [...] i [...] obręb [...] do obsługi komunikacyjnej na cele rolnictwa. Wniosek został złożony na wzorze wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym obiektu budowalnego lub urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego stosowanie do art. 39 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Uzasadniając wniosek, skarżąca wskazała, że w związku z planowaną rozbudową ul. [...] w C., co do której to rozbudowy Wojewoda Śląski prowadzi postępowanie [...], [...], wnosi o naniesienie na odpowiednie mapy zjazdu z drogi - ul. [...] na działkę stanowiącą jej własność. Dalej strona wyjaśniła, że Wojewoda w ramach prowadzonego postępowania zawiadomił ją o zakresie planowanej rozbudowy. Pas planowanej inwestycji jest szerszy niż aktualna droga. Ponadto działka strony ma przeznaczenie rolnicze i jest nadal wykorzystywana w celach rolniczych. Dotychczas ul. [...] nie miała krawężników tylko miękkie pobocze i ciągnik rolniczy zjeżdżał z ulicy bezpośrednio na działkę. Po przebudowie nie dość, że działka zostanie okrojona na rzecz pasa drogowego, to powstaną krawężniki i inne elementy infrastruktury drogowej, które uniemożliwią prace rolnicze. Strona załączyła do wniosku szczegółową mapę przebudowy ul. [...] w skali 1:500 i wskazała, że przedmiotem jej wniosku nie jest budowa czegokolwiek, ale sformalizowanie i naniesienie na mapy czegoś co faktycznie istnieje od lat i jest od lat wykorzystywane. 2. Decyzją nr [...] z dnia 10 maja 2024 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 19 ust. 5, art. 20 pkt. 8, art. 21 ust. 1, 1a, art. 29 ust. 1,4 - ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 320, dalej u.d.p.), art. 104 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm., dalej k.p.a.) oraz § 55 ust. 2 - Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24.06.2022 r., w sprawie warunków techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1518), Prezydent Miasta C. (dalej również organ pierwszej instancji) odmówił skarżącej lokalizacji zjazdu zwykłego dwukierunkowego z ulicy [...] w C. (drogi kategorii wojewódzkiej)- działki nr ewid. [...] obręb [...] na działkę nr ewid. [...] obręb [...] przeznaczonego do obsługi komunikacyjnej na cele rolnictwa. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że zarządca drogi, wydając zgodę na lokalizację zjazdu musi kierować się przede wszystkim bezpieczeństwem ruchu drogowego, przy czym dojazd ten powinien być zarówno faktyczny jak i prawny. Ulica [...] jest drogą publiczną kategorii wojewódzkiej klasy G - droga główna, gdzie natężenie ruchu na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...] wynosi odpowiednio 645 pojazdów na godzinę w szczycie i 7182 pojazdów na dobę w obu kierunkach. Organ wskazał, że powyższe dane przedstawione są w oparciu o projekt Nr [...] pt.: "[...]". Obecnie po obu stronach ul. [...] są zlokalizowane pasy zieleni. Od strony wschodniej w odległości 30 m od miejsca projektowanego zjazdu zlokalizowane jest skrzyżowanie ul. [...] z ul. [...] i ul. [...]. W istniejącym stanie faktycznym wnioskowana nieruchomość nie posiada zjazdu z ul. [...]. Wnioskowana nieruchomość ma możliwość obsługi komunikacyjnej od strony ul. [..., która zaliczona jest do kategorii drogi gminnej. Zgodnie z dokumentacją projektową rozbudowy ul. [...] (po stronie wnioskowanej lokalizacji zjazdu) poniżej jezdni zaprojektowano pas zieleni. W opracowaniu nie uwzględniono wykonania zjazdu na działkę strony. Zdaniem organu każdy zjazd z drogi tworzy punkt kolizyjny, który wpływa negatywnie na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, w miejscu ich występowania. Zarządca drogi powinien dążyć do ograniczenia liczby zjazdów z dróg klasy GP, G lub Z. Zdaniem organu użytkowanie wnioskowanego zjazdu wymuszałoby na uczestnikach ruchu podążających ul. [...] konieczność nieoczekiwanego zredukowania prędkości stwarzając tym samym niebezpieczeństwo najechania na tył pojazdu czego następstwem będą straty materialne w uszkodzonym mieniu, a w sytuacji spowodowania wypadku także uszczerbek na zdrowiu, zagrożenie życia lub śmierć uczestników takiego zdarzenia. Organ uznał, że wyrażenie zgody na lokalizację wnioskowanego zjazdu i w konsekwencji jego wykonanie w oparciu o wydane zezwolenie spowodowałoby nieuzasadnione zagrożenie uczestników ruchu drogowego. 3. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie, zarzucają naruszenie: 1. art. 104 § 2 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. poprzez wydanie orzeczenia niezgodnego z zakresem wniesionego żądania; 2. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o dowody, których nie ma w aktach sprawy; 3. art. 29 ust. 2 u.d.p. poprzez jego niezastosowanie, tj. niewykonanie obowiązku przebudowy zjazdu dotychczas istniejącego; 4. art. 29 ust. 1 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; 5. art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione uznanie pisma Wydziału Inżynierii Miejskiej i Kontroli Urzędu Miasta C. jako główny dowód w sprawie; 6. art. 73 § 1 i art. 74 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawną odmowę umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy i nie wydanie wymaganego przez przepis ustawy postanowienia w tym zakresie; 7. art. 9, art. 10 § 1 i § 3 k.p.a., art. 79a § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu i niedopełnienie przez organ obowiązku dbałości o interes strony postępowania wyrażający się w obowiązku informowania jej o wszelkich istotnych dla sprawy okolicznościach, mianowicie brak zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji, w tym nie poinformowanie jej o zamiarze odmowy lokalizacji zjazdu. Pełnomocnik skarżącej wniosła o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem reprezentantów Wydziału Inżynierii Miejskiej i Kontroli Urzędu Miasta C. oraz przesłuchanie w charakterze świadka M. A. - Zastępcy Naczelnika Wydziału, celem wyjaśnienia powodów wydania negatywnej opinii w sprawie, a także pozyskania dowodów z dokumentów, przeprowadzenie oględzin nieruchomości i dowodu z dokumentacji fotograficznej. 4. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej Kolegium, lub organ odwoławczy) decyzją z dnia 13 maja 2025 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 29 u.d.p., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że decyzje wydawane na podstawie art. 29 ust. 1 u.d.p. są decyzjami uznaniowymi. Oznacza to, że zarządca drogi może, ale nie musi wyrazić zgody na lokalizację lub przebudowę zjazdu. Jednak, co wymaga podkreślenia, granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu z drogi, a także obowiązujące przepisy - ograniczenia wynikające z warunków technicznych. Dobrem chronionym (interesem publicznym) jest bezpieczeństwo ruchu na drodze. Obszerne orzecznictwo sądowe potwierdza, że przesłanka względów bezpieczeństwa publicznego jest podstawową dyrektywą, jaką powinien kierować się organ orzekając w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu. Zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym, mające zastosowanie przy rozstrzyganiu sprawy zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, stanowią swoistą formę ograniczenia uprawnień właścicieli nieruchomości przylegających do drogi publicznej danej kategorii. Organ pierwszej instancji zwrócił się do strony o wyjaśnienie, czy wniosek należy traktować jako wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p., czy też budowy lub przebudowy zjazdu istniejącego w ramach planowanej inwestycji drogowej, tj. przebudowy ul. [...]. Ponadto organ w kolejnym piśmie wyjaśnił jak należy rozumieć "legalność zjazdu". Strona złożyła wypełniony druk wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu dwukierunkowego zwykłego z drogi publicznej ul. [...] w C. do nieruchomości - działka nr [...] i [...] (kwestia zjazdu z działki nr [...] została rozstrzygnięta osobną decyzją organu pierwszej instancji nr [...]). Jednocześnie strona nie złożyła żadnych dokumentów potwierdzających legalność zjazdu. Organ pierwszej instancji wyjaśnił również, iż nie odnalazł w swoich zasobach dokumentów potwierdzających legalność zjazdu. Organ odwoławczy stwierdził, że treść wniosku i odwołania oraz załączone do odwołania fotografie wskazują na to, iż działka o nr [...] nie ma urządzonego zjazdu. Nie jest zasadny zarzut, iż organ rozpoznał wniosek niezgodnie z żądaniem. Wskazać należy, że strona zwracała się o "sformalizowanie użytkowanych zjazdów" i ich naniesienie na mapy. Kwestia dotycząca lokalizacji, budowy, przebudowy zjazdów jest uregulowana w art. 29 u.d.p. Ustawa nie przewiduje natomiast instytucji "sformalizowania i naniesienia na mapy zjazdów". Dlatego też słusznie organ pierwszej instancji po otrzymaniu wyjaśnień od strony rozpatrzył sprawę w oparciu o art. 29 ust. 1 u.d.p. Natomiast regulacja z ust. 2 nie jest stosowana w przypadkach, gdy zjazd urządzony jest jedynie faktycznie. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w obowiązującym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2023 r., sygn. akt I OSK 1447/20; wyrok WSA Krakowie z dnia 24 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 1308/20). W sprawie, rozpatrując możliwość lokalizacji zjazdu w miejscu wskazanym przez stronę, organ pierwszej instancji wyjaśnił, że natężenie ruchu na ul. [...] na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...] wynosi odpowiednio 645 pojazdów na godzinę w szczycie i 7182 pojazdów na dobę w obu kierunkach. Obecnie po obu stronach ul. [...] są zlokalizowane pasy zieleni. Od strony wschodniej w odległości 30 m od miejsca projektowanego zjazdu zlokalizowane jest skrzyżowanie ul. [...] z ul. [...] i ul. [...]. W istniejącym stanie faktycznym wnioskowana nieruchomość nie posiada zjazdu z ul. [...], natomiast posiada możliwość skomunikowania z drogą publiczną niższej kategorii - drogą gminną, ul. [...]. Odnosząc się do zarzutów odwołania w zakresie oceny wpływu lokalizacji zjazdu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji jest organem wyspecjalizowanym, posiadającym wiedzę i umiejętności pozwalające m.in. na zarządzanie drogami publicznymi i ocenę zagrożeń w ruchu drogowym. Dane dotyczące natężenia ruchu przedstawione zostały w oparciu o projekt Nr [...] pt.: "[...]". Projekt jest dostępny na BIP MZD w C. Organ odwoławczy nie dopatrzył się naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 75 § 1 k.p.a. 5. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca wniosła o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO z dnia 13 maja 2025 r. i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia 10 maja 2024 r., 2) przeprowadzenie rozprawy oraz przesłuchanie na rozprawie świadka - Pana M. A. - Naczelnika Wydziału Inżynierii Miejskiej i Kontroli, w celu wyjaśnienia powodów wydania negatywnej opinii w sprawie, w szczególności wyjaśnienia na jakiej podstawie stwierdzono, że lokalizacja zjazdu jest "niewskazana" oraz ustalenia, czy sporządzono prawidłową analizę bezpieczeństwa; 4) zasądzenie od SKO w Częstochowie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz koszt opłaty skarbowej od złożenia dokumentu pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie przez organy obu instancji zasady prawdy obiektywnej, w szczególności poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organy obu instancji, że przedmiotowy zjazd nie istnieje; 2. art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 140 oraz art. 136 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przez SKO wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mianowicie zaniechanie przeprowadzenia, w granicach dozwolonego organowi odwoławczemu zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a., postępowania uzupełniającego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3. art. 8 w zw. z art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie przez organy obu instancji wydanych decyzji, brak odniesienia się do zarzutów wskazanych przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji oraz przekroczenie granic uznania administracyjnego przyznanego organowi administracji publicznej w zakresie wydanego rozstrzygnięcia w odniesieniu do oceny stanu faktycznego zaistniałego w sprawie; 4. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, pomimo że istniały podstawy do jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia; II. przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 29 ust. 1 i 2 u.d.p. poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 29 ust. 1 u.d.p., podczas gdy przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym zastosowanie znajduje w sprawie art. 29 ust. 2 u.d.p., co skutkowało wydaniem wadliwego rozstrzygnięcia. 6. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępnie Sąd wyjaśnia, iż sprawa skarżącej w analogicznej sprawie (w przedmiocie skargi na decyzję odmawiającą skarżącej zjazdu z ul. [...] na działkę nr ewid. [...]) została rozstrzygnięta wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 4 lutego 2026 r., sygn.akt III SA/Gl673/25), stąd w dalszej części uzasadnienia Sąd posłuży się oceną prawną i argumentacją i wskazaniami zawartymi w tym orzeczeniu, uznając je za własną. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, ze zm.) - dalej także: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy). Sąd stwierdził, że skarga strony jest zasadna, gdyż organ wadliwie zakwalifikował żądanie strony jako wniosek o zezwolenie na wykonanie nowego, dotychczas nieistniejącego zjazdu z drogi publicznej, podczas gdy intencją strony było zachowanie dostępu do drogi publicznej w miejscu, w którym – jak deklaruje strona - przez dziesięciolecia był wykorzystywany przez jej rodziców, a aktualnie przez nią i osobę prowadzącą na działce nr [...] działalność rolniczą w związku z planowaną przebudową drogi. Zgodnie z art. 61 § 1 Kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, zaś w myśl § 3 – datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Z powyższego wynika, że w sytuacji wszczęcia postępowania na wniosek, to strona decyduje o fakcie i dacie wszczęcia postępowania oraz o treści swego żądania. W aktach sprawy pierwszym pismem pochodzącym od strony, a więc tym, które rzekomo wszczęło postępowanie jest wniosek z 10 stycznia 2024 r., złożony na opracowanym przez organ formularzu właściwym dla wniosku o zezwolenie na lokalizację w pasie drogowym obiektu budowlanego lub urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Należy jednak zauważyć, że w odwołaniu strona oświadczyła, że nie było to jej pierwsze pismo w sprawie, bo już 13 listopada 2023 r. zwróciła się do MZD o naniesienie na mapy zjazdu z drogi, a w uzasadnieniu wniosku wskazała na rolnicze wykorzystywanie działki, swobodny dotychczas dojazd do niej poprzez nieutwardzone pobocze i fakt przebudowy drogi. Dlatego uzasadniła wniosek o naniesienie na mapy zjazdu koniecznością zapewnienia działce dostępu do drogi. Następnie w piśmie z 29 listopada 2023r. wskazała, że "w istniejącym stanie faktycznym nie ma zamiaru budowy zjazdu", a jej intencją jest zachowanie istniejącego rzeczywiście zjazdu z ul. [...] na działki stanowiące jej własność. W piśmie z 10 stycznia 2024 r., które – niesłusznie – zostało uznane za pismo wszczynające postępowanie, strona co prawda wniosła o zezwolenie na budowę zjazdu, ale wyjaśniła, że taki druk wniosku został jej narzucony przez organ w piśmie z 6 grudnia 2023 r. Natomiast w tym piśmie tak jak w poprzednich oświadczyła równocześnie, że chodzi jej o "sformalizowanie użytkowanego zjazdu z drogi z ul. [...]" i wniosła o naniesienie na odpowiednie mapy zjazdu z tej drogi. Znów powołała się na planowaną przebudowę drogi. Wprost wskazała, że "sporządzenie wniosku wg niniejszego wzoru zostało na mnie wymuszone w Państwa piśmie (...). W mojej ocenie wniosek ten jest nieadekwatny do zakresu wnioskowanej sprawy, (...). Ja jeszcze raz podkreślę, że przedmiotem niniejszego wniosku nie jest budowa czegokolwiek, a sformalizowanie i naniesienie na mapy czegoś, co faktycznie istnieje i jest od lat wykorzystywane." Podobny zarzut i argumentację o nieuprawnionej zmianie zakresu wniosku skarżąca zawarła w odwołaniu. Z powyższego wynika, że strona jasno określiła przedmiot i cel swego wniosku: zachowanie funkcjonującego aktualnie wjazdu na swą działkę po przebudowie drogi, a nie wybudowanie zjazdu nowego, dotychczas nieistniejącego i konsekwentnie w toku całego postępowania wniosek takiej treści popierała. Wskazuje to, że organ I instancji w istocie procedował inny wniosek, niż złożyła strona, a organ odwoławczy stan ten zaaprobował. Powyższe skutkowało subsumcją stanu faktycznego do przepisu nieznajdującego zastosowania w sprawie, a w ślad za tym - przeprowadzeniem postępowania administracyjnego pod kątem oceny tych przesłanek, jakie z niego wynikają. Natomiast postępowania prowadzone na gruncie art. 29 ust. 1 u.d.p. i art. 29 ust. 2 u.d.p. są odrębnymi postępowaniami wszczynanymi na wniosek osoby posiadającej interes prawny. Nie jest więc dopuszczalne dokonywanie przekwalifikowania wniosku z uwagi na odmienność w zakresie postępowania dowodowego w odniesieniu do obu postępowań. Zgodnie bowiem z art. 29 u.d.p. 1. Budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. 2. W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Zatem wybudowanie nowego zjazdu lub przebudowa istniejącego rzeczywiście wymaga zezwolenia zarządcy drogi udzielonego w formie decyzji administracyjnej, wydawanego po spełnieniu warunków formalnych. Natomiast przebudowa zjazdów dotychczas istniejących dokonywana w związku z budową lub przebudową drogi prowadzona jest przez zarządcę drogi w trybie czynności materialno - technicznej z urzędu. Tak więc w obu przypadkach inne są przesłanki zastosowania ust. 1 i 2, a także inny jest zakres obowiązków zarówno strony postępowania, jak i organu, a także fakty podlegające udowodnieniu. W sytuacji, gdy intencją strony było doprowadzenie do utrzymania dotychczas wykorzystywanego sposobu skomunikowania działki z drogą publiczną i żądanie to pozostawało w związku z planowaną przebudową drogi jasne było, że przepisem znajdującym zastosowanie w sprawie był art. 29 ust. 2, a nie ust. 1 u.d.p. Uzasadnione okazały się zatem zarzuty odwołania (gdyż nie zostały powtórzone w skardze), odnoszące się do tego, że organ w sposób nieuprawniony zmienił kwalifikację wniosku i naruszył prawo procesowe tj. art. 61 § 1 k.p.a. poprzez rozpoznanie innej sprawy niż wnosiła strona, a także prawo materialne, tj. art. 29 ust. 1 u.d.p. poprzez jego zastosowanie oraz art. 29 ust. 2 poprzez jego pominięcie (pkt. 1, 3 i 4 odwołania). Ponieważ jednak zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznaje sprawę nie w granicach skargi, lecz sprawy, poddał ocenie także te zarzuty. Z cytowanego już art. 29 ust. 2 u.d.p. wynika, że obowiązkiem zarządcy drogi jest zapewnienie nieruchomościom właściwych zjazdów. Przepis ten nakłada obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej nieruchomościom, które do tej pory taki dostęp miały (zob. wyroki NSA: z 9 maja 2017 r., sygn. akt. II OSK 435/17; z 17 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1388/20, CBOSA). Celem przepisu art. 29 ust. 2 u.d.p. jest ochrona "właścicieli nieruchomości przylegających do drogi objętej inwestycją, przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej i tzw. pośrednim wywłaszczeniem. Ma to szczególne znaczenie, gdy wskutek inwestycji drogowej, zmieniają się uwarunkowania dotyczące obsługi komunikacyjnej sąsiadujących z drogą nieruchomości" (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 stycznia 2018 r., VII SA/Wa 789/17). Jak wynika z art. 29 ust. 2 u.d.p., jedynymi okolicznościami prawnie istotnymi dla powstania obowiązku zarządcy drogi wykonania przebudowy zjazdów jest budowa lub przebudowa drogi oraz dotychczasowe istnienie zjazdów. U.d.p. nie definiuje co kryje się pod pojęciem istniejącego zjazdu. Orzecznictwo sądowe wypracowało stanowisko, że jest to zjazd istniejący faktycznie, a jednocześnie legalny. Organ odpowiadając na pytanie strony dotyczące legalności zjazdu stwierdził, że pod tym pojęciem "należy rozumieć jego wykonanie po uprzednim uzyskaniu decyzji administracyjnej zezwalającej na jego lokalizację zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p. W dalszej kolejności opracowanie i uzyskanie uzgodnienia dokumentacji projektowej zjazdu, uzyskanie pozwolenia na budowę lub zgłoszenie robót budowalnych, uzyskanie zgody administracyjnej na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 1 u.d.p.) i wreszcie po wykonaniu robót otrzymanie protokołu odbioru zjazdu." Z powyższego wynika, że za legalny organ uważa jedynie zjazd wykonany zgodnie z u.d.p., nie wskazał jednak na jakiej podstawie uważa wymagania te za obowiązujące także do zjazdów wykonanych przed jej wejściem w życie, czyli przed 1 października 1985 r. Dla Sądu oczywistym jest, że niedopuszczalne jest wnioskowanie "z przyszłości w przeszłość" i żądanie spełnienia wymogów wynikających z tej ustawy do zjazdów powstałych przed datą wejścia w życie u.d.p. Natomiast w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów na okoliczność ustalenia kiedy sporny zjazd powstał, być może dlatego, że w sytuacji procedowania wniosku jako obejmującego żądanie wykonania zjazdu, tj. w trybie określonym w art. 29 ust. 1 u.d.p. zagadnienie to nie było istotne. Jednak w sytuacji ustalenia, że wniosek strony obejmował wykonanie zjazdu istniejącego dotychczas w związku z przebudową drogi, kwestia ta ma znaczenie zasadnicze. Odnośnie tego zauważyć przyjdzie, że skarżąca wskazywała, że zjazd był używany od dziesięcioleci, co tym bardziej powinno skłonić organ do wyjaśnienia tej kwestii. Gdyby bowiem był powstał kilka lub kilkanaście lat temu, (a więc po 1 października 1985r.), to rzeczywiście stanowisko organu miałoby umocowanie prawne. W takiej jednak sytuacji, jak istniejąca w niniejszej sprawie, gdzie strona podnosi długotrwałość użytkowania zjazdu, a organ nie prowadzi żadnego postępowania dowodowego na tę okoliczność zasadny jest zarzut nieprzeprowadzenia pełnego i wyczerpującego postępowania dowodowego, co skutkowało naruszeniem art. 7, 75 § 1 i 77 § 1 k.p.a. Jeśli nawet organ nie odnalazł w swych zasobach wspomnianych wyżej dokumentów to nie oznacza to automatycznie, że zjazd został wykonany nielegalnie dopóki nie ustali się przy pomocy wszelkich innych dostępnych dowodów, że powstał w czasie, gdy z obowiązujących w dacie wykonania zjazdu przepisów wynikał obowiązek uzyskania przez inwestora formalnych zgód, decyzji, zezwoleń etc. Pojęcie "zjazdu dotychczas istniejącego" na tle art. 29 ust. 2 u.d.p., zinterpretował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 marca 2024 r. o sygn. akt II OSK 1477/21 (dostępny w CBOSA). Stwierdził w nim, że użyty w art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) zwrot "zjazd istniejący" obejmuje nie tylko zjazdy wybudowane po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu i po uzyskaniu pozwolenia na budowę, ale również zjazdy, które z uwagi na datę ich powstania nie były objęte obowiązkiem uzyskania wymienionych decyzji. NSA orzekł, że "W okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do twierdzenia, że skoro zjazdy z drogi krajowej na działki skarżących nie figurują w ewidencji zjazdów, prowadzonej w ramach systemu wspomagającego zarządzanie siecią dróg krajowych (Bank Danych Drogowych), a skarżący nie są w stanie przedstawić stosownego pozwolenia na budowę zjazdów, to zjazdy te są nielegalne. W niniejszej sprawie skarżący konsekwentnie podnosili, że ww. zjazdy na nieruchomości skarżących istnieją co najmniej od 1955 r. Tymczasem organy i Sąd I instancji kwestię legalności zjazdów rozpatrują przez pryzmat aktualnie obowiązujących przepisów w zakresie budowy zjazdów, co jest zupełnie oderwane od okoliczności faktycznych niniejszej sprawy." Pogląd ten Sąd w całości podziela i przyjmuje za własny. Również w wyroku o sygn. akt II GSK 1153/24 NSA uznał, że "Przepis (art. 29 ust. 2 u.d.p.. – przyp. Sądu) nie wskazuje o jaki rodzaj istnienia chodzi, a więc nie przesądza, że ma to być tylko formalne (prawne) istnienie czy też istnienie faktyczne, a więc wykonanie zjazdu. Sąd drugiej instancji stoi na stanowisku, że ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do zjazdów, dla których wydano stosowne decyzje, jest ograniczeniem zakresu tego pojęcia nieznajdującym uzasadnienia w przepisach prawa. Bez wątpienia pojęcie "zjazdów dotychczas istniejących" powinno odnosić się do zjazdów legalnych. W tym zakresie NSA stoi na stanowisku przyjętym we własnym orzecznictwie, z tym tylko, że zjazdem legalnym jest każdy zjazd, który wykonano na podstawie zezwolenia, ale także ten, który faktycznie istniał i w stosunku do podmiotu wykorzystującego taki zjazd nie podjęto działań zmierzających do jego usunięcia. Takie rozumienie terminu "zjazd dotychczas istniejący" mieści się w dyspozycji art. 29 ust. 2 u.d.p., skoro ustawodawca nie określił precyzyjnie terminu "istnienie" zjazdu. Poza tym ten sposób wykładni art. 29 ust. 2 u.d.p. gwarantuje ochronę podmiotom, których nieruchomości są położone w sąsiedztwie przebudowywanej drogi w sytuacji, gdy zjazdy zostały wykonane w przeszłości pod rządami różnych przepisów prawnych. (...) Zatem sam fakt fizycznego istnienia zjazdu nie może być podstawą domniemania, że jest to zjazd nielegalny skoro nie wykazano jednoznacznie tej nielegalności." Istotny jest także zarzut czynienia ustaleń faktycznych w oparciu o dowody nieznajdujące się w aktach oraz niekompletności materiału dowodowego i naruszenia prawa strony do wglądu w akta sprawy i czynienia z nich notatek, kopii i odpisów, o którym mowa w art. 73 § 1 k.p.a. Zasadą jest, że stronie służy prawo do wglądu do akt i czynienia z nich notatek i odpisów, a sytuacja, gdy jest to wyłączone – jest wyjątkiem, uregulowanym w art. 74 k.p.a. który stanowi, że: § 1. Przepisu art. 73 nie stosuje się do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. § 2. Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Natomiast z odwołania, jak i adnotacji na protokole zapoznania z aktami z 2 maja 2025r. wynika, że przed umożliwianiem stronie sporządzenia fotokopii akt pracownicy organu usunęli znajdujące się tam dokumenty twierdząc, że są przeznaczone do użytku wewnętrznego. Dokładnie nie wiadomo, jakie dokumenty usunięto, urzędnicy wskazywali jednak że były to mapy z systemu MZD-ISDP. Po pierwsze zauważyć należy, że jest to działanie nieprzewidziane przepisami. W aktach sprawy powinny się znajdować materiały istotne dla jej załatwienia i powinny być udostępnianie stronie, o czym stanowi cytowany art. 73 § 1 k.p.a. Wyjątkiem, który umożliwia odmowę ich ujawnienia jest sytuacja, gdyby były to akta zawierające informacje niejawne albo takie, które organ wyłączył ze względu na ważny interes państwowy. I żadne inne przesłanki, w szczególności rzekomo "wewnętrzny" charakter materiałów nie może stanowić powodu ich nieujawnienia. Po wtóre, w takiej sytuacji winno być wydane postanowienie o odmowie przeglądania akt lub sporządzania odpisów wymagające uzasadnienia i zaskarżalne zażaleniem. Żadnego z tych etapów procedury organ nie dochował odmawiając dostępu do kompletnych akt per facta concludenita. Powstaje zatem oczywiste pytanie jakie informacje wynikały z map, skoro zostały one usunięte z akt i w jakim celu to nastąpiło? Sąd uznał natomiast, że na obecnym etapie sprawy nie ma potrzeby analizy, czy Zastępca Naczelnika Wydziału Inżynierii Miejskiej i Kontroli miał dostateczne kwalifikacje do negatywnego zaopiniowania lokalizacji zjazdu, gdyż sprawa w istocie nie dotyczy lokalizacji, lecz przebudowy zjazdu, o ile jest istniejący nie tylko w sensie faktycznym, ale także w sensie nadanym wyrokiem NSA II OSK 1477/21. Nie było również możliwości przesłuchania Naczelnika tego Wydziału w charakterze świadka, gdyż – zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. - Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z cytowanego przepisu wynika zatem, że jedynymi dowodami, które mogą być przeprowadzone przed sądem administracyjnym są dowody z dokumentów, zatem nie ma możliwości przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni ocenę prawną przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu. Ustali czy zjazd jest legalny czy też nie w rozumieniu wynikającym z wyroków NSA o sygn. akt II GSK 1153/24 i II OSK 1477/21. W tym celu przeprowadzi postępowanie dowodowe w oparciu o wszystkie dostępne środki dowodowe, a nie tylko własne zasoby. Brak dokumentów zezwalających na wykonanie zjazdu nie jest bowiem tożsamy z jego nielegalnością. Istotne jest także zbadanie regulacji prawnych obowiązujących w dacie jego powstania, a to w celu ustalenia, czy obowiązek jakichś działań formalnych w ogóle ciążył na właścicielu nieruchomości przylegającej do drogi publicznej. Biorąc pod uwagę powyższe uchybienia w przeprowadzonym przez organy postępowaniu, zarówno co do przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) należało uchylić decyzje organów obu instancji jako wydane w innej sprawie niż żądała strona. Na zasądzone koszty składa się jedynie wpis od skargi, gdyż strona działała osobiście.