III SA/Kr 1315/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Zięba Sędziowie Sędzia WSA Michał Niedźwiedź Sędzia WSA Bogusław Wolas (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Monika Tuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] "F." w T. na uchwałę Rady Miasta Bochnia z dnia 24 czerwca 2021 r., nr XXXIII/321/21 w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych placówek wychowania przedszkolnego i szkół podstawowych prowadzonych na terenie Gminy Miasta Bochnia przez osoby fizyczne i prawne inne niż Gmina Miasta Bochnia oraz trybu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 6 pkt 2; II. w pozostałym zakresie skargę oddala; III. zasądza od Gminy Miasta Bochnia na rzecz strony skarżącej kwotę 797 zł (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

U Z A S A D N l ENIE W dniu 24 czerwca 2021 r Rady Miasta Bochnia podjęła uchwałę nr XXXIII/321/21 w sprawie trybu udzielania i rozliczania datacji dla publicznych i niepublicznych placówek wychowania przedszkolnego i szkół podstawowych prowadzonych na terenie Gminy Miasta Bochnia przez osoby fizyczne i prawne inne niż Gmina Miasta Bochnia oraz trybu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania. W § 6 ust l tej uchwały postanowiono, że kontrolujący są zobowiązani powiadomić pisemnie lub telefonicznie organ prowadzący o terminie, miejscu i zakresie planowanej kontroli - co najmniej na 3 dni przed kontrolą. Natomiast w ust 2 omawianej uchwały zobowiązano organ prowadzący jednostkę kontrolowaną lub osobę przez nią upoważnioną do zapewnienia kontrolującym warunków niezbędnych do sprawnego przeprowadzenia kontroli, w szczególności: l/ udostępnienia pomieszczenia do przeprowadzenia kontroli; 2/ udostępnienia kontrolującym dokumentacji, o której mowa w § 5 ust 2 (dokumentację organizacyjną, finansową, dokumentację przebiegu nauczania oraz dane o liczbie uczniów i wydatkowaniu dotacji) związanej z przebiegiem kontroli oraz umożliwienia w oparciu o nią dokonywania niezbędnych kserokopii, fotokopii lub wyciągów i poświadczenia ich za zgodność z oryginałem, z zachowaniem wymogów przewidzianych w przepisach odrębnych; 3/ udzielania informacji i wyjaśnień w terminie wskazanym przez kontrolujących . Ponadto ust 5 przewidziano, że jeżeli w trakcie kontroli pojawią się nieścisłości lub braki w dokumentacji kontrolujący wzywa organ prowadzący do złożenia wyjaśnień bądź uzupełnienia dokumentacji w terminie 5 dni od dnia otrzymania pisma. Skargę na powyższe zapisy uchwały złożyła F. "[...]" w T. (dalej jako Skarżąca). Zarzucono w niej naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 38 ust. l w zw. z art. 36 ust. 1-3 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (dalej w tekście u.f.z.o.) w wyniku których normy z § 6 ust. l, § 6 ust. 2 pkt 2) oraz § 6 ust. 5 w/w uchwały zostały przyjęte z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej (upoważnienia ustawowego do stanowienia prawa), z uwagi na fakt, że uprawnienia nadane kontrolującym w zaskarżonej uchwale naruszają zasady przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji w ten sposób, że: 1) przeprowadzenie kontroli zgodnie z brzmieniem § 6 ust. l w/w uchwały następuje po uprzednim, co najmniej 3-dniowym powiadomieniu organu prowadzącego (a nie jednostki kontrolowanej) na pisemnie tub telefonicznie o planowanej kontroli: a) podczas gdy telefoniczne zawiadomienie nie daje żadnej gwarancji dla określenia rozpoczęcia biegu terminu dla przeprowadzenia czynności kontrolnych, a tym samym nie stanowi prawnie skutecznego zawiadomienia, a także w ślad za treścią tegoż przepisu trudno jest wyobrazić sobie powiadomienie o zakresie planowanej kontroli w formie telefonicznej, co ma istotne znaczenia dla przygotowania się podmiotu kontrolowanego, do tychże czynności nawet z perspektywy posiadanej dokumentacji z przebiegu nauczania w przedszkolu; b) nadto obowiązek kontrolujących powiadomienia o planowanej kontroli z co najmniej 3- dniowym wyprzedzeniem wprost narusza brzmienie art. 36 ust. 3 u.f.z.o., jaki stanowi, że przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła i placówka udostępnia dokumentację, o której mowa w ust. 2, oraz listy obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie tej dokumentacji i jest tym samym nieproporcjonalne z punktu widzenia nałożenia obowiązku przygotowania się do takiej kontroli wydatkowania dotacji przez kontrolowanego w tak niewspółmiernie krótkim okresie, którego wprowadzenie do uchwały nie zostało w żaden sposób uzasadnione prawnie, co godzi w zasadę proporcjonalności sensu stricto wskazaną w ustawie zasadniczej; 2) wprowadzenie obowiązku w przepisie § 6 ust. 2 pkt 2) w/w uchwały umożliwienia kontrolującym dokonywania niezbędnych kserokopii, fotokopii lub wyciągów z dokumentów oraz poświadczania ich za zgodność z oryginałem stanowi w istocie wprowadzenie w akcie prawnym nadmiernego uprawnienia dla kontrolujących, którego nie da się wyprowadzić z regulacji art. 36 ust. 2 u.f.z.o. oraz takie postanowienie uchwały, nakłada na kontrolowany podmiot dodatkowe, nieprzewidziane w ustawie obowiązki i wykracza poza delegację ustawową zawarta w art. 38 ust. l u.f.z.o, wszak nakładanie obowiązków na kontrolowanych winno w pierwszej kolejności wynikać z przepisów rangi ustawowej, a nie aktów prawa miejscowego podjętych z przekroczeniem upoważnienia ustawowego do stanowienia prawa, albowiem taka sytuacja w zależności od właściwości miejscowej organu dotującego może kreować nierównomierne rozkładanie się ciężarów wobec podmiotów kontrolowanych; 3) wezwanie organu prowadzącego, a nie jednostki kontrolowanej do złożenia wyjaśnień lub uzupełnień dokumentacji w terminie 5 dni od otrzymania pisma w przypadku w którym w trakcie kontroli pojawiłyby się nieścisłości lub braki w dokumentacji jest sprzeczny z upoważnieniem wynikającym z regulacji z art. 36 ust. 3 u.f.z.o., który wskazuje wprost 14 dniowy termin dla placówek oświatowych do udostępniania dokumentacji wymaganych od kontrolującego, co w konsekwencji stanowi również przekroczenie upoważnienia ustawowego do stanowienia prawa w kontekście nadmiarowego wobec art. 38 ust. l u.f.z.o. nałożenia obowiązków na kontrolowanego nieprzewidzianych w przepisach rangi ustawowej. W uzasadnieniu skargi zakwestionowano nałożenie na organ prowadzący obowiązku zapewnienia odpowiednich warunków kontroli, a w razie pojawienia się nieścisłości lub braków w dokumentacji do złożenia wyjaśnień w terminie 5 dni. Ponadto wskazano, że nie tylko przepisy prawa administracyjnego jurysdykcyjnego, ale zwłaszcza systemowe przepisy jak na przykład ustawy Prawo przedsiębiorców w razie zamiaru przeprowadzenia kontroli przewidują formę pisemną powiadomienia z odpowiednim wyprzedzeniem. Co prawda podmiot prowadzący działalność oświatową nie jest zaliczany do grona prowadzących działalność gospodarczą, niemniej jednak formę i sposób zawiadomień o planowanej kontroli należy ujmować systemowo, a wszelkie wyjątki wymagają solidnego uzasadnienia. Podkreślono również, że nałożenie na kontrolujących obowiązku informowania o planowanej kontroli z co najmniej 3-dniowyun wyprzedzeniem jest sprzeczne z treścią art. 36 ust. 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Przepis ten stanowi, że przedszkola, inne formy wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki mają obowiązek udostępnienia wskazanej dokumentacji oraz list obecności w terminie 14 dni od zgłoszenia żądania przez upoważnioną osobę. Organ administracji publicznej Rada Miasta Bochnia w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie ponieważ skarżący nie wykazał naruszenia przez zaskarżoną uchwałę jego własnego interesu prawnego lub uprawnienia. Ponieważ skarżący nie spełnił powyższej przesłanki, należy uznać, iż nie posiada on legitymacji do wniesienia skargi na będące przedmiotem zaskarżenia uchwały, a zatem powinna zostać odrzucona. Ewentualnie wniesiono o oddalenie skargi podnosząc, że sporne zapisy uchwały są zgodnie z art. 36 ust 2 i 3 u.f.z.o. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie Zgodnie z art. l § l i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. póz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. póz. 2325 z późn. zm.) dalej: p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Pod pojęciem aktów prawa miejscowego rozumie się akty normatywne zawierające przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Nie budzi wątpliwości, że uchwała w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych szkół i placówek oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystywania tych dotacji jest aktem prawa miejscowego. Dlatego nie ma przeszkód, aby przedmiotowa uchwała została poddana kontroli sądowoadministracyjnej. Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku o odrzucenie skargi podnieść należy, że prawo do wniesienia skargi do sądu - na podstawie art. 101 ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. póz. 506 ze. zm.) - przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki (wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12). Sąd ocenił, że skarga jest dopuszczalna, ponieważ interes prawny Skarżącego w żądaniu sądowej weryfikacji legalności zaskarżonej uchwały był oczywisty. Skarżący jest bowiem organem prowadzącym niepubliczne przedszkole korzystające z dotacji oświatowych, w rozumieniu art. 2 pkt 15 u.f.z.o. Analiza przepisów u.f.z.o. (np. art. 33,36) wskazuje, że adresatem zarówno regulacji tej ustawy w zakresie obowiązków związanych z dotacjami, jak również adresatem aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie art. 38 ust. l u.f.z.o. - są organy prowadzące odpowiednio: przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę. Dlatego Sąd uznał, że skarżący był legitymowany do wniesienia skargi, w związku z czym wniosek rady gminy o odrzucenie skargi nie był zasadny. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy należy podkreślić, że stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, zgodnie z art. 147 § l p.p.s.a. Zarówno przepisy regulujące postępowanie przed sądami administracyjnymi, jak i przepisy ustawy o samorządzie gminnym, nie wprowadzają bowiem innych kryteriów kontroli aktów prawa miejscowego aniżeli zgodność z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z przepisami prawa. Rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest zatem ocena zaskarżonej uchwały z punktu widzenia jej zgodności z prawem. Zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. 2024.1465) w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. l oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Raz jeszcze należy podkreślić, że z treści art. 91 ust. l i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, lex nr 192932). Przy czym w literaturze przyjmuje się, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. W niniejszej sprawie istotne naruszenie prawa występuje, o czym będzie mowa niżej. Skarga zasługiwała zatem na częściowe uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta Bochnia z dnia 24 czerwca 2021 r nr XXXIII/321/21 w sprawie trybu udzielania i rozliczania datacji dla publicznych i niepublicznych placówek wychowania przedszkolnego i szkół podstawowych prowadzonych na terenie Gminy Miasta Bochnia przez osoby fizyczne i prawne inne niż Gmina Miasta Bochnia oraz trybu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania. Mamy do czynienia z zagadnieniem kontroli wydatków dokonywanych przez podmiot spoza kręgu władzy publicznej pochodzących z dotacji z budżetu j.s.t. Kontroli podlegają również dochody publiczne, w tym między innymi podatki. Dokonując porównania regulacji prawnych dotyczący kontroli dochodów publicznych oraz wydatków w postaci dotacji z budżetu j.s.t. nasuwa się spostrzeżenie o pewnej istotnej różnicy w zakresie konstrukcji hierarchicznej tych przepisów. W orzecznictwie (np. uzasadnienie wyroku z dnia 17 listopada 2021 r wydanego w sprawie l GSK 800/21) podkreśla się, że jeżeli chodzi o konstrukcję przepisów regulujących kontrolę podatków to mamy do czynienia z regulacjami w znacznej mierze o randze ustawowej, których adresatami są organy wykonujące kontrolę podatków. Regulacje te, co należy szczególnie podkreślić, w sposób niemal wyczerpujący regulują przebieg kontroli (postępowania kontrolnego), w tym uprawnienia kontrolujących, a także obowiązki podmiotów kontrolowanych (zob. np. 281 - 292 o.p. oraz art. 54-94 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej). Natomiast analiza regulacji dotyczący kontroli wydatkowania dotacji dla niepublicznych jednostek oświatowych pochodzących z budżetu j.s.t. prowadzi do wniosku, że w tym przypadku ustawodawca zdecydował się pewne aspekty tej kontroli pozostawić do regulacji władzom lokalnym. Niezależnie czy mamy do czynienia z kontrolą dochodów budżetu państwa, czy też z kontrolą wydatkowania (trybu udzielania oraz i rozliczania) dotacji pochodzących z budżetu j.s.t. uprawnienia kontrolowanych oraz obowiązki kontrolujących powinny być w sposób wyczerpujący uregulowane w aktach prawnych rangi ustawowej. Stanowisko to nawiązuje do wyrażanego w nauce prawa administracyjnego zastrzeżenia, że do materii ustawowej należy wyznaczanie obowiązków obywateli i ich sytuacji wobec państwa oraz regulowanie kompetencji organów administracji publicznej (zob. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2016, s. 129 i n.). Reguła ta koresponduje z art. 2 oraz 84 Konstytucji RP. Ponadto przyjęcie, że w tym przypadku możliwe jest regulowanie uprawnień kontrolującego oraz obowiązków kontrolowanego w aktach podustawowych - aktach prawa miejscowego, doprowadziłoby do sytuacji, w której sytuacja prawna kontrolowanych i kontrolujących byłaby uregulowana w różny sposób, w zależności od gminy przeprowadzającej kontrolę prawidłowości pobrania dotacji oraz jej wykorzystania. Zgodnie z art. 36 ust. l u.f.z.o. organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art, 26, art. 28-31a i art. 32, może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych zgodnie z art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32. Zgodnie zaś z ustępem 2 tego przepisu osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2 - także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji. Natomiast w myśl postanowień ustępu 3 tego artykułu przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła i placówka udostępnia dokumentację, o której mowa w ust. 2, oraz listy obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie tej dokumentacji. Z przepisu tego wynikają zatem następujące uprawnienia organów administracji publicznej (ich pracowników): * możliwość kontrolowania prawidłowości pobrania i wykorzystania określonych dotacji; * osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek; - osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo do wglądu do prowadzonej przez kontrolowane jednostki dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół,, o których mowa w art. 26 ust. 2- także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji. Jednocześnie z przepisu tego wynika, że kontrolowany, czyli przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła i placówka udostępnia dokumentację, o której mowa w ust. 2, czyli dokumentację organizacyjną, finansową i dokumentację przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2 - także wgląd do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3. Z kolei zgodnie z art. 38 ust. l u.f.z.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji. Z regulacji tej wynika, że organ stanowiący gminy został upoważniony do ustalenia trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji. W orzecznictwie wskazuje się, że pobieranie środków publicznych wiąże się nierozerwalnie z poddaniem się trybowi kontroli rozliczenia i wydatkowania tych środków. Z tego względu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego - wykonując delegację ustawową zawartą w art. 38 ust. l 8 u.f.z.o. - uprawniony jest do stworzenia systemu kontroli, który będzie pozwalał na pełną weryfikację wykorzystywania przez beneficjentów dotacji. Nie jest natomiast akceptowalna sytuacja, w której jednostka ta nie miałaby możliwości, lub miałaby utrudnioną możliwość skontrolowania prawidłowości wydatkowania przyznanej dotacji. To obowiązkiem kontrolującego jest umożliwienie zbadania prawidłowości wydatkowania dotacji. Należy jednak zastrzec, że zgodnie z art. 84 Konstytucji RP każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie. Oznacza to, że ciężary i świadczenia publiczne powinny być określone w ustawie. Jeżeli zatem dany ciężar lub świadczenie publiczne nie wynika z ustawy, to obowiązek ich ponoszenia nie został wprowadzony zgodnie ze standardem konstytucyjnym, a mianowicie drogą ustawową. W nauce przyjmuje się, że świadczenie publiczne jest świadczeniem na rzecz sfery publicznej, której zinstytucjonalizowaną formą jest władza publiczna. Podmiotem uprawnionym z tytułu takiego świadczenia jest władza publiczna, natomiast podmiotem zobowiązanym -podmiot administrowany (Zob. M. Szalewska, w: System Prawa Administracyjnego, T. 7. Prawo administracyjne materialne, Warszawa 2012, s. 515 i n.). Również trafnie nauka prawa administracyjnego w zakresie świadczeń publicznych odnosi się do pojęcia świadczenia w ujęciu cywilnoprawnym i wskazuje na jego następujące postaci: danie czegoś, czynienie czegoś, nieczynienie oraz znoszenie. Przenosząc to na grunt publicznoprawny wskazana powyżej Autorka stwierdziła, że zasadniczo treścią świadczenia publicznoprawnego jest danie czegoś oraz czynienie czegoś. W związku z powyższym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego korzystając z prawotwórczej kompetencji przewidzianej w art. 38 ust. l u.f.z.o. w pierwszej kolejności powinien mieć na uwadze powołaną powyżej zasadę uwypuklającą doniosłość ustawy jako źródła prawa powszechnie obowiązującego, zgodnie z którą do materii ustawowej należy wyznaczanie obowiązków obywateli i ich sytuacji wobec państwa oraz regulowanie kompetencji organów administracji publicznej. Z art. 38 ust. l u.f.z.o. nie wynika natomiast, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego został upoważniony do stanowienia prawa w zakresie wyposażenia organu kontrolującego w inne uprawnienia kontrolne niż przewidziane w art. 36 ust. 2 i 3 u.f.z.o. oraz do nałożenia na podmioty kontrolowane innych obowiązków niż wynikające z tego przepisu. Nie można zatem uznać, aby w procesie tworzenia systemu kontroli dotacji oświatowych można wykorzystać instytucje z postępowań kontrolnych uregulowanych przepisami ustawowymi, dotyczącymi kontroli innej materii, np. kontroli podatkowej lub skarbowej. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że tylko do materii ustawowej należy wyznaczanie obowiązków obywateli i ich sytuacji wobec państwa oraz regulowanie kompetencji organów administracji publicznej. Ponadto w takim przypadku stanowienie prawa miejscowego sprowadza się do swoistej implementacji regulacji ustawowych. W związku z tym zasadny okazał się zarzut dotyczący wadliwości § 6 ust. 2 kontrolowanej uchwały, zgodnie z którym organ prowadzący jednostkę kontrolowaną lub osoba przez nią upoważniona zostały zobowiązane do zapewnienia kontrolującym warunków niezbędnych do sprawnego przeprowadzenia kontroli, w szczególności udostępnienia pomieszczenia do przeprowadzenia kontroli, udostępnienia kontrolującym dokumentacji, związanej z przebiegiem kontroli oraz umożliwienia w oparciu o nią dokonywania niezbędnych kserokopii, fotokopii lub wyciągów i poświadczenia ich za zgodność z oryginałem, z zachowaniem wymogów przewidzianych w przepisach odrębnych, a także udzielania informacji i wyjaśnień w terminie wskazanym przez kontrolujących. Określony w tym przepisie zakres obowiązków obciążających organ prowadzący kontrolowaną jednostkę wykracza poza zakres określony w art. 36 ust 2 i 3 u.f.z.o. Zgodnie z tymi przepisami osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2- także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji. Ponadto przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła i placówka zostały zobowiązane do udostępnienia dokumentacji, o której mowa w ust. 2, oraz list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie tej dokumentacji. W zakresie tych obowiązków nie mieści się zatem udostępnienie kontrolującym pomieszczenia do przeprowadzenia kontroli, zapewnienia możliwości wykonywania kserokopii, fotokopii lub wyciągów i poświadczenia ich za zgodność z oryginałem. Natomiast zawarty w § 6 ust 2 pkt 3 Uchwały obowiązek udzielania informacji i wyjaśnień w terminie wskazanym przez kontrolujących, został powtórzony w ust 5 tego §, za zatem dublowanie tej samej treści należy uznać za zbędne. Nieuzasadniony jest natomiast zarzut wadliwości § 6 ust l Uchwały, w szczególności za dopuszczalne należy uznać wprowadzenie możliwości powiadamiania telefonicznie organ prowadzący o terminie i zakresie kontroli. W ocenie Sądu forma telefonicznego zawiadomienia o zamiarze prowadzenia kontroli jest dopuszczalna i mieści się w upoważnieniu do ustanowienia trybu kontroli. Jest to bowiem jedynie norma o charakterze czysto technicznym, a ponadto wykazanie faktu dokonania zawiadomienia obciąża organ prowadzący kontrolę. Także wprowadzony w tym przepisie 3 dniowy termin należy uznać za dopuszczalny. W szczególności zapis ten nie narusza art. 36 ust 3 u.f.z.o., czy inny jest bowiem zawiadomienie o terminie kontroli, a czym innym termin do udostępnienia dokumentacji. 10 Z podobnych względów za poprawny należy uznać zapis § 6 ust 5 Uchwały. Skoro bowiem organ może żądać przedłożenia dokumentacji, którą kontroluje, to oczywistym jest może zarówno żądać jej uzupełnienia jak i wyjaśnienia nasuwających się w związku z kontrolą wątpliwości. Natomiast przewidzianym w tym przepisie termin 5 dni ma jedynie charakter instrukcyjny i nie został zaopatrzony w żaden rygor w przypadku jego naruszenia. Z tych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie wyżej powołanych przepisów.