III SA/Łd 229/20

Dnia 30 czerwca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Kowalska (spr.), Sędzia NSA Janusz Nowacki, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy – Dorota Czubak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2020 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łęczycy na uchwałę Rady Miejskiej w Łęczycy z dnia 24 września 2019 r. nr XVIII/100/2019 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Łęczycy działającego na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania 1. stwierdza nieważność § 3, § 4, § 6 oraz § 13 załącznika do zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie.

Uchwałą z 24 września 2019 r. Nr XVIII/100/2019 Rada Miejska w Łęczycy, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 i 1309) – dalej "u.s.g." oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1390, z 2019 r. poz, 730) - dalej "u.p.p.r.", określiła tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Łęczycy działającego na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Prokurator Rejonowy w Łęczycy wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi ze skargą na powyższą uchwałę, zarzucając: I. istotne naruszenie art. 9a ust. 15 u.p.p.r. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w zakresie określenia czasu trwania kadencji zespołu interdyscyplinarnego (§ 6 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały), podczas gdy delegacja ustawowa dla rady gminy określona w art. 9a ust. 15 nie przewiduje uprawnienia do regulacji tej materii; II. istotne naruszenie art. 9a ust. 15 u.p.p.r. i § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - poprzez uregulowanie w § 13 załącznika do zaskarżonej uchwały, że obecność na posiedzeniu jest obowiązkowa, a ewentualne nieobecności członkowie zespołu powinni zgłaszać Przewodniczącemu zespołu, podczas gdy nałożenie tych obowiązków (bezwzględny obowiązek uczestnictwa, a w razie niemożności uczestnictwa usprawiedliwienie) nie mieści się w granicach upoważnienia organu do określenia warunków funkcjonowania zespołu, które odnoszą się do kwestii organizacyjnych; III. istotne naruszenie art. 9a ust. 9 u.p.p.r. i § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - poprzez uregulowanie w § 14 załącznika do zaskarżonej uchwały, że obsługę organizacyjną zespołu zapewnia Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Łęczycy, podczas gdy kwestia ta została uregulowana w ustawie; IV. naruszenie art. 9a ust. 8 u.p.p.r. w zakresie dotyczącym porozumień zawartych między Burmistrzem a jednostkami, instytucjami oraz organizacjami (§ 3 załącznika do zaskarżonej uchwały), co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej, wynikającej z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. albowiem w uchwale powtórzono przepisy ustawy, a nadto dokonano modyfikacji w ten sposób, że przyjęto, iż kuratorzy sądowi również działają na podstawie porozumień zawartych z Burmistrzem, czego ustawa nie przewiduje. Wskazując na powyższe zarzuty prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności §3,§4, §6, § 13 i 14 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Łęczycy wniosła o oddalenie skargi w zakresie zarzutów ujętych w pkt I, II i III, a uznała ją za zasadną w części dotyczącej zarzutu IV. Wyjaśniła jednocześnie, że uwzględniając zastrzeżenia nadzoru prawnego 24 października 2019 r. podjęła uchwałę Nr XX/113/2019 w sprawie zmiany uchwały z dnia 24 września 2019 r. nr XVIII/100/2019 w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Łęczycy działającego na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ wskazał, że regulacja § 6 załącznika do zaskarżonej uchwały nie narusza normy kompetencyjnej zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., bowiem mieści się w upoważnieniu do określenia szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego. Z kolei postanowienia § 13 załącznika do uchwały dotyczą zasad funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego i mają na celu zapewnienie sprawności jego działania. Ustawodawca przewidując utworzenie zespołu interdyscyplinarnego nie wskazał, że uczestnictwo w jego posiedzeniach jest dobrowolne, bowiem wówczas istnienie zespołu mogłoby stać się fikcją. Organ stanowiący, określając zasady funkcjonowania zespołu, przewidział możliwość usprawiedliwienia nieobecności na posiedzeniach. W dalszej kolejności Rada Miejska w Łęczycy zgodziła się ze stwierdzeniem skargi, iż brzmienie § 14 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, o treści "Obsługę organizacyjną Zespołu zapewnia Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Łęczycy", stanowi powtórzenie regulacji ustawowej, wskazując jednak, że z uwagi na treść ust. 2 tego paragrafu było ono niezbędne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga w przeważającej mierze jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora Rejonowego w Łęczycy uchwałę w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego zaliczyć należy do aktów prawa miejscowego. W tym zakresie należy zwrócić uwagę na charakter tego zespołu, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., co nie może wywoływać wątpliwości, że zawarte w tym podustawowym akcie wykonawczym normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto mający charakter powszechny na terenie gminy i wywołujący określone skutki prawne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 19922/11, wyroki WSA w Olsztynie: z 19 lutego 2019 r. sygn. II SA/Ol 60/19, z 19 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 125/19, z dnia 6 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 444/19, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA"). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za utrwalony uznać należy pogląd zgodnie z którym stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego, o jakim mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Olsztynie z 17 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 385/18, wyrok WSA w Rzeszowie z 10 października 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 712/18, wyrok WSA w Warszawie z 5 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1873/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych wwww.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Należy podkreślić, iż zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 24 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 593/09, LEX 646458, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 7 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 91/19 dostępny w CBOSA) W niniejszej sprawie kontroli sądowoadministracyjnej podana została uchwała Rady Miejskiej w Łęczycy z 24 września 2019 r., nr XVIII/100/2019 w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Łęczycy działającego na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania w części dotyczącej § 3, § 4,§ 6, §13 oraz § 14 ust 1 załącznika do tej uchwały, którym Prokurator Rejonowy w Łęczycy zarzucił naruszenie art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 8, ust. 10 u.p.p.r. oraz § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Przechodząc do oceny merytorycznej kwestionowanych zapisów wskazać na wstępnie trzeba, że stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowi art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Zgodnie z powołanym przepisem rada gminy określa, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Treść wskazanego przepisu ustawy nie przewiduje dla rady gminy kompetencji do wskazania podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego, a tym bardziej do modyfikacji tego składu. O składzie zespołu stanowi art. 9a ust. 3 powołanej ustawy. Zgodnie z tym przepisem w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, Policji, oświaty, ochrony zdrowia oraz organizacji pozarządowych. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą także kuratorzy sądowi (art. 9a ust. 4 ustawy), jak również mogą wchodzić prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (art. 9a ust. 5 ustawy). Zgodnie z art. 9a ust. 8 ustawy zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5. Odnośnie zarzutu nieuprawnionego powtórzenia i modyfikacji w treści § 3 załącznika do uchwały przepisu art. 9a ust. 8 u.p.p.r., wskazać na wstępie należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle § 118 i § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w związku z § 143 tego rozporządzenia), przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (§ 118 w związku z § 143 tego rozporządzenia). Powtarzanie w uchwałach organów gminy całych uregulowań ustawowych, jak i ich części, czy też nieprecyzyjne powtarzanie przepisów zawartych w ustawie delegującej (upoważniającej) stanowi istotne naruszenie prawa. Uchwała rady gminy nie może bowiem regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, gdyż mogłoby to prowadzić do sytuacji, w której powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co mogłoby skutkować całkowitą lub częściową zmianą intencji prawodawcy. Podkreślenia wymaga również, że w orzecznictwie dopuszcza się w drodze wyjątku możliwość powtarzania w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego, jednakże i w takich sytuacjach winno się raczej poprzestać na odesłaniu do odpowiednich uregulowań ustawowych, celem uniknięcia ewentualnych istotnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, w jakim brzmieniu dana norma prawna (przytoczonym czy następnie zmienionym) obowiązuje na gruncie danego aktu prawa miejscowego. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 132/18, wyroki WSA w Poznaniu z: 22 kwietnia 2015 r., IV SA/Po 1284/14; 3 lutego 2015r., IV SA/PO 582/14; z 14 czerwca 2018 r. , IV SA/Po 431/18; wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., II GSK 2114/11dostępne w CBOSA). W kontekście powyższego za zasadny uznać należy zarzut prokuratora, że zawarty w § 3 załącznika do zaskarżonej uchwały zwrot "Zespół działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Burmistrzem Miasta Łęczyca a podmiotami, których przedstawiciele wchodzą w skład Zespołu", stanowi niedopuszczalne powtórzenie, a co więcej nieuprawnioną modyfikację art. 9a ust. 8 u.p.p.r. Obowiązek zawierania porozumień nie dotyczy kuratorów sądowych, którzy wchodzą w skład zespołu na podstawie art. 9a ust. 4 ustawy. Tym samym powyższy przepis pozostaje w sprzeczności z przepisem ustawy. Ponadto w udzielonej odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Łęczycy uznała przedmiotowy zarzut za uzasadniony. Dalej sąd stwierdza, że obowiązujące przepisy ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie upoważniają organu stanowiącego gminy do uchwalania przepisów regulujących funkcjonowanie zespołów interdyscyplinarnych, o treści zawartej w § 4 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały. Z art. 9a ust. 2 u.p.p.r. wynika, iż zespół interdyscyplinarny powołuje wójt (burmistrz, prezydent), a w skład tego zespołu wchodzą przedstawiciele podmiotów, o których mowa w ust. 3 i 5 powołanego przepisu oraz na mocy ust. 4 kuratorzy sądowi. Co prawda oczywistym jest, że podmioty te kierując swoich przedstawicieli do składu powoływanego w gminie zespołu interdyscyplinarnego muszą wskazać konkretne, wytypowane przez siebie osoby z imienia i nazwiska, które w obowiązującym systemie prawnym pozostają jedną z form identyfikacji tożsamości, celem prawidłowego przeprowadzenia procedury powołania zespołu. Jednakże pomimo oczywistej konieczności wskazania wójtowi danych personalnych kierowanych do zespołu przedstawicieli uprawnionych podmiotów, ustawodawca nie upoważnił rady gminy do tak szczegółowego regulowania powyższej kwestii, co w ocenie sądu rozpoznającego niniejszą skargę stanowi przejaw wykraczania poza granice kompetencji zakreślonych w art. 9a ust. 15 ustawy. Tym samym za zasadny sąd uznał wniosek skargi (który co prawda nie został w niej uzasadniony), co do uchylenia § 4 załącznika do uchwały wobec jego uchwalenia z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej przyznanej radzie gminy. Za sprzeczną z obowiązującym prawem sąd uznał także treść § 6 zaskarżonej uchwały stanowiącego:" Kadencja Zespołu trwa 4 lata. Po upływie kadencji Zespół pełni swoje funkcje do czasu powołania Zespołu w nowym składzie". Zgodnie z art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3-5 u.p.p.r. zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. W ocenie sądu żaden przepis ustawy nie upoważnił rady gminy do ustalenia okresu kadencji zespołu interdyscyplinarnego, ani nie wprowadza ograniczenia czasowego dla istnienia zespołu. Zatem ustalenie w § 6, że kadencja zespołu trwa 4 lata jest istotnym naruszeniem prawa (por. wyrok WSA w Gliwicach z 18 września 2019 roku sygn. akt. III SA/Gl 544/19 LEX nr 2726405, wyrok WSA w Bydgoszczy z 28 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 1038/19 LEX nr 2798623). Także zawarta w § 13 załącznika do zaskarżonej uchwały regulacja, zgodnie z którą uczestnictwo w posiedzeniach zespołu jest obowiązkowe, a ewentualną nieobecność członkowie zespołu powinni usprawiedliwić przed posiedzeniem, a gdy jest to niemożliwe lub znacznie utrudnione do dnia następnego posiedzenia, nie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego rady do określenia warunków funkcjonowania zespołu. Pojęcie warunków funkcjonowania zespołu nie obejmuje bowiem obowiązków jego członków. Powyższy przepis uchwały jest wadliwy także i dlatego, że nie przewiduje wyjątków ani zwolnień od obowiązku uczestnictwa w posiedzeniach zespołu, którego spełnienie może być niemożliwe z powodów obiektywnych (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 września 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 675/19 LEX nr 2723626, wyrok WSA w Gdańsku z 19 grudnia 2019 r. sygn.. akt III SA/Gd 676/19 LEX nr 2761112). Wbrew natomiast wywodom skargi w ocenie sądu, w § 14 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały nie mamy do czynienia z powtórzeniem zapisu ustawowego, lecz jego uszczegółowieniem i doprecyzowaniem poprzez wskazanie konkretnego ośrodka pomocy społecznej tj. Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Łęczycy, który ma zapewnić obsługę organizacyjną zespołu interdyscyplinarnego. Zatem w tym zakresie skarga okazała się niezasadna. Końcowo wskazać jeszcze należy, że bez znaczenia dla oceny zasadności niniejszej skargi pozostaje wskazywana przez Radę Miejską w Łęczycy okoliczność podjęcia 24 października 2019 r. uchwały Nr XX/113/2019 w sprawie zmiany uchwały z dnia 24 września 2019 r. nr XVIII/100/2019 w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Łęczycy działającego na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne, więc zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (tak Trybunał Konstytucyjny w swoim orzeczeniu z 14 lutego 1994 r. K 10/93 publ. w OTK 1994/1/7). Mając na uwadze powyższe, sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zapisów § 3, § 4, § 6, § 13 załącznika do zaskarżonej uchwały, w pozostałym zakresie oddalił skargę jako niezasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a. a.l.