III SA/Lu 406/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Kosowska Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Protokolant Starszy asystent sędziego Dorota Winiarczyk-Ożóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2025 r. sprawy ze skargi P. Ć. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 23 maja 2025 r. nr [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną i odmowy przyznania prawa do zasiłku uchyla zaskarżoną decyzję.

Zaskarżoną decyzją z dnia 23 maja 2025 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 10 kwietnia 2025 r. orzekającą o uznaniu z dniem 10 kwietnia 2025 r. P. Ć. za osobę bezrobotną i odmawiającą przyznania mu prawa do zasiłku. Stan tej sprawy przedstawiał się następująco. P. Ć. (skarżący) zgłosił się do Powiatowego Urzędu Pracy w [...] celem dokonania rejestracji jako osoba bezrobotna przedstawiając: 1) wyciąg z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej świadczący, że od dnia 1 września 2017 r. skarżący prowadził działalność gospodarczą pod firmą: [...] i w dniu 1 kwietnia 2025 r. zaprzestał jej wykonywania, a także, że wpis do rejestru został wykreślony w dniu 10 kwietnia 2025 r.; 2) zaświadczenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 1 kwietnia 2025 r. zgodnie, z którym skarżący podlegał ubezpieczeniom społecznym oraz ubezpieczeniu zdrowotnemu jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą w okresie: od 1 września 2017 r. do 30 grudnia 2023 r. - ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne. Na koncie ubezpieczonego w ww. okresach zewidencjonowano wypłacone zasiłki/świadczenia w okresie: a) od 7 marca 2022 r. do 26 czerwca 2022 r. - zasiłek chorobowy, b) od 13 listopada 2023 r. do 30 grudnia 2023 r. - zasiłek chorobowy. Składki na ubezpieczenia społeczne zostały opłacone za okresy: od 1 września 2017 r. do 6 marca 2023 r, od 27 czerwca 2022 r. do 12 listopada 2023 r. Składki na Fundusz Pracy zostały opłacone za okres od 1 września 2019 r. do 12 listopada 2023 r. W okresie od 1 września 2017 r. do 31 sierpnia 2019 r. podstawę wymiaru stanowiła w przeliczeniu na okres miesiąca - kwota wynosząca co najmniej 30% minimalnego wynagrodzenia, obowiązującego w danym okresie. W okresie od 1 września 2019 r. do 30 grudnia 2023 r. podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła w przeliczeniu na okres zadeklarowana kwota, nie niższa jednak niż minimalne wynagrodzenie miesięczne, obowiązujące w danym okresie; 3) zaświadczenie o wypłaconych zasiłkach/świadczeniach za okres po ustaniu ubezpieczenia z dnia 8 kwietnia 2025 r. wystawione przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, z którego wynika, że skarżący pobierał: a) zasiłek chorobowy w okresach: od 7 marca 2022 r. do 26 czerwca 2022 r. od 13 listopada 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. - podstawa jego wymiaru była wyższa od kwoty minimalnego wynagrodzenia; b) zasiłek chorobowy w okresie od 1 stycznia 2024 r. do 30 marca 2024 r. - podstawa jego wymiaru była niższa od kwoty minimalnego wynagrodzenia; c) świadczenie rehabilitacyjne w okresie od 31 marca 2024 r. do 25 marca 2025 r. - podstawa jego wymiaru była niższa od kwoty minimalnego wynagrodzenia. Na podstawie tych dokumentów i złożonych oświadczeń, organ I instancji decyzją z dnia 10 kwietnia 2025 r. orzekł o uznaniu P. Ć. z dniem 10 kwietnia 2025 r. za osobę bezrobotną i odmówił przyznania prawa do zasiłku. Od powyższej decyzji P. Ć. wniósł odwołanie w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do zasiłku. Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy skontrolowaną decyzję argumentując w jej uzasadnieniu, że strona spełnia warunki do nabycia statusu osoby bezrobotnej. Nie spełniła natomiast warunków do przyznania prawa do zasiłku, gdyż suma okresów o których mowa w art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzedzających dzień rejestracji, jest krótsza niż 365 dni i wynosi łącznie 84 dni. Zaliczeniu podlegał okres 35 dni (od 9 października 2023 r. do 12 listopada 2023 r., w którym opłacono składki ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej) Podstawę wymiaru składek stanowiła kwota wyższa od minimalnego wynagrodzenia za pracę. Zaliczono również okres 49 dni (od 13 listopada 2023 r. do 31 grudnia 2023 r.), gdyż podstawa wymiaru zasiłku była wyższa od minimalnego wynagrodzenia za pracę. Zaliczeniu nie podlega okres pobierania zasiłku chorobowego od 1 stycznia 2024 r. do 30 marca 2024 r. oraz świadczenia rehabilitacyjnego od 31 marca 2024 r. do 25 marca 2025 r. Podstawa wymiaru zasiłku chorobowego pobranego w okresie od 1 stycznia 2024 r. do 30 marca 2024 r. i następnie świadczenia rehabilitacyjnego od 31 marca 2024 r. do 25 marca 2025 r. była niższa od minimalnego wynagrodzenia obowiązującego w tym czasie. W skardze do WSA w Lublinie skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d/ oraz art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez przyjęcie przez organ, że do okresu 365 dni w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania nie można wliczyć czasu pobierania przez skarżącego zasiłku chorobowego oraz pobierania świadczenia rehabilitacyjnego. Skarżący rozpoczął pobieranie zasiłku chorobowego 13 listopada 2023 r. Podstawą ustalenia wysokości jego zasiłku wypłacanego w 2023 r. było minimalne wynagrodzenie. Z dniem 1 stycznia 2024 r. wysokość minimalnego wynagrodzenia została podwyższona, ale skarżący otrzymywał zasiłek chorobowy w dotychczasowej wysokości. Od dnia 31 marca 2024 r. do dnia 25 marca 2025 r. skarżący pobierał świadczenie rehabilitacyjne, którego wysokość - według art. 19 ust 1 ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa - ustala się w odniesieniu do podstawy wymiaru zasiłku chorobowego. Skarżący pobierał go do dnia 30 marca 2024 r. Rozpoczął pobieranie zasiłku chorobowego w czasie, gdy jego wysokość ustalona została w odniesieniu do wielkości minimalnego wynagrodzenia za pracę. Podwyższenie wysokości wynagrodzenia minimalnego z dniem 1 stycznia 2024 r. nie spowodowało jednak podwyższenia świadczenia otrzymywanego w dotychczasowej wysokości. Skoro zmiana stanu prawnego powodująca podwyższenie wysokości minimalnego wynagrodzenia z dniem 1 stycznia 2024 r. służyła zwiększeniu społecznej ochrony ubezpieczonych, to w okolicznościach rozpatrywanej sprawy uprawnienia skarżącego nie mogły być uszczuplone skutkiem zmiany stanu prawnego, która służyła zwiększeniu ochrony tych uprawnień. Należy przyjąć, iż spełnienie przez skarżącego ustawowego wymogu z art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, o ustaleniu wysokości zasiłku chorobowego i w dalszej konsekwencji utrzymującej się choroby ustalenia wysokości świadczenia rehabilitacyjnego na podstawie kwoty wynoszącej co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę - należy odnieść do dnia rozpoczęcia pobierania przez skarżącego zasiłku chorobowego. Skarżący nieprzerwanie od dnia 13 listopada 2023 r. do dnia 30 marca 2024 r. pobierał najpierw zasiłek chorobowy, a następnie świadczenie rehabilitacyjne ze względu na trwającą cały czas chorobę. Pobieranie świadczeń po dniu 1 stycznia 2024 r. było jedynie konsekwencją ustalenia prawa do ich pobierania przed dniem 1 stycznia 2024 r., kiedy to podstawą wymiaru świadczenia skarżącego było minimalne wynagrodzenie w okresie od 1 stycznia 2024 r. - 30 marca 2024 r. i czasu pobierania świadczenia rehabilitacyjnego w okresie 31 marca 2024 r. - 25 marca 2025 r., gdyż podstawa wymiaru tych świadczeń w tych okresach była niższa od kwoty minimalnego wynagrodzenia, którego wysokość ulegała w tym czasie podwyższeniom, począwszy od dnia 1 stycznia 2024 r. Wojewoda Lubelski wniósł o oddalenie skargi dodatkowo wyjaśniając, że z uwagi na przywołany w skardze wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r. sygn. akt I OSK 765/10 zgodzić się należy, że niezależnie od treści zaświadczenia ZUS z dnia 8 kwietnia 2025 r. do ustalenia prawa do zasiłku dla bezrobotnych ma znaczenie okoliczność, czy w chwili ustalenia prawa do pobierania świadczenia z ubezpieczenia społecznego, podstawą wymiaru wysokości tego świadczenia było wynagrodzenie w minimalnej wysokości. Zmiana wysokości minimalnego wynagrodzenia w okresie pobierania świadczenia z ZUS-u w ustalonej wcześniej wysokości nie powinna wpływać na ustalenie uprawnień skarżącego, skoro za istotną prawnie okoliczność należy przyjąć wysokość podstawy wymiaru zasiłku chorobowego przyjętą w dniu jego przyznania. Uznać więc należy, że na poczet okresu uprawniającego skarżącego do zasiłku podlegać może również okres pobierania zasiłku chorobowego od 1 stycznia 2024 r. do 30 marca 2024 r., co stanowi 90 dni, ponieważ podstawę wymiaru pobieranego wcześniej, bez żadnej przerwy zasiłku chorobowego (7 marca 2022 r. – 31 grudnia 2023 r.) stanowiła kwota wyższa od minimalnego wynagrodzenia za pracę. Tym samym po doliczeniu okresu nieprzerwanego pobierania zasiłku chorobowego od 1 stycznia 2024 r. do 30 marca 2024 r. skarżący wykazuje łączny okres uprawniający do zasiłku w wymiarze 174 dni, a więc krótszy niż wymagane ustawą 365 dni. Sąd zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 23 maja 2025 r. rozstrzygnął w przedmiocie uznania skarżącego za osobę bezrobotną oraz w kwestii, czy skarżącemu, jako osobie bezrobotnej, przysługuje prawo do zasiłku. Wojewoda stwierdził, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za prace. Wojewoda wyjaśnił, że w myśl art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy, do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2 zalicza się również (...) przypadające po ustaniu zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej albo zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności okresy pobierania zasiłku chorobowego, macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego lub świadczenia rehabilitacyjnego, jeżeli podstawę wymiaru tych zasiłków i świadczenia, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Wojewoda Lubelski stwierdził na podstawie tych przepisów, że skarżącemu nie przysługuje prawo do zasiłku ponieważ wykazano łączny okres uprawniający w wymiarze 84 dni, a wiec krótszy niż wymagany ustawą 365 dni. Nie spełniono warunków określonych w art. 71 ustawy. Powyższe ustalenie stanowiło podstawę do odmowy przyznania prawa do zasiłku. Stanowisko to jest nieusprawiedliwione. Czas pobierania zasiłku chorobowego oraz świadczenia rehabilitacyjnego powinien być uwzględniony przez organ skoro zasadą jest, że to Państwo określa minimalną wysokość wynagrodzenia za pracę (art. 10 § 2 Kodeksu pracy) i na podstawie art. 2 ust. 5 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę, Rada Ministrów ustalała w drodze rozporządzeń minimalne wynagrodzenie za pracę w roku 2023 i 2024. Normatywna minimalna wysokość wynagrodzenia za pracę jako czynnik niezależny od osoby uznanej za bezrobotną i przed rejestracją w PUP pobierającą zasiłek chorobowy nieprzerwanie na przełomie roku 2023 i 2024 w sytuacji, kiedy podstawą do ustalenia zasiłku chorobowego było wynagrodzenie wyższe od minimalnego w 2023 r. powinna być uwzględniona przez organ. Łagodzenie skutków bezrobocia należy do zadań Państwa (art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy). Przyznanie prawa do zasiłku wpisuje się w ramy działania łagodzącego skutki bezrobocia oraz systemowego realizowania programu zwalczania bezrobocia. Nie wpisuje się natomiast formalistyczne podejście – wyrażone w zaskarżonej decyzji – dotyczące wymogu okresów pobierania zasiłku chorobowego i świadczenia rehabilitacyjnego jako "zaliczanych" w myśl art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy tylko w przypadkach, gdy podstawę wymiaru tych świadczeń, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wyższa od minimalnego wynagrodzenia za pracę. Powyższe oznacza, że niedopuszczalna jest zawężająca wykładnia przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w zakresie prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych, które w chwili ustalenia prawa do pobierania świadczeń z ubezpieczenia społecznego (początkowo zasiłku chorobowego) spełniały kryterium minimalnego wynagrodzenia. Ustawa z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa gwarantuje zasiłek chorobowy przysługujący ubezpieczonemu, który stał się niezdolny do pracy z powodu choroby w czasie trwania ubezpieczenia chorobowego (art. 6 ust. 1). Wspomniana ustawa określa, że świadczenie rehabilitacyjne przysługuje ubezpieczonemu, który po wyczerpaniu zasiłku chorobowego jest nadal niezdolny do pracy, a dalsze leczenie lub rehabilitacja lecznicza rokują odzyskanie zdolności do pracy. Powyższe prowadzi do wniosku, że w badanej sprawie zaliczeniu do "okresu 365 dni" podlegać powinien także okres pobierania świadczenia rehabilitacyjnego i nie sprzeciwia się temu reguła dotycząca ustalania wysokości tego świadczenia określona w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa. Minimalne wynagrodzenie gwarantowało skarżącemu dostęp do zabezpieczenia społecznego. W orzecznictwie dotyczącym znaczenia przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy zwraca się uwagę, że w tego rodzaju sprawach pierwszeństwo powinna mieć wykładnia systemowa przed literalną, stosowaną przez organ (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 lutego 2010 r. sygn. akt. II SA/Rz 1007/09). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2010 r. sygn. I OSK 765/10 wyjaśniono, iż spełnienie ustawowego wymogu z art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, o ustaleniu wysokości zasiłku chorobowego i w dalszej konsekwencji utrzymującej się choroby ustalenia wysokości świadczenia rehabilitacyjnego na podstawie kwoty wynoszącej co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę - należy odnieść do dnia rozpoczęcia pobierania zasiłku chorobowego. Według zaświadczenia ZUS (k. 25 akt adm.) składki na ubezpieczenie społeczne zostały opłacone m. in. za okres od 27 czerwca 2022 r do 12 listopada 2023 r. zaś składki na Fundusz Pracy za okres od 1 września 2019 r. do 12 listopada 2023 r. W okresie od 1 września 2019 r. do 30 grudnia 2023 r. podstawę wymiaru tych składek stanowiła kwota zadeklarowana nie niższa niż minimalne wynagrodzenie miesięczne obwiązujące w danym okresie. Zaświadczenie ZUS z dnia 8 kwietnia 2025 r. (k. 24 akt adm.) dowodziło, że podstawą wymiaru zasiłku chorobowego w okresie od 13 listopada 2023 r. do 30 grudnia 2023 r. oraz od 30 grudnia 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. było wynagrodzenie wyższe od kwoty minimalnego wynagrodzenia. Powyższe oznacza, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem prawa materialnego (art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy). Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Nie bez znaczenia jest okoliczność, że w odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski "uwzględnia" dodatkowo okres pobierania przez skarżącego zasiłku chorobowego od 1 stycznia 2024 r. do 30 marca 2024 r. i dolicza okres (90 dni) nieprzerwanego pobierania zasiłku chorobowego oraz przyznaje, że skarżący wykazuje łączny okres uprawniający do zasiłku dla osób bezrobotnych w wymiarze 174 dni. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja podległa uchyleniu przez Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a.