III SA/Lu 56/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Strzelec Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Kosowska, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) Protokolant: Referent Paulina Rolińska-Mazur po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi W. R. na niewykonanie przez Starostę Zamojskiego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 lutego 2025 r. o sygn. akt III SAB/Lu 28/24 oddala skargę.

W. R. w dniu 23 grudnia 2025 r. wniósł skargę na niewykonanie przez Starostę Zamojskiemu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 lutego 2025 r., sygn. akt III SAB/Lu 28/24. Przedmiotem sprawy o sygn. akt III SAB/Lu 28/24 była bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Starostę Zamojskiego postępowania w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia 22 października 2018 r. o przyznanie należności wynikających z przechowywania na parkingu strzeżonym pojazdu marki [...] nr rej. [...], w okresie od 4 września 2010 r. do 31 sierpnia 2018 r. Wskazanym wyrokiem z dnia 27 lutego 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że Starosta Zamojski dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, które miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązał Starostę Zamojskiego do rozstrzygnięcia wniosku skarżącego z dnia 22 października 2018 r. w terminie dwóch miesięcy. Ponadto Sąd przyznał od Starosty Zamojskiego na rzecz skarżącego W. R. sumę pieniężną w wysokości [...] zł oraz zasądził od Starosty Zamojskiego na rzecz skarżącego kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok z dnia 27 lutego 2025 r., sygn. akt III SAB/Lu 28/24 jest prawomocny od dnia 25 kwietnia 2025 r. Akta administracyjne wraz z odpisem wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności zostały zwrócone organowi w dniu 19 maja 2025 r. Po zwrocie akt Starosta Zamojski postanowieniem z dnia 4 czerwca 2025 r. zawiesił z urzędu postępowanie dotyczące wniosku W. R. z dnia 22 października 2018 r. w sprawie przyznania i zapłaty kolejnych należności wynikających z przechowania na parkingu strzeżonym pojazdu marki [...], nr rej. [...] w okresie od 4 września 2010 r. do dnia 31 sierpnia 2018 r. W. R. w dniu 13 czerwca 2025 r. wniósł na powyższe postanowienie zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2025 r., nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Postanowienie wpłynęło do Starosty Zamojskiego w dniu 12 sierpnia 2025 r. Następnie Starosta Zamojski postanowieniem z dnia 12 września 2025 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania na wniosek W. R. w sprawie przyznania i zapłaty kolejnych należności wynikających z przechowania na parkingu strzeżonym pojazdu marki [...], nr rej. [...] w okresie od dnia 4 września 2010 r. do dnia 31 sierpnia 2018 r. W. R. wniósł na to postanowienie zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu postanowieniem z dnia 1 grudnia 2025 r., [...] uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Postanowienie wpłynęło do Starosty Zamojskiego w dniu 1 grudnia 2025 r., a akta administracyjne w dniu 15 grudnia 2025 r. Natomiast pismem z dnia 3 grudnia 2025 r. W. R. wezwał Starostę Zamojskiego do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 lutego 2025 r., sygn. akt III SAB/Lu 28/24. Następnie w dniu 23 grudnia 2025 r. wniósł skargę na niewykonanie tego wyroku przez Starostę. W skardze W. R. wniósł o: - wymierzenie Staroście Zamojskiemu grzywny za niewykonanie wyroku; - zobowiązanie organu do wykonania wyroku o sygn. akt III SAB/Lu 28/24; - przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 30 000 zł; - zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że prawomocnym wyrokiem z dnia 27 lutego 2025 r. Sąd zobowiązał Starostę Zamojskiego do rozstrzygnięcia wniosku z dnia 22 października 2018 r. dotyczącego przyznania należności wynikających z dozorowania pojazdu. Wyrok jest wiążący dla organu w zakresie obowiązku wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Jednak mimo obowiązku wnikającego z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") oraz jednoznacznego nakazu Sądu organ nie wykonał wyroku. Zamiast rozstrzygnięcia zgodnego z treścią wyroku, organ wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania, a następnie odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. W ocenie skarżącego nie stanowi to wykonania wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt III SAB/Lu 28/24, nakazującego rozstrzygnięcie wniosku, gdyż takie załatwienie sprawy, jakie wybrał Starosta, nie realizuje obowiązku rozpoznania wniosku co do istoty. Tym samym organ pozostaje w dalszej bezczynności, mimo upływu terminu i jednoznacznego obowiązku wykonania wyroku. Organ nie wykonał też wyroku po wezwaniu skierowanym przez skarżącego w dniu 3 grudnia 2025 r. ani nie odpowiedział na wezwanie. Skarżący wyjaśnił, że domaga się przyznania sumy pieniężnej w wysokości [...] zł jako rekompensaty i środka dyscyplinującego organ, gdyż nie respektuje on prawomocnego wyroku Sądu. Dodatkowo wskazał, że mimo, iż organ na mocy omawianego wyroku zapłacił na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości [...] zł, nie zmienił swojego postępowania wobec wnioskodawcy. Zatem zasądzenie tej kwoty nie odniosło żadnego skutku. W odpowiedzi na skargę Starosta Zamojski wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga, jako niezasadna, podlegała oddaleniu. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i stosują środki określone w ustawie. Kontrola taka polega między innymi na rozpoznawaniu skarg na niewykonanie wyroku sądu administracyjnego. Postępowanie w tym przedmiocie normuje art. 154 p.p.s.a., który stanowił podstawę skargi wniesionej w niniejszej sprawie na niewykonanie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 lutego 2025 r., sygn. akt III SAB/Lu 28/24. Przepis art. 154 § 1 p.p.s.a. stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 p.p.s.a.). Uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 154 § 7 p.p.s.a.). Z przywołanego przepisu art. 154 § 1 p.p.s.a. wynikają dwie przesłanki, które łącznie warunkują możliwość uwzględnienia skargi i wymierzenia organowi administracji publicznej grzywny. Mianowicie organ musi pozostawać w bezczynności, a strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego 15 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 726/25). Uprzednie wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy stanowi formalną przesłankę wniesienia skargi na niewykonanie wyroku. Niespełnienie tej przesłanki skutkuje odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący pismem z dnia 3 grudnia 2025 r. skierował do Starosty Zamojskiego wezwanie do wykonania wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt III SAB/Lu 28/24. Zatem wskazana w art. 154 § 1 p.p.s.a. formalna przesłanka wniesienia skargi na niewykonanie wyroku została w sprawie spełniona. Zagadnieniem spornym w sprawie niniejszej jest natomiast kwestia pozostawania przez organ w bezczynności w zakresie wykonania wyroku wydanego w sprawie III SAB/Lu 28/24. Wyjaśnić należy, że skarga, o której mowa w art. 154 p.p.s.a., różni się od pozostałych skarg przewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a. i w przepisach szczególnych. Skarga o wymierzenie organowi grzywny jest skargą w odrębnej, samodzielnej z punktu widzenia jej podstaw prawnych sprawie. Jej celem nie jest kontrola zgodności z prawem konkretnego aktu lub czynności organu administracji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 900/13, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2930/15 oraz T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, LEX). Przepis art. 154 § 3 p.p.s.a. przewiduje, że wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Oznacza to, że sąd administracyjny uwzględnia skargę wniesioną na niewykonanie swojego wyroku, jeżeli w dniu jej wniesienia organ administracji publicznej pozostawał w stanie bezczynności, tj. nie wykonał prawomocnego wyroku sądu administracyjnego w zakresie określonym w tym przepisie. Tak więc sąd administracyjny, oceniając zasadność skargi na niewykonanie wyroku tego sądu, bierze pod uwagę stan postępowania administracyjnego w sprawie administracyjnej istniejący w czasie jej wnoszenia (por. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, LEX oraz przywołane tam orzecznictwo, w tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 652/08). Jak wskazuje się w doktrynie oraz orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 726/25, z 17 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2109/11, z 30 maja 2001 r., sygn. akt II SA 2015/00). O niewykonaniu wyroku można zatem mówić wówczas, gdy takie rozstrzygnięcie, bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania, nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy (por. B. Dauter (w:) A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 24 maja 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 278/17 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 726/25). Istotne jest to, że sąd administracyjny ocenia zasadność skargi wniesionej na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. według stanu postępowania administracyjnego na dzień wniesienia skargi. Należy też podkreślić, iż na ocenę istnienia bezczynności organu, o której mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., nie ma wpływu prawidłowość rozstrzygnięcia, lecz tylko to czy zostało ono faktycznie wydane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 726/25). Przedmiotem oceny sądu w sprawie ze skargi, o której mowa w art. 154 § 1 k.p.a., nie może być zgodność z prawem aktu, który został wydany w wyniku zobowiązania organu do załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2218/12). Zarówno treść aktu wydanego przez zobowiązany organ, jak i jego prawidłowość są pozbawione znaczenia z punktu widzenia art. 154 § 1 p.p.s.a. Przepis ten bowiem nie posługuje się żadnymi określeniami przybliżającymi warunki, w jakich należy uznać wydane przez organ orzeczenie za wykonanie wyroku sądu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1989/22). Trzeba też zwrócić uwagę, że sąd administracyjny rozpoznając skargę na bezczynność organu administracji publicznej nie nakazuje organowi wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1297/12 i z 28 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2780/15). Zastosowanie regulacji art. 154 p.p.s.a. możliwe jest w sytuacji braku reakcji na zobowiązanie organu wyrokiem sądowym do wydania w określonym terminie rozstrzygnięcia. Kwestię terminu załatwienia sprawy po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu reguluje art. 286 § 2 p.p.s.a., w myśl którego termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że stosownie do art. 35 § 5 k.p.a. do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, to jest czynności organu prowadzącego postępowanie, ewentualnie innego organu oraz stron i uczestników postępowania, a także okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1529/07 oraz z 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1807/14, a także postanowienie NSA z 13 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2706/15 oraz M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. IX, LEX). W świetle przedstawionej wykładni art. 154 p.p.s.a. skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlegała oddaleniu. Z akt sprawy wynika bowiem jednoznacznie, że skarga została wniesiona za pośrednictwem organu w dniu 23 grudnia 2025 r. Natomiast Starosta Zamojski, po uchyleniu przez Kolegium w dniu 7 sierpnia 2025 r. postanowienia o zawieszeniu postępowania z dnia 4 czerwca 2025 r., już w dniu 12 września 2025 r., a zatem przed wniesieniem skargi, wydał postanowienie nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania. Okoliczność, że na skutek zażalenia skarżącego postanowienie to zostało uchylone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 1 grudnia 2025 r., pozostaje bez wpływu dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Jak wyjaśniono wcześniej, zagadnienie prawidłowości aktu podjętego przez organ w wykonaniu wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie jest przedmiotem sprawy ze skargi z art. 154 § 1 p.p.s.a. i nie ma wpływu na jej rozstrzygnięcie. Skarga z art. 154 § 1 p.p.s.a. ma szczególny charakter i może być uwzględniona jedynie w sytuacji, gdy na dzień wniesienia skargi akt nie został w ogóle wydany, a upłynął już termin wynikający z wyroku sądu uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Jak wskazano już wyżej, na ocenę istnienia bezczynności organu, o której mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., nie ma wpływu prawidłowość rozstrzygnięcia, lecz tylko to czy zostało ono faktycznie wydane. Ocena w tym zakresie następuje na dzień wniesienia skargi (por. też. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, LEX). Nie można również podzielić stanowiska skarżącego, że wydanie w dniu 12 września 2025 r. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nie stanowiło wykonania wyroku zapadłego w sprawie o sygn. akt III SAB/Lu 28/24, ponieważ organ nie wydał rozstrzygnięcia zgodnego z treścią wyroku, gdyż nie zrealizował obowiązku rozpoznania wniosku co do istoty, co akcentuje skarżący w treści skargi. Jeszcze raz podkreślić należy, że kwestia sposobu załatwienia sprawy przez organ i treści podjętego w związku z tym aktu nie ma wpływu na ocenę zasadności skargi o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. Istotny jest sam fakt wydania albo niewydania aktu przed dniem wniesienia skargi. Jednocześnie z treści wyroku zapadłego w sprawie III SAB/Lu 28/24 oraz jego uzasadnienia nie wynika, aby Sąd nakazywał wydanie rozstrzygnięcia określonej treści. Sąd między innymi wyjaśnił, że rozpoznanie wniosku o przyznanie i zapłatę należności wynikających z przechowywania na parkingu strzeżonym pojazdu wymaga przeprowadzenia dowodów oraz podjęcia odpowiednich czynności. Jednakże Sąd zaznaczył jednocześnie, że taka sytuacja ma miejsce w razie ewentualnego rozstrzygnięcia merytorycznego. Ponadto w dalszej części uzasadnienia Sąd wskazał, że nie może oceniać merytorycznie zasadności jurydycznej wniosku. Ponownie trzeba wskazać, że zasadniczą przesłanką do zastosowania art. 154 § 1 p.p.s.a. i wymierzenia organowi grzywny jest ustalenie, że do dnia wniesienia skargi organ administracji nie wykonał wyroku sądu. W niniejszej sprawie przed dniem wniesienia skargi Starosta Zamojski wykonał wyrok wydając postanowienie z dnia 12 września 2025 r. Tym samym ewentualna przewlekłość postępowania, w którym wydano to postanowienie bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania, na ogólnych zasadach może być kwestionowana, lecz w trybie art. 149 p.p.s.a., ale nie można tego czynić w trybie art. 154 p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 726/25 oraz z 3 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 375/19). Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że nie zachodzą postawy do uwzględnienia skargi i wymierzenia organowi grzywny zgodnie z wnioskiem skarżącego, a w konsekwencji nie zachodzą także postawy do przyznania skarżącemu żądanej w skardze sumy pieniężnej. Z omówionych przyczyn i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.