III SA/Po 294/20

Dnia 30 czerwca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Walentyna Długaszewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 czerwca 2020r. przy udziale sprawy ze skargi Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] kwietnia 2020r. nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego oddala skargę

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Wielkopolski, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), dalej: "u.s.g." orzekł o nieważności § 4 ust. 2 i ust. 3 uchwały nr 311 Rady Miasta Konina z 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego ze względu na istotne naruszenie prawa. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego przedstawiono następujące uzasadnienie faktyczne i prawne. Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2018 r., poz. 2068 ze zm.), dalej: "u.d.p.", stanowiąc m. in. że: 1. dla reklam świetlnych i podświetlanych stawkę opłaty określonej w ust. 1 pkt 2 podwyższa się o 50% (§ 4 ust. 2 uchwały), 2. dla reklamy i obiektów reklamowych umieszczonych przez Miasto Konin ustala się stawkę opłaty za każdy dzień zajęcia 1 m˛ pasa drogowego w wysokości 0,01 zł (§ 4 ust. 3 uchwały). Powyższe przepisy uchwały podjęto z przekroczeniem upoważnienia określonego w art. 40 ust. 8 i ust. 9 u.d.p. W tym ostatnim przepisie wyczerpująco określono przesłanki różnicowania wysokości stawek opłat. Stanowi on, że przy ustalaniu stawek, o których mowa w art. 40 ust. 7 i 8, uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Nie można zatem różnicować wysokości stawek opłat ze względu na inne, niewymienione w tym przepisie przesłanki, jak umieszczenie reklamy świetlnej i podświetlanej czy rodzaj podmiotu, który umieścił reklamę. W skardze zarzucono rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie: I. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 91 ust. 1 u.s.g. przez jego błędne zastosowanie i wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w sytuacji, gdy uchwała ma oparcie w przepisach prawa, wskutek czego nie narusza go w istotny sposób; 2. art. 8 § 1 i 2 w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256), dalej: "K.p.a.", w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. przez ich pominięcie i niezastosowanie zasady: a) nieodstępowania bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, jako że dotychczasowe uchwały Rady Miasta Konina identycznie określały stawki opłaty za umieszczenie reklamy świetlnej i podświetlanej, a nie były kwestionowane przez organ nadzoru; b) pogłębiania zaufania i prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej; II. przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy: 1. art. 40 ust. 9 pkt 5 u.d.p. przez jego błędna wykładnię i uznanie, że Rada Miasta Konina nie może ustalić podwyższonej stawki opłaty z uwagi na rodzaj urządzenia - reklamę świetlną i podświetlaną; 2. art. 40 ust. 8 u.d.p. przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że Rada Miasta Konina nie mogła ustalić dla Miasta Konin stawki opłaty w preferencyjnej wysokości z uwagi brak możliwości ustalenia stawki zerowej w sytuacji, gdy zobowiązanym i beneficjentem z tytułu opłaty jest Miasto Konin. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem. Sąd podziela w całości stanowisko organu. W związku z jego omówieniem, powtarzanie go byłoby zbędne. Odnosząc się do zarzutów skargi należy podnieść, co następuje. Na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (art. 40 ust. 1 u.s.g.). Do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach (art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g.). Ustawą taką jest u.d.p. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m˛ pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł (art. 40 ust. 8 u.d.p.). Zgodnie z art. 40 ust. 9 u.d.p. przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 8, uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Przy ustalaniu stawek opłat za zajęcie pasa drogowego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może stosować przesłanek niewymienionych w art. 40 ust. 9 u.d.p. W § 4 ust. 2 uchwały dla reklam świetlnych i podświetlanych podwyższono o 50% stawkę opłaty określoną w § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały dla reklam. Zdaniem skarżącego reklamy świetlne i podświetlane stanowią inny rodzaj reklamy niż reklamy nieświetlne i niepodświetlane (art. 40 ust. 9 pkt 5 u.d.p.). Nie można się z tym zgodzić. Reklama, reklama świetlna i reklama podświetlana to ten sam rodzaj urządzenia. Rzecz definiuje się za pośrednictwem rodzaju i różnicy gatunkowej (definitio fit per genus et differentiam specificam). Rodzajem urządzenia (genus) jest reklama, natomiast inna jej cecha (np. świetlność czy podświetlanie) to jedynie różnica gatunkowa (differencia specifica). Skoro więc reklama, reklama świetlna i reklama podświetlana to ten sam rodzaj urządzenia (różniący się jedynie cechami gatunkowymi - drugorzędnymi; tu: czy jest świetlna czy podświetlana), to nie można powoływać się na art. 40 ust. 9 pkt 5 u.d.p. dla różnicowania stawek opłaty za reklamy świetlne i podświetlane. Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia tego przepisu. Odnośnie zaś ustalenia w § 4 ust. 3 uchwały preferencyjnej stawki opłaty za umieszczenie reklamy przez Miasto Konin należy podnieść, że także to zróżnicowanie stawki nie jest możliwe w świetle art. 40 ust. 9 u.d.p. Nie ma w tym przepisie bowiem przesłanki podmiotowej, umożliwiającej takie różnicowanie z uwagi na to, jaki podmiot umieszcza reklamę. W tym kontekście organ nadzoru nie naruszył art. 40 ust. 8 u.d.p., gdyż przepis ten określa maksymalne wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego. Zasadnie podniósł zatem organ nadzoru, że zakwestionowane przepisy uchwały przekraczają upoważnienie ustawowe określone w art. 40 ust. 9 u.d.p. Powyższe oznacza, że organ nadzoru nie naruszył art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowiącego, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Organ nadzoru działając w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g. odpowiednio stosuje przepisy K.p.a. (art. 91 ust. 5 u.s.g.). Skarżący zarzucił naruszenie art. 8 § 1 i 2 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.). Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (art. 8 § 2 K.p.a.). Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 K.p.a.). Odpowiednie stosowanie przepisów K.p.a. przez organ nadzoru oznacza, że stosuje on analogię z K.p.a. jako sposób stosowania prawa w wypadkach wskazanych przez art. 91 ust. 5 u.s.g. jako przepis odsyłający. Odpowiednie stosowanie oznacza respektowanie reguł wyrażonych w przepisach stanowiących zakres odniesienia, tj. normujących dane zagadnienie. Stosowanie to może nastąpić w trzech formach: 1. zastosowanie wprost konkretnego przepisu K.p.a., 2. zastosowanie przepisu K.p.a. z odpowiednimi modyfikacjami, 3. odmowa zastosowania przepisu K.p.a. ze względu na określone różnice norm K.p.a. i u.s.g. Wprost do postępowania przed organem nadzoru stosuje się art. 8 § 1 K.p.a. Organ nadzoru prowadził postępowanie w sposób budzący zaufanie skarżącego do władzy publicznej. Z modyfikacją do postępowania przed organem nadzoru stosuje się art. 8 § 2 K.p.a., gdyż organ ten nie rozstrzyga sprawy, lecz jedynie sprawuje nadzór nad działalnością gminną na podstawie kryterium legalności (art. 85 u.s.g.) i może w nią wkraczać tylko w przypadkach określonych ustawami (art. 87 u.s.g.). Organ nadzoru bez uzasadnionej przyczyny nie może zatem odstąpić od utrwalonej praktyki nadzoru nad działalnością gminną w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Jeżeli nawet byłoby tak, że wcześniej organ nadzoru nie orzekał nieważności uchwał w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego określających analogiczne rozwiązania do zakwestionowanych obecnie, nie można uznać, że odstąpił od tej praktyki bez uzasadnionej przyczyny. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wskazał bowiem, że tą przyczyną jest wspomniane wyżej przekroczenie upoważnienia ustawowego. Jest to przyczyna uzasadniona w rozumieniu art. 8 § 2 K.p.a. Nie można bowiem zaakceptować sytuacji, nawet gdy wcześniej była ona tolerowana, że niektóre przepisy uchwały istotnie naruszają prawo, jak to miało miejsce w przypadku zakwestionowanych przepisów uchwały. Należy z kolei uznać, że art. 107 § 3 K.p.a. w ogóle nie stosuje się w postępowaniu nadzorczym, gdyż u.s.g. w sposób zupełny uregulowała w art. 91 ust. 3 kwestię uzasadnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia nadzorczego. Przepis art. 91 ust. 3 u.s.g. stanowi, że rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. jest więc niezasadny. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zawiera wystarczające uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 91 ust. 3 u.s.g.), pozwalające Sądowi na skontrolowanie jego zgodności z prawem. W związku z powyższym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).