III SA/Po 504/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Obornikach na uchwałę Rady Gminy Ryczywół z dnia 29 grudnia 2021 r. nr XXXIII/308/2021 w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie Gminy Ryczywół 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj.: - § 11 ust. 2 pkt 1 w zakresie sformułowania: "w tym określenie rodzaju tytułu prawnego do zajmowanego lokalu,", - § 16 ust. 1 pkt 6, - § 17 załącznika nr 1 do uchwały; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala.

Prokurator Rejonowy w Obornikach (dalej również: skarżący lub Prokurator) pismem z dnia 18 marca 2026 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr XXXIII/308/2021 Rady Gminy Ryczywół z dnia 29 grudnia 2021 r. w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie Gminy Ryczywół (dalej również: zaskarżona uchwała lub regulamin). Prokurator zaskarżył powyższą uchwałę w części dotyczącej § 2 ust. 2, § 5 ust. 1, § 11 ust. 1 i 2 pkt 1, § 13 ust. 2, § 15 ust. 1 i 2, § 16 ust. 1 pkt 6, §17, § 19 ust. 4 pkt 1 oraz § 31 załącznika nr 1 i w takim też zakresie wniósł o stwierdzenie jej nieważności. Ponadto wskazał, że uchwała w zaskarżonej części została wydana z istotnym naruszeniem prawa oraz bez podstawy prawnej, a w szczególności podstawy takiej nie może stanowić powołany w uchwale art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2020 r. poz. 2028 z późn. zm., dalej: ustawa o zaopatrzeniu w wodę). W uzasadnieniu skargi Prokurator przytoczył brzmienie zaskarżonych zapisów uchwały: - § 2 ust. 2 "Użytym w Regulaminie pojęciom należy przypisywać znaczenie jakie nadają im akty wyższego rzędu, w tym ustawa." - § 5 ust. 1 "Umowa zawarta z odbiorcą usług odprowadzającym ścieki przemysłowe może określać maksymalne ilości oraz dopuszczalny poziom zanieczyszczeń dostarczanych ścieków wynikający z posiadanych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne technicznych i technologicznych możliwości ich odprowadzania i oczyszczenia." - § 11 ust. 1 "W przypadku nieruchomości zabudowanej budynkiem lub budynkami wielolokalowymi kwestię umowy reguluje art. 6 ust. 5 ustawy." - § 11 ust. 2 pkt 1 "Wniosek, o zawarcie umowy, o której mowa w ust. 1 zawiera w szczególności wskazanie osób korzystających z lokali, w tym określenie rodzaju tytułu prawnego do zajmowanego lokalu," - § 13 ust. 2 "Podstawą obciążenia odbiorcy usług należnościami za usługi świadczone przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne jest faktura." - § 15 ust. 1 "Określenie warunków przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej odbywa się na wniosek złożony przez osobę ubiegającą się o przyłączenie w trybie i na zasadach przewidzianych w przepisie art. 19a Ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2020 r. poz. 2028). Każda nieruchomość jest podłączana do sieci odrębnym przyłączem, tak wodociągowym jak i kanalizacyjnym." - § 15 ust. 2 "Wniosek, o którym mowa w ust. 1 powinien zawierać w szczególności informacje, o których mowa w art. 19a ust. 4 ustawy." - § 16 ust. 1 pkt 6 "okres ważności warunków technicznych wykonania przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego wynosi 2 lata od dnia ich wydania." - §17 "Warunkiem przystąpienia do prac zmierzających do przyłączenia nieruchomości do sieci jest posiadanie aktualnych warunków o których mowa w §16." - § 19 ust. 4 pkt 1 "Ustala się techniczne warunki określające możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych: przyłącza wodociągowe i kanalizacyjne należy wykonać z rur atestowanych o odpowiedniej średnicy," - § 31 "W sprawach nieuregulowanych niniejszym regulaminem zastosowanie znajdą przepisy powszechnie obowiązującego prawa, w szczególności przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz.U. 2020 poz.2028) i wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych.". Prokurator zaznaczył, że zgodnie z art. 19 ust. 3 i 4 ustawy o zaopatrzeniu w wodę, rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który jest aktem prawa miejscowego. Stosownie zaś do art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2026 r. poz. 662 z późn. zm., dalej: u.s.g.) gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy jedynie na podstawie upoważnień ustawowych. Jak wynika z treści skarżonej uchwały, organ upatruje takie upoważnienie w przepisie art. 19 ustawy o zaopatrzeniu w wodę. Z powyższym zapatrywaniem nie sposób się jednak w pełni zgodzić. Przepis ten stanowi wprawdzie delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi w postaci regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, niemniej w ust. 5 ściśle określa zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulacja powyższa ma charakter wyczerpujący, co w ocenie skarżącego należy rozumieć w ten sposób, że z jednej strony, uchwalając na jego podstawie regulamin, rada gminy powinna zawrzeć postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień, a z drugiej nie daje on prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących inne zagadnienia aniżeli wymienione w przywołanym przepisie, gdyż stanowiłoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Dalej Prokurator wskazał, że za nieprawidłowe w szczególności należy więc uznać przepisy § 2 ust. 2, § 11 ust. 1 § 15 ust. 1 i 2 oraz § 31. Wszystkie te przepisy bowiem odnoszą się w sposób zbędny do regulacji ustawowej, która jest obowiązująca niezależnie od treści uchwały regulaminowej lub informują o obowiązkach wynikających z przepisów o wyższej randze ustawowej. Z kolei przepis § 16 ust. 1 pkt 6 w swej treści stanowi powtórzenie art. 19a ust. 7 ustawy o zaopatrzeniu w wodę, co stanowi istotną wadę. Natomiast regulacja zawarta w § 5 ust. 1 oraz § 13 ust. 2 regulaminu – zdaniem Prokuratora – jest zbędna, bowiem wskazuje na materię, która może być przedmiotem umowy. Kwestia zaś określenia maksymalnych ilości oraz dopuszczalnego poziomu zanieczyszczeń dostarczanych ścieków powinna być częścią regulacji umownej, a tym samym nie było potrzeby wskazywać na nią w regulaminie. Prokurator zauważył także, że § 17 regulaminu uzależnia przystąpienia do prac zmierzających do przyłączenia nieruchomości do sieci od posiadanie aktualnych warunków technicznych. Jednakże żadne przepisy prawa nie uzależniają przystąpienia do rozpoczęcia prac realizacyjnych w zakresie przyłącza (projektowych lub budowlano-montażowych) od spełnienia takich warunków. Wreszcie skarżący podniósł, że § 19 ust. 4 pkt 1 regulaminu poprzez użycie określenia "rury atestowane o odpowiedniej średnicy" tylko częściowo realizuje delegację ustawową z art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy o zaopatrzeniu w wodę, ponieważ nie wskazuje szczegółowych parametrów dla rur, a tym samym nie stanowi określenia warunków technicznych umożliwiających dostęp do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W ocenie Rady Gminy Ryczywół (dalej również: organ lub Rada Gminy) ustawodawca nie przesądził, że zawarte w art. 19 ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu w wodę wyliczenie ma charakter wyczerpujący (enumeratywny). Ponadto, regulacje ujęte w regulaminie w żadnym zakresie nie wskazują na brak skutecznego stosowania przepisów rangi ustawowej. Dodanie wskazywanych przez skarżącego analizowanych zapisów do treści regulaminu miało na celu jedynie wyjaśnienie społeczności lokalnej, będącej adresatem tychże regulacji, w sposób jasny oraz kompleksowy zakresu praw i obowiązków związanych z materią określoną w regulaminie, co było możliwe do wykonania jedynie poprzez przywołanie określonych regulacji ustawowych, bowiem dopiero kompleksowe przeanalizowanie zapisów regulaminu, jak również odpowiednich regulacji ustawowych, daje adresatom tychże norm pełny obraz przepisów, które ich dotyczą. Organ zauważył, że nawet w przypadku uznania, że omawiane regulacje stanowią niewielkie naruszenie zasad techniki prawodawczej, to z całą pewnością nie można uznać, że takie naruszanie ma charakter istotny i kwalifikuje się do stwierdzenia nieważności części uchwały. W ocenie Rady Gminy nieuprawnione były także zarzuty dotyczące zawarcia w regulaminie materii, która może być przedmiotem postanowień umownych. Przedmiotowe zapisy likwidują niepewność dotyczącą praw i obowiązków adresatów regulaminu, jak również w żadnym stopniu nie stanowią istotnego naruszenia zasad techniki prawodawczej, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności uchwały, a ich zamieszczenie jest w pełni uzasadnione ze względów słusznościach oraz celowościowych, co w praktycznym stosowaniu uchwały ma fundamentalne znaczenie. Zdaniem organu w pełni dopuszczalne jest także ujęcie w treści regulaminu szczegółowych warunków, od spełniania których uzależnione jest zawarcie umowy, co w okolicznościach niniejszej sprawy miało miejsce. Uzależnienie przystąpienia do prac zmierzających do przyłączenia nieruchomości do sieci od posiadania aktualnych warunków technicznych także nie stanowi w żadnym zakresie przekroczenia delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy o zaopatrzeniu w wodę. Finalnie Rada Gminy zauważyła, że z treści zakreślonej ustawy o zaopatrzeniu w wodę nie wynika jakkolwiek stopień szczegółowości określenia w treści regulaminu warunków technicznych określających warunki techniczne umożliwiające dostęp do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, zatem sformułowanie analizowanej regulacji, wskazującej, iż atestowane rury muszą być o odpowiedniej średnicy, co będzie każdorazowo oceniane przez przedsiębiorstwo, należy uznać ze w pełni zasadne oraz zgodnie z zakresem delegacji ustawowej wyrażonej w art. 19 ust. 5 pkt 5 ww. ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest częściowo zasadna. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, z późn. zm., dalej: P.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Ponieważ stosownie do treści art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku "nieistotnego naruszenia prawa" organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" aktem organu jednostki samorządu terytorialnego powinno skutkować stwierdzeniem jego nieważności (zob. np. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego: z 18 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 3294/18, z 7 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 1663/16, z 3 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2154/13, z 1 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 684/12 - niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl; T. Woś (w:) H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016 r., art. 147). Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Do "istotnych" naruszeń prawa zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast art. 94 Konstytucji RP wskazuje, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. W tym miejscu wskazać należy, że zarzuty podnoszone przez skarżącego zostały uznane za zasadne jedynie w części, tj. stwierdzono nieważność zapisów § 11 ust. 2 pkt 1 w zakresie sformułowania: "w tym określenie rodzaju tytułu prawnego do zajmowanego lokalu,", § 16 ust. 1 pkt 6 oraz § 17 regulaminu. W pozostałej części skargę oddalono. Przechodząc zatem do zarzutów – które uznane zostały za zasadne – podkreślić trzeba, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa, akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego, a jego "regulaminowy" charakter nie powoduje, że mają w odniesieniu do niego zastosowanie inne zasady niż w stosunku do innych aktów prawa miejscowego, w szczególności że może on powtarzać przepisy ustawowe lub je modyfikować (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. II OSK 370/07, wszystkie przywołane orzeczenia dostępne są w internetowej bazie orzeczeń CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl). Materialnoprawną podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 19 ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu w wodę, który stanowi, że rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Zgodnie z art. 19 ust. 4 ustawy o zaopatrzeniu w wodę regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego. Z kolei art. 19 ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu w wodę zawiera katalog praw i obowiązków przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych oraz odbiorców usług. W myśl brzmienia tego przepisu, Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Spór między skarżącym a organem w niniejszej sprawie w pewnym zakresie dotyczył m.in. charakteru powyższego katalogu, tzn. uznania go za katalog otwarty lub zamknięty. Poglądy orzecznictwa oraz doktryny nie są w powyższej materii spójne. W piśmiennictwie wskazywano, że katalog praw i obowiązków przedsiębiorstwa, który ma zostać określony w regulaminie, to katalog otwarty (zob. K. Ubysz [w:] B. Brynczak, K. Ubysz, Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Komentarz , Warszawa 2015, art. 19, LEX). Z kolei najnowsze poglądy wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przemawiają za tym, żeby katalog zawarty w art. 19 ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu w wodę uznać za katalog zamknięty. Podnoszono bowiem, że art. 19 ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu w wodę nie pozwala radzie gminy na uregulowanie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków innych zagadnień niż w nim wymienione, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, a to oznacza, że uchwalając na jej podstawie regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień (por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2025 r., sygn. III OSK 347/23). Ustawodawca wskazując zakres zagadnień mających być objętymi regulaminem, nie posłużył się w delegacji ustawowej sformułowaniem "może określić" lub podobnym, ale zwrotem "regulamin powinien określać", co prowadzi do wniosku, że treść regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Wszelkie odstępstwa od katalogu zawartego w art. 19 ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu w wodę przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie nieważności w całości bądź w części (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2024 r. sygn. III OSK 2161/23; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2023 r., sygn. III OSK 2504/21; wyrok NSA z dnia 10 maja 2023 r. sygn. III OSK 2179/21). Mając zatem na względzie najnowsze, aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należało – zgodnie z poglądem wyrażonym w sprawie przez skarżącego – że katalog zawarty w art. 19 ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu w wodę rzeczywiście jest katalogiem zamkniętym. Tym samym każde odstępstwo od tego katalogu stanowiło istotne naruszenie prawa, co przesądzało o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały (regulaminu) w części. Przykładem takiego odstępstwa był zapis § 11 ust. 2 pkt 1 regulaminu w zakresie sformułowania: "w tym określenie rodzaju tytułu prawnego do zajmowanego lokalu,". Pełna zaś treść zapisu § 11 ust. 2 pkt 1 regulaminu brzmi następująco: "Wniosek, o zawarcie umowy, o której mowa w ust. 1 zawiera w szczególności wskazanie osób korzystających z lokali, w tym określenie rodzaju tytułu prawnego do zajmowanego lokalu.". Zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy o zaopatrzeniu w wodę regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa warunki przyłączania do sieci. Z przepisu tego nie wynika uprawnienie organu do określenia w regulaminie rodzaju dokumentów czy oświadczeń wymaganych przy złożeniu wniosku o przyłączenie (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 11 kwietnia 2024 r., sygn. II SA/Go 79/24). Ustawodawca nie wymaga od osoby ubiegającej się o zawarcie umowy niczego więcej, jak tylko fizycznego przyłączenia do sieci oraz złożenia pisemnego wniosku o zawarcie umowy (zob. wyrok NSA z dnia 23 września 2022 r., sygn. III OSK 1288/21). Z tego względu uznać należało, że zapis § 11 ust. 2 pkt 1 regulaminu w zakresie sformułowania: "w tym określenie rodzaju tytułu prawnego do zajmowanego lokalu," istotnie narusza prawa, gdyż swoim przedmiotem wykracza poza zakres ustawowego umocowania organu gminy do stanowienia prawa miejscowego. O ile bowiem wskazanie we wniosku o przyłączenie do sieci osoby korzystającej z danego lokalu jest elementem obligatoryjnym wniosku, pozwalającym na identyfikację wnioskodawcy oraz lokalu, który ma zostać przyłączony do sieci, tak informacja o rodzaju tytułu prawnego do zajmowanego lokalu wychodzi poza zakres wymagany art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy o zaopatrzeniu w wodę. Kolejnym trafnym zarzutem Prokuratora był zarzut dotyczący § 17 regulaminu, który stanowi, że: "Warunkiem przystąpienia do prac zmierzających do przyłączenia nieruchomości do sieci jest posiadanie aktualnych warunków o których mowa w § 16.". Powyższy zapis również odnosi się do art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy o zaopatrzeniu w wodę, który dotyczy warunków przyłączania do sieci. Co istotne, budowa przyłącza (przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej lub wodociągowej) jest rodzajem procesu budowlanego, którego rozpoczęcia ustawodawca nie uzależnił od posiadania aktualnych warunków technicznych (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. II SA/Bk 879/17). Zrozumiałym co prawda jest, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne powinno mieć zapewnioną pewną formę kontroli nad sposobem wykonania przyłącza, jednakże wydawane przez ten podmiot warunki nie mogą determinować przystąpienia do wykonania przyłącza. Jest to samodzielna decyzja odbiorcy usług mającego później z przyłącza korzystać. Dlatego też uznać należało, że zapis § 17 regulaminu istotnie narusza prawa, gdyż swoim przedmiotem wykracza poza zakres ustawowego umocowania organu gminy do stanowienia prawa miejscowego. Organ stanowiący gminy nie może bowiem uzależniać przystąpienia do budowy przyłącza od posiadania aktualnych warunków technicznych – nie należy to do jego kompetencji objętych ramami art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy o zaopatrzeniu w wodę. Równie skuteczny okazał się zarzut Prokuratora dotyczący zapisu § 16 ust. 1 pkt 6 regulaminu. Zgodnie z jego brzmieniem "okres ważności warunków technicznych wykonania przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego wynosi 2 lata od dnia ich wydania.". Skarżący w związku z powyższym zarzutem zasadnie powoływał się na § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2026 r., poz. 300 z późn. zm., dalej: Zasady techniki prawodawczej). W myśl powyższego przepisu w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Ponadto, w orzecznictwie wykształcił się pogląd, zgodnie z którym uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. Jest też dezinformujące, bowiem trzeba liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki NSA: z dnia 1 października 2008 r., sygn. II OSK 955/08; z dnia 30 września 2009 r., sygn. II OSK 1077/09; z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. II OSK 1256/09; z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. II OSK 170/10). Analizowany § 16 ust. 1 pkt 6 regulaminu stanowi właśnie takie powtórzenie przepisów ustawowych, gdyż prawie tożsame brzmienie ma art. 19a ust. 7 ustawy o zaopatrzeniu w wodę, zgodnie z którym warunki przyłączenia do sieci wydane przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne są ważne przez okres 2 lat od dnia ich wydania. Z tego też powodu koniecznym było stwierdzenie nieważności § 16 ust. 1 pkt 6 regulaminu. Pozostałe zarzuty podnoszone przez Prokuratora były jednak niezasadne. W pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutów dotyczących § 2 ust. 2, § 11 ust. 1, § 15 ust. 1, § 15 ust. 2 oraz § 31 regulaminu. Zapisy te – jak wskazuje sam organ w odpowiedzi na skargę – są efektem jego celowego działania, podyktowanego koniecznością sformułowania aktu prawa miejscowego w taki sposób, aby był on w pełni zrozumiały i czytelny dla społeczności lokalnej. Organ w powyższych zapisach przywołuje lub powołuje się na przepisy różnych ustaw. Co istotne, nie powiela, ani nie powtarza przepisów ustawy – tak jak zrobił to w przypadku omówionego wyżej § 16 ust. 1 pkt 6 regulaminu, którego stwierdzono nieważność. Tytułem przykładu wskazać należy brzmienie § 2 ust. 2 regulaminu: "Użytym w Regulaminie pojęciom należy przypisywać znaczenie jakie nadają im akty wyższego rzędu, w tym ustawa" oraz brzmienie § 11 ust. 1 regulaminu: "W przypadku nieruchomości zabudowanej budynkiem lub budynkami wielolokalowymi kwestię umowy reguluje art. 6 ust. 5 ustawy". Kwestionowane przez Prokuratora zapisy § 2 ust. 2, § 11 ust. 1, § 15 ust. 1, § 15 ust. 2 oraz § 31 regulaminu nie naruszają zatem § 137 Zasad techniki prawodawczej, gdyż nie stanowią powtórzenia przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Nie można przy tym przyjąć – tak jak wskazuje Prokurator – że samo "odnoszenie się" do regulacji ustawowej, która jest obowiązująca niezależnie od treści uchwały regulaminowej, stanowi istotne naruszenie prawa. Odnoszenie się do przepisów ustawowych czy informowanie o ich obowiązywaniu nie stanowi bowiem powtórzenia tych przepisów. Na tym tle w orzecznictwie wskazywano nawet, że zakaz ujęty w § 137 Zasad techniki prawodawczej nie jest zakazem bezwzględnym (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2017 r., sygn. II OSK 2884/16). Dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie niższego rzędu przepisu ustanowionego w akcie wyższego rzędu w sytuacji, kiedy ma on niejako charakter przepisu "zapowiadającego" dalsze uregulowania. Innymi słowy, chodzi o sytuację, w której bez zastosowania tego powtórzenia dalsze przepisy aktu normatywnego: "sprawiają wrażenie wyrwanych z kontekstu, lub nie tworzą zamkniętej całości czy nie są wystarczająco komunikatywne" (zob. D. Szafrański, Zasady techniki prawodawczej w zakresie aktów prawa miejscowego. Komentarz praktyczny z wzorami oraz przykładami, Legalis). Skoro zatem w wyjątkowych przypadkach dopuszcza się możliwość powtórzenia przepisów ustawy z uwagi na komunikatywność aktu niższego rzędu, to tym bardziej dopuścić powinno się odniesienie się (niebędące powtórzeniem) do przepisów ustawy. Kolejny niezasadny zarzut skarżącego dotyczył § 5 ust. 1 oraz § 13 ust. 2 regulaminu. Zdaniem Prokuratora zapisy te są zbędne, gdyż wskazują na materię, która może być przedmiotem umowy. Jednocześnie jednak w skardze nie wskazano jakichkolwiek przepisów, które powyższe zapisy miałyby naruszać. Wobec powyższego – jak słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę – uznać należało, że § 5 ust. 1 oraz § 13 ust. 2 regulaminu mają charakter informacyjny i ze względów praktycznych mają swoje funkcjonalne zastosowanie dla komunikatywności oraz zrozumiałości regulaminu. W rzeczywistości bowiem § 5 ust. 1 regulaminu wskazuje jedynie na treści, które mogą (a nie muszą) stanowić element umowy, czym w żaden sposób nie narusza art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu w wodę, zaś § 13 ust. 2 regulaminu informuje tylko, że podstawą rozliczenia pomiędzy stronami umowy jest faktura, czym także nie narusza art. 19 ust. 5 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu w wodę. Ostatni niezasadny zarzut odnosił się do § 19 ust. 4 pkt 1 regulaminu, w którym to ustalono techniczne warunki określające możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. W ocenie Prokuratora użycie w powyższym zapisie określenia "rury atestowane o odpowiedniej średnicy" tylko częściowo realizuje delegację ustawową z art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy o zaopatrzenie w wodę, gdyż nie wskazuje szczegółowych parametrów dla rur, a tym samym nie stanowi określenia warunków technicznych umożliwiających dostęp do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Z taką argumentacją nie można jednak się zgodzić. W orzecznictwie podkreśla się, że zwrot "warunki techniczne" użyty w art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy o zaopatrzeniu w wodę obejmuje swoim zakresem znaczeniowym określenie konkretnych przesłanek (czynników wyznaczających lub warunkujących, elementów, cech koniecznych), po spełnieniu których zaistnieje możliwość korzystania z usług wodociągowo-kanalizacyjnych (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 4 lipca 2023 r., sygn. I SA/Ke 205/23). W niniejszej sprawie organ stanowiący gminy takie konkretne przesłanki określił. W § 19 ust. 4 pkt 1 regulaminu wskazano bowiem, że "przyłącza wodociągowe i kanalizacyjne należy wykonać z rur atestowanych o odpowiedniej średnicy". Kwestia określenia odpowiedniej średnicy rur powinna podlegać już jednak wyłącznie każdorazowej ocenie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, które jest odpowiedzialne za umożliwienie społeczności lokalnej dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Rację miał zatem organ, wskazując w odpowiedzi na skargę, że kwestionowany zapis § 19 ust. 4 pkt 1 regulaminu jest w pełni zasadny i nie narusza art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy o zaopatrzeniu w wodę. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, tj. stwierdził nieważność § 11 ust. 2 pkt 1 w zakresie sformułowania: "w tym określenie rodzaju tytułu prawnego do zajmowanego lokalu,", § 16 ust. 1 pkt 6 oraz § 17 załącznika nr 1 do uchwały (regulaminu). W pozostałej części, w zakresie żądania Prokuratora stwierdzenia nieważności § 2 ust. 2, § 5 ust. 1, § 11 ust. 1, § 13 ust. 2, § 15 ust. 1 i 2, § 19 ust. 4 pkt 1 oraz § 31 załącznika nr 1 do uchwały (regulaminu) – Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił (pkt 2 sentencji wyroku).