III SA/Wr 260/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędziowie: Sędzia NSA Anna Moskała, , Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), , Protokolant: specjalista Renata Pawlak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta B. – G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności Zarządzenia Burmistrza Miasta B.-G. nr [...] z [...] r. w sprawie odwołania Zastępcy Burmistrza Miasta B.-G. postanawia: odrzucić skargę.

Skarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] r. nr [...] Wojewoda D. (dalej: Wojewoda, organ nadzoru) stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta B.-G. (dalej: Burmistrz, skarżący) z [...] r., nr [...] w sprawie odwołania Zastępcy Burmistrza Miasta B.-G. (dalej: Zastępca). W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ nadzoru stwierdził, że zostało podjęte z istotnym naruszeniem prawa tj. przepisu art. 28g ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 6 pkt 1 ustawy z 8 marca 1995 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019r., poz.506 ze zm. – dalej: u.s.g.), jako że zostało wydane w czasie, gdy Burmistrz był tymczasowo aresztowany, a jego zadania i kompetencje przejął w trybie określonym w art. 28g jego Zastępca S. D. Zgodnie z art. 28g ust. 1 pkt 3) u.s.g., w przypadku przemijającej przeszkody w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta spowodowanej odbywaniem kary aresztu, jego zadania i kompetencje przejmuje zastępca, a w gminach, w których powołano więcej niż jednego zastępcę - pierwszy zastępca. Stosownie zaś do treści ust. 6 pkt 1) art. 28g u.s.g., w przypadku okoliczności, o której mowa w ust. 1 pkt 1) zastępca, pierwszy zastępca albo osoba, o której mowa w art. 28h, wykonuje zadania i kompetencje wójta od dnia zatrzymania do dnia zwolnienia. Zdaniem organu nadzoru przejęcie na wskazanej podstawie zadań burmistrza przez jego zastępcę następuje na zasadzie wyłączności tzn., że w okresie , o którym mowa w art. 28g ust. 6 pkt 1 u.s.g. całość zadań i kompetencji tymczasowo aresztowanego Burmistrza może w tym czasie realizować jedynie osoba wskazana w tym przepisie. Organ podzielił w tym zakresie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wyrażone w wyroku z 11 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 941/10 o niedopuszczalności wykonywania w takiej sytuacji zadań i kompetencji organu wykonawczego gminy przez dwa różne podmioty i konkludował, że w związku z powyższym jedynym podmiotem właściwym do realizacji kompetencji Burmistrza B.-G. w dniu podjęcia zarządzenia z [...] r., nr [...] był jego Zastępca S. D. – co musiało skutkować stwierdzeniem nieważności tego zarządzenia. W skardze do WSA Burmistrz, działając w imieniu Gminy B. G., wniósł o uchylenie powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego, zarzucając wydanie go z naruszeniem przepisów prawa materialnego, mającym istotny wynik na wpływ sprawy, tj: 1) art. 26a ust. 1 u.s.g. – przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że burmistrz nie może odwołać zastępcy burmistrza w każdym czasie, 2) art. 28g us.1 u.s.g. - jego błędną wykładnię, z pominięciem wykładni celowościowej i przyjęcie, że w okresie przemijającej przeszkody w sprawowaniu mandatu burmistrza ustawodawca wyłączył uprawnienie burmistrza do odwołania swojego zastępcy. Odnosząc się do kwestii legitymacji do wniesienia skargi do WSA skarżący zajął stanowisko, że zarówno językowa, jak i celowościowa wykładnia art. 28g ust. 1 u.s.g. nie wyłącza w czasie trwania przemijającej przeszkody kompetencji do odwołania zastępcy burmistrza – a skoro posiada on nadal taką kompetencję, to należy przyjąć, że służy mu również legitymacja do wniesienia skargi do sądu na rozstrzygnięcie nadzorcze w tym przedmiocie. Trudno bowiem przyjąć, że posiadający kompetencję do odwołania swojego zastępcy burmistrz musiałby liczyć na wolę tegoż zastępcy do wniesienia skargi na zarządzenie odwołujące go z pełnionej funkcji i oczekiwać wydania zarządzenia, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.s.g. Skarżący podkreślił, że przed wniesieniem skargi podjął wszelkie kroki w celu wniesienia skargi przez uprawniony organ tj. złożył wniosek w tym zakresie do Prokuratury Okręgowej w S., do Rzecznika Praw Obywatelskich oraz wystosował list otwarty do Rady Miejskiej B. G. o wyjednanie u odwołanego Zastępcy , by to o wniósł skargę do WSA. Podjęte działania okazały się bezskuteczne, a brak jest współpracy pomiędzy organem uchwałodawczym gminy W uzasadnieniu zarzutów merytorycznych skargi Burmistrz podniósł, że w art. 28g u.s.g. nie uregulowano wprost, że w sytuacji wskazanej w ust. 1 zastępca burmistrza przejmuje wszystkie kompetencje , w tym w relacji burmistrz-zastępca burmistrza, brak przy tym normy wyjaśniającej sposób funkcjonowania kompetencji do odwołania zastępcy burmistrza w czasie trwania przemijającej przeszkody, a wyłączenie takiej kompetencji powodowałoby, że powołany za stanowisko zastępcy burmistrza urzędnik posiadałby nieograniczoną gwarancję piastowania urzędu, a więc większą niż osoba piastująca ten urząd z wyboru. W świetle przepisów u.s.g. jedyną osobą uprawnioną do odwołania zastępcy burmistrza jest burmistrz. Rozwiązanie zawarte w art. 28g u.s.g. zostało wprowadzone jako instrument umożliwiający sprawne kierowanie sprawami samorządu terytorialnego w sytuacjach gdy organ pochodzący z wyboru nie jest w stanie tego robić, nie miało natomiast na celu pozbawienia organu wykonawczego gminy możliwości wykonywania ciążących na nim kompetencji i zadań. Skarżący podkreślił, że w doktrynie pojawiają się głosy o możliwości działania burmistrza podczas przemijającej przeszkody w niektórych sytuacjach. Ponadto zdaniem skarżącego brak przejścia kompetencji do odwołania zastępcy burmistrza w czasie trwania przemijającej przeszkody potwierdza analiza przepisów ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.) Odpowiadając na skargę organ nadzoru wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ podniósł, że skargę gminy wnosi jej organ wykonawczy, który reprezentuje ją na zewnątrz, czyli wójt, burmistrz, prezydent miasta). Wójt podejmując określone przepisami prawa publicznego akty lub czynności działa w imieniu gminy, a nie w imieniu własnym. Oznacza to, że w każdym przypadku, gdy organ gminy (wójt lub rada gminy) korzysta z uprawnienia do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, reprezentuje i działa w imieniu jednostki samorządu terytorialnego, a zatem wykonuje funkcje publiczne. Tymczasem w przedmiotowej sprawie Burmistrz J. C. złożył skargę na akt nadzoru Wojewody w trakcie swojego tymczasowego aresztowania, trwającego od dnia [...] r., a zatem będąc pozbawionym możliwości wykonywania swoich zadań i kompetencji. Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że Burmistrz złożył skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze jako osoba prywatna, a nie w imieniu Miasta B. - G. W związku z powyższym Wojewoda stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta B.-G. z dnia [...]r. w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D., wydając w dniu [...] r. rozstrzygnięcie nadzorcze [...]. Odnosząc się do merytorycznych zarzutów skargi organ nadzoru podtrzymał swoje stanowisko, zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd jest właściwy do rozpoznania tej sprawy na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowania przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi burmistrza B.-G. jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D., stwierdzające nieważność zarządzenia Burmistrza z [...] r., nr [...] o odwołaniu Zastępcy burmistrza. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydano w oparciu o art. 91 ust. u.s.g, w myśl którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Podstawowy problem sporny podniesiony w skardze dotyczy tego, czy burmistrzowi przebywającemu tymczasowo w areszcie przysługuje w tym czasie uprawnienie do wydania zarządzenia o odwołaniu zastępcy burmistrza. Zagadnienie kompetencji burmistrza w okresie trwania przemijającej przeszkody, jaką jest tymczasowe aresztowanie, jest zrazem ściśle powiązane z kwestią legitymacji tego burmistrza w postępowaniu sądowoadmnistracyjnym, wobec czego ta właśnie kwestia wymaga rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności. Stosownie do art. 98 ust. 3 u.s.g. do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze uprawniona jest gmina, której interes prawny, uprawnienie albo kompetencje zostały naruszone, przy czym podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze i w którym dany organ wyraził wolę wniesienia skargi. Z powyższego przepisu wynika jednoznacznie, że w przypadku aktów nadzoru wydawanych na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa w postępowaniu sądowo administracyjnym służy gminie jako jednostce samorządu terytorialnego, nie zaś jej organom, mimo że samo postępowanie nadzorcze toczy się wobec tego jej organu, który wydał objęty nadzorem akt. Kwestę legitymacji skargowej trzeba odróżnić jednak od właściwej reprezentacji. Gmina, jako jednostka samorządu terytorialnego wyposażona w osobowość prawną, działa przez swoje organy. Co do zasady organem uprawnionym do reprezentacji gminy na zewnątrz i działania w jej imieniu jest wójt/burmistrz/prezydent miasta – co zostało wprost wyrażone w art. 31 u.s.g. Sąd zauważa zarazem, że w orzecznictwie i doktrynie prezentowany jest również pogląd o dopuszczalności reprezentowania gminy w pewnych sytuacjach przez jej organ uchwałodawczy tj. radę gminy, w imieniu której działa podmiot przez nią upoważniony, w tym w szczególności w sytuacji konfliktu rady gminy z organem wykonawczym, gdy ten ostatni nie jest zainteresowany w złożeniu skargi ( por. Dolnicki Bogdan (red.), Tarno Jan Paweł (red.), Samorząd terytorialny w Polsce a sądowa kontrola administracji, Opublikowano: WKP 2012, Bandarzewski Kazimierz, Jednostki samorządu terytorialnego i ich organy w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2010/10/60-72). W rozpoznawanej sprawie zaistniała bezsprzecznie obiektywna przeszkoda dla realizacji przez Burmistrza uprawnienia gminy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 98 ust. 3 u.s.g. W momencie wniesienia skargi Burmistrz był bowiem nadal aresztowany, w związku z czym zastosowanie znajdował art. 28g ust. 1 pkt 3) u.s.g., zgodnie z którym w przypadku przemijającej przeszkody w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta spowodowanej odbywaniem kary aresztu, zadania i kompetencje przejmuje zastępca, a w gminach, w których powołano więcej niż jednego zastępcę - pierwszy zastępca. Zastępca burmistrza wykonuje zadania i kompetencje burmistrza od dnia zatrzymania do dnia zwolnienia (art. 28g ust. 6 pkt 1 u.s.g.). Przejęcie zadań i kompetencji burmistrza przez jego zastępcę ma charakter nieograniczony i oznacza, że przez cały przebywania przez burmistrza w areszcie jego zastępca przejmuje całość kompetencji, w tym także związanych z reprezentacją gminy w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Nie można się zatem zgodzić z argumentacją skarżącego, dotyczącą jego legitymacji w postępowaniu sądowo administracyjnym. Skarżący wywodzi bowiem tę legitymację z samego faktu wydania zaskarżonego zarządzenia o odwołaniu swojego Zastępcy, przyjmując założenie o przysługującej mu w tym zakresie kompetencji – która to kwestia jest właśnie przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego i stanowi meritum sporu. W przekonaniu Sądu z treści art. 28 g ust. 1 pkt 3 i ust. 6 w zw. z art. 31 u.s.g. jednoznacznie wynika, że w okresie od zatrzymania do zwolnienia burmistrza z aresztu nie może on w żadnym zakresie działać w imieniu gminy i jej reprezentować, w tym wnieść skargi do sądu administracyjnego. Uprawnienie do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody gmina może realizować jedynie poprzez działanie swoich organów, posiadających prawo do jej reprezentacji, a którymi w czasie przebywania burmistrza w areszcie są jego zastępca (a w wypadku braku zastępcy – osoba, o której mowa w art. 28h u.s.g.), a w niektórych sytuacjach ewentualnie rada gminy, przy zachowaniu pozostałych warunków wniesienia skargi, o których mowa w art. 98 u.s.g. Zważywszy na powyższe Sąd uznał, że Burmistrz wnoszący skargę w niniejszej sprawie był podmiotem nieposiadającym uprawnienia do działania w imieniu gminy, a w konsekwencji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Samodzielnie jako organowi nie przysługiwała mu zatem w zaistniałej sytuacji legitymacja do wniesienia skargi, podobnie jak nie służyła mu jako osobie fizycznej, sprawującej funkcję burmistrza (co wynika a contrario z art. 98 ust. 3 u.s.g.). Wobec powyższego skarga, jako niedopuszczalna, podległa odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.