III SA/Wr 28/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Nikiforów, Sędziowie sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar, , Protokolant specjalista Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 maja 2024 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia N. we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 20 lipca 2022 r., nr SKO 4030/17/22 w przedmiocie określenia kwoty dotacji oświatowej do zwrotu i określenie terminu płatności odsetek I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia 27 maja 2022 r., nr 9/2022; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 7.417 (siedem tysięcy czterysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotem skargi Stowarzyszenia N. z/s we W. (dalej: strona, skarżący, stowarzyszenie) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: SKO, organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia 20 lipca 2022 r. nr SKO 4030/17/22 utrzymująca w mocy decyzję z dnia 27 maja 2022 r. nr 9/2022 , wydaną z upoważnienia Prezydenta Wrocławia przez Dyrektora Wydziału Finansów Oświatowych Urzędu Miejskiego Wrocławia (dalej: organ I instancji, Prezydent) w sprawie określenia wielkości dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie 115.331,00 zł przypadającej do zwrotu do budżetu Miasta Wrocławia oraz określająca termin płatności odsetek. Z akt sprawy wynika, że strona prowadząca Niepubliczną Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną N.1 nr [...], złożyła w dniu 8 września 2016 r. wniosek o przyznanie dotacji dla szkoły z planowaną liczbą uczniów objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju dziecka w 2017 r. - 80 uczniów. W 2017 r. przyznano stronie dotację na realizację programu wczesnego wspomagania rozwoju dziecka na podstawie art. 90 ust. 1a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. 2024 r., poz. 750 ze zm., dalej: uso) (w brzmieniu obowiązującym w 2017 r.) oraz § 1 ust. 1 uchwały nr XXXI/640/16 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 20 października 2016 r. w sprawie dotacji udzielanych publicznym niepublicznym przedszkolom, szkołom i placówkom oświatowym oraz innym formom wychowania przedszkolnego, prowadzonym przez osoby fizyczne i prawne (Dz.Urz. Woj. Dol. z 2016 r. poz. 4797 ze zm., dalej: uchwała RM). Strona złożyła w 2017 r. 12 informacji miesięcznych o aktualnej liczbie uczniów i 1 korektę informacji za lipiec 2017 r. Liczba uczniów wykazana w informacjach miesięcznych o aktualnej liczbie uczniów sporządzanych dla Poradni oraz danych dzieci wprowadzonych do elektronicznego systemu służącemu naliczaniu dotacji wynosiła po korektach: w styczniu - 32 dzieci, w lutym i marcu po 33 dzieci, w kwietniu i maju po 37 dzieci, czerwcu, lipcu i sierpniu po 38, we wrześniu - 36 dzieci, w październiku - 38, w listopadzie - 39 dzieci i w grudniu - 41 dzieci. Dotacja przekazana na dzieci objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w 2017 r. wyniosła 160.444,62 zł, a po korekcie informacji za lipiec (i zwrocie przez stronę kwoty 363,82 zł jako nadmiernie pobranej) - dotacja przekazana za 2017 r. na 440 dzieci (wykazanych w informacjach miesięcznych) wyniosła 160.080,80 zł. Zgodnie z przedstawionym przez stronę rozliczeniem wykorzystania dotacji za 2017 r., dotację rozliczono na wydatki takie jak: wynagrodzenie nauczycieli netto w kwocie 76.084,70 zł, wynagrodzenie pozostałych pracowników netto w kwocie 15.606,24 zł, pochodne od wynagrodzeń po stronie pracodawcy i pracownika, w tym w kwocie 6.444,06 zł (ZUS), wynajem pomieszczeń w kwocie 27.798,56 zł oraz inne tj. działalność poradni w kwocie 14.582,16 zł, paliwo w kwocie 11.205,69 zł, działalność poradni w kwocie 8.359,39 zł. 20 sierpnia 2019 r. Wydział Kontroli Urzędu Miejskiego Wrocławia rozpoczął w Poradni kontrolę dotyczącą prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji zgodnie z art. 90 ust. 3d uso za okres od 01.01.2017 r. do 31.12.2017 r. W wyniku kontroli stwierdzono, że w informacjach miesięcznych oraz w danych wprowadzanych do systemu elektronicznego wskazanego przed Miasto - ODPN - wykazano nieprawidłowo 32 dzieci, jako objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju na podstawie dokumentów nazwanych "Opinie o wczesnym wspomaganiu rozwoju", wydanych przez zespoły działające w prowadzonych przez stronę dwóch poradniach psychologiczno-pedagogicznych. Według kontrolujących zespoły opiniujące zostały powołane z naruszeniem art. 71b ust. 3a uso i wydanych na podstawie art. 71b ust. 6 uso rozporządzeniach. W dniu 11 maja 2020 r. została również przeprowadzona kontrola przez Kuratorium Oświaty we Wrocławiu (organ nadzoru pedagogicznego) w zakresie zgodności wydawania opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka w latach 2015-2017 z obowiązującymi przepisami prawa oraz zgodności organizacji i dokumentowania zajęć wczesnego wspomagania rozwoju dziecka w ww. latach. Informacje na temat ustaleń kontroli organu nadzoru pedagogicznego przekazano urzędowi Miejskiemu Wrocławia pismem z dnia 1 czerwca 2020 r. Organ I instancji w wydanej decyzji powołując się na wyniki kontroli oraz pismo z Kuratorium stwierdził, że nie można rozpatrywać kwestii prawidłowości pobierania dotacji na dzieci objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju dziecka w oderwaniu od weryfikacji opinii, które stanowią podstawę do objęcia ich tym programem. Wskazał organ na obowiązujące w okresie pobierania dotacji przepisy art. 90 ust. 1a uso i art. 71b ust. 2a uso oraz wskazał na art. 71b ust. 3 i 3a w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 września 2016 r., tj. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 11 lipca 2016 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty i niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 r., poz. 1010, dalej: ustawa zmieniająca uso) oraz w brzmieniu po zmianie przepisu. Powołał organ obowiązujące po zmianie ww. przepisu wydane na podst. art. 71b ust. 6 uso rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 czerwca 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, zgodnie z którego § 4 ust. 1-3 r zespoły opiniujące powołuje dyrektor poradni a w skład zespołu wchodzą: dyrektor poradni lub osoba przez niego upoważniona - jako przewodniczący zespołu, psycholog, pedagog oraz lekarz. Stwierdził organ I instancji, że po zbadaniu 32 opinii wydanych dla dzieci, na które pobrano dotacje z budżetu Miasta Wrocław - 31 z nich wydano z naruszeniem przepisów, co oznacza, że dotacje były pobrane na podstawie dokumentów wydanych bez podstawy prawnej a tym samym były to dotacje pobrane w nadmiernej wysokości. W decyzji organ wymienił 31 opinii i stwierdzone w nich nieprawidłowości: we wszystkich opiniach wskazał, że w składzie zespołu była osoba bez kwalifikacji, a dodatkowo w opiniach wydanych po zmianie przepisów uso, do składu zespołu nie powołano lekarza. Łączna kwota dotacji pobranej z ww. uchybieniami wyniosła 114.603,30 zł. Dalej organ I instancji wskazał, że w informacji miesięcznej za miesiąc luty 2017 r. wykazano 2 dzieci, które nie powinny zostać wykazane do dotacji, ponieważ wg stanu na pierwszy dzień roboczy miesiąca tzn. 01.02.2017 r. nie zostały jeszcze objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, co stanowiło naruszenie trybu udzielania dotacji przewidzianego w uchwale RM. Powołał organ I instancji art. 252 ust. 1, ust. 3 i 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j.Dz.U. z 2023, poz. 1270 ze zm., dalej: ufp) i wskazał, że dotacja dla strony w 2017 r. pobrana została w nadmiernej wysokości na 33 dzieci, w stosunku do liczby uczniów, na które rzeczywiście przysługiwała. Razem kwota nadmiernie pobranej dotacji wyniosła 115.330,94 zł. Następnie omówił organ nieprawidłowości dotyczące rozliczenia z dotacji wydatków. Stwierdził, że dotacja dla poradni na dzieci objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju i wydatki rozliczane z niej powinny być ściśle związane z tymi dziećmi i programem dla nich realizowanym, a w sprawie ustalono, że kwota 16.796,13 zł stanowi dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. Po uwzględnieniu powyższego stwierdził organ, że dotacja wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem wynosiła 143.284,70 zł. Jednocześnie uznał organ I instancji, że dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem nie podlega zwrotowi, ponieważ całkowita kwota wydatków rozliczonych prawidłowo z dotacji podmiotowej przekazanej w 2017 r. stowarzyszeniu, przewyższa kwotę należnej dotacji dla poradni tzn. 44.749,86 zł - a po pomniejszeniu o dotację niewykorzystaną w wysokości 653,61 zł - 44.096,25 zł. Zaznaczył organ, że rozliczenie dotacji podmiotowej zgodnie z art. 90 ust. 3d uso dotyczy jedynie należnej kwoty dotacji przekazanej stowarzyszeniu na prowadzenie w poradni wczesnego wspomagania rozwoju dziecka w 2017 r. W wyniku rozpoznania odwołania strony organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO jako prawidłowe oceniło ustalenia stanu faktycznego. Z uwagi na nie objęcie rozstrzygnięciem kwoty wskazanej jako wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, SKO nie oceniało ww. kwestii. W pozostałym zakresie, tj. pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, organ II instancji w całości podzielił stanowisko Prezydenta. Powołał się organ na obowiązującą w postępowaniu formalną teorię dowodów, obowiązki sprawozdawcze podmiotu otrzymującego dotację i konieczność rzetelnego ich wypełnienia. Zgodziło się SKO, że w celu naliczenia dotacji oświatowej konieczne było posiadanie aktualnych i zgodnych z prawem opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka. Wskazał organ odwoławczy, że w okresie dotacyjnym opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka wydawały zespoły orzekające działające w publicznych lub niepublicznych poradniach psychologiczno- pedagogicznych, z tym że w okresie od dnia 26 lipca 2016 r. do dnia 31 stycznia 2017 r., w związku ze zmianą brzmienia art, 71b ust. 3a uso, aktem prawnym regulującym sposób orzekania przez niepubliczne poradnie psychologiczno-pedagogiczne było rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz. U. Nr 173, poz. 1072). W okresie od dnia 26 lipca 2016 r. do dnia 31 stycznia 2017 r. opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka powinny być wydane przez zespół w składzie zgodnym z przepisami rozporządzenia, tj. w skład zespołu powinien wchodzić lekarz. Stwierdziło SKO, że z materiałów sprawy wynika, że wydane w ww. okresie opinie nr: [...] z dnia 5 września 2016 r.; [...] z dnia 12 września 2016 r.; [...] z dnia 22 września 2016 r.; [...] z dnia 30 września 2016 r.; [...] z dnia 20 października 2016 r.; [...] z dnia 20 listopada 2016 r.; [...] z dnia 29 grudnia 2016 r.; [...] z dnia 24 stycznia 2017 r.; [...] z dnia 31stycznia 2017 r.; [...] z dnia 31 stycznia 2017 r; [...] z dnia 31 stycznia 2017 r.; [...] z dnia 31 stycznia 2017 r. nie zostały wydane w składzie normatywnie – nie powołano lekarza jako obligatoryjnego członka zespołu, natomiast w przypadku opinii nr [...] z dnia 30 września 2016 r. z uwagi na niemożliwość dokonania weryfikacji składu zespołu z uwagi na brak podania składu osobowego zespołu opiniującego. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że należało także dokonać weryfikacji kwalifikacji pracowników Poradni w zakresie zgodności z zapisami obowiązującego w okresie wydawania opinii rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli (Dz.U. z 2015 r. poz, 1264). Jako uzasadnione ocenił organ II instancji przyjęcie przez organ I instancji, że w przypadku opinii nr: [...]; [...];[...];[...];[...];[...];[...];[...];[...];[...];[...];[...];[...];[...];[...];[...];[...];[...];[...] nie wszyscy członkowie zespołu opiniującego posiadali kwalifikacje zgodne z przepisami rozporządzenia. Jako prawidłowe oceniło SKO zakwestionowanie kwalifikacji dyrektora Poradni, M. B. Za własne przyjęło SKO ustalenia w zakresie kwalifikacji osób wchodzących w skład zespołów opiniujących dokonane przez Kuratorium. Podkreślił organ II instancji, że ustalenia oparte zostały na wynikach kontroli prawidłowości wydatkowania środków dotacji w roku 2017, jak również wynikach przeprowadzonej przez Kuratorium Oświaty kontroli doraźnej w zakresie zgodności wydawania opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka w latach 2015 - 2017 z obowiązującymi przepisami prawa (nr WNKPS.5533.54.2020.AZC). Dlatego jako niezasadne ocenił organ zarzuty strony dotyczące niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy niewskazania w uzasadnieniu decyzji która osoba nie posiadała kwalifikacji do pozostawania członkiem zespołu wydającego opinię, ani jakich dokładnie kwalifikacji jej brakowało. Zaznaczył organ II instancji, że dostrzega brak wskazania w decyzji Prezydenta konkretnych uchybień co do kwalifikacji konkretnych pracowników Poradni, ale zdaniem SKO organ I instancji stwierdzając wadliwości składów zespołów opiniujących działał w oparciu o dane uzyskane od innego organu powołanego do sprawowania nadzoru pedagogicznego - Kuratorium Oświaty. Stwierdziło SKO, że wynik kontroli doraźnej przeprowadzonej przez Kuratorium stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 2 k.p.a., a więc jest dowodem tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone i nie podlega weryfikacji przez organ administracji publicznej w prowadzonym przez niego postępowaniu. Natomiast strona nie zdołała w jakimkolwiek zakresie podważyć ustaleń organu nadzoru pedagogicznego co do zgodności wydawanych opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka w latach 2015 - 2017 z obowiązującymi przepisami prawa. Jako nie mające znaczenia dla stwierdzonych braków w składach zespołów opiniujących, ocenił organ II instancji załączone do odwołania odrębnie wydane zaświadczenia lekarskie, co do potrzeby wczesnego wspomagania rozwoju dziecka. W skardze do Sądu, strona wniosła o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 252 ust. 1, 5 i 6 ufp - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ I instancji nie naruszył tych przepisów, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji; art. 71b ust. 3 i 3a uso - w brzmieniu obowiązującym w okresie od 2015 r. do dnia 25 lipca 2016 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ I instancji nie naruszył tych przepisów, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji; art. 71b ust. 3 i 3a uso - w brzmieniu obowiązującym w okresie od 26 lipca 2016 r. do 31 stycznia 2017 r. w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz.U.2008.173.1072 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie - przyjęcie, że w składzie zespołów wydających opinie brak było lekarza, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli (Dz.U.2015.1264 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie - przyjęcie, że M. B. nie posiadał kwalifikacji wymaganych do pracy w zespole opiniującym, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji; 2) naruszenie przepisów postępowania: art. 11 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania, oraz poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ I instancji nie naruszył tych przepisów, a w konsekwencji utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy; art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i przeprowadzenie dowolnej zamiast swobodnej oceny dowodów, co doprowadziło organ II instancji do uznania, że w składzie zespołów wydających opinie znajdowały się osoby bez kwalifikacji, brak zaś było lekarza, oraz poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ I instancji nie naruszył tych przepisów, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji Organu I instancji; art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co doprowadziło organ II instancji do uznania, że w składzie zespołów wydających opinie znajdowały się osoby bez kwalifikacji, brak zaś było lekarza, oraz poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ I instancji nie naruszył tych przepisów, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi strona obszernie uzasadniła swoje stanowisko powołując się na zaświadczenia lekarskie potwierdzające konieczność objęcia dzieci wczesnym wspomaganiem rozwoju. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w sprawie. Sąd na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej : p.p.s.a.) oddalił wnioski dowodowe strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji stwierdził, że zarówno decyzja SKO, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa w stopniu skutkującym koniecznością ich uchylenia. Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy przepisu art. 107 § 1 pkt 4 i 6 i § 3 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 7 i art. 11 k.p.a., co obligowało do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Spór w sprawie dotyczy zasadności zakwestionowania przez organ pobrania przez stronę dotacji w prawidłowej wysokości. Organy obu instancji stwierdziły, że dotacja przekazana przez Gminę stronie w 2017 r. na dzieci objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w wysokości 160.080,80 zł (po korekcie) została pobrana w nadmiernej wysokości, tj. o kwotę 115.331,00 zł. Pobranie dotacji w nadmiernej wysokości dotyczyło 33 dzieci. Zdaniem organów w przypadku 31 dzieci, na które pobrano dotacje, opinie stanowiące podstawę do objęcia ich programem wczesnego wspomagania rozwoju nie spełniały wymogów ustawowych. Wszystkie zakwestionowane opinie zostały wydane przez zespół opiniujący w skład, którego wchodziły osoby bez wymaganych kwalifikacji, a ponadto po zmianie przepisów w lipcu 2016 r. w składzie zespołu nie było lekarza. Natomiast w przypadku pozostałych 2 dzieci nie powinny one być wykazane do dotacji za luty 2017 r., ponieważ nie spełniały wymogu objęcia ich wczesnym wspomaganiem rozwoju na pierwszy dzień miesiąca, co było wymogiem wynikającym z uchwały Rady Miejskiej (§ 4 ust. 1). Strona natomiast kwestionuje ustalenia faktyczne organów, które legły u podstaw decyzji, tj. stwierdzenie że w skład zespołów wydających opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju wchodziły osoby nie posiadające wymaganych kwalifikacji oraz wskazuje, że brak lekarza w składzie zespołu został uzupełniony poprzez odrębnie wydane zaświadczenia lekarskie potwierdzające potrzebę wczesnego wspomagania rozwoju u danych dzieci. Podważa również strona prawidłowość wydanych decyzji wskazując, że organy nie wskazały podstawy prawnej dotyczącej wymogów, jakie mają spełniać osoby wchodzące w skład zespołów opiniujących, jak również nie wskazały jakich wymogów i kto nie spełnia. W zaistniałym sporze Sąd przyznał rację stronie skarżącej, przy czym nie wszystkie zarzuty skargi Sąd podzielił. W ocenie Sądu jako w pełni uzasadnione należy ocenić zarzuty skargi dotyczące braku prawidłowego uzasadnienia decyzji w zakresie wskazania pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej uzasadnienia, jak również podstawy faktycznej, czym naruszono art. 107 § 1 pkt 4 i 6 i § 3 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. i art. 7 i art. 11 k.p.a. Stosownie do art. 107 § 1 pkt 4 i 6 i § 3 k.p.a. decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie ma objaśnić tok myślenia organu prowadzący do zastosowania danego przepisu prawnego w sprawie, ma umożliwić stronie zrozumienie względów, dla których jej sytuacja została ukształtowana w taki, a nie inny sposób. W uzasadnieniu decyzji, która jest skierowana do strony, niezbędne jest podanie konkretnych przepisów i wskazanie sposobu ich zastosowania w odniesieniu do stanu faktycznego przyjętego za podstawę decyzji. Rolą organu jest przedstawienie okoliczności, które uznał za udowodnione i dlaczego innym odmówił wiary oraz ich ocena przy zastosowaniu konkretnych przepisów i winno to mieć odzwierciedlenie w treści decyzji. W przeciwnym wypadku, dochodzi do sytuacji, kiedy strona nie ma wiedzy ani pewności, jaki stan faktyczny stanowi podstawę rozstrzygnięcia, ani jakie i dlaczego organ zastosował przepisy. Taka sytuacja jest niedopuszczalna, ponieważ utrudnia stronie zrozumienie decyzji, jak również podjęcie ewentualnej obrony. Obowiązek uzasadnienia decyzji służy zapewnieniu stronie prawa do obrony oraz podjęcie - świadomej i opartej na pełnej znajomości sytuacji - decyzji o zaskarżeniu decyzji do sądu. Oczywistym jest również, że wszelkie twierdzenia organów winny mieć potwierdzenie w zgormadzonych w sprawie dowodach stanowiących akta sprawy. Podkreśla Sąd, że decyzje, w których nie został wskazany stan faktyczny i nie została zawarta ocena prawna danej kwestii - nie poddają się również kontroli Sądu. Nie jest bowiem rolą Sądu dokonywanie ustaleń faktycznych i podejmowanie za organ decyzji, co do wyboru przepisów, jakie mają zastosowanie w sprawie i uzasadnienie ich wyboru. Sąd działa w granicach kompetencji przyznanych art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2020 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. 2022, poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 2 p.p.s.a., które sprowadzają się do kontroli legalności decyzji i nie może zastąpić organu w ustaleniu okoliczności stanu faktycznego i ich ocenie. W sprawie zarówno organ I, jak i II instancji nie dochowały ww. wymogów. Nie kwestionuje Sąd, że dla oceny prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji takiej jak w sprawie, tj. w 2017 r. na dzieci objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju należy uwzględnić powoływane przez organy przepisy ufp i uso. Stosownie do art. 252 ust. 5 i ust. 6 pkt 1 ufp zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego naliczane są począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem; następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Jednocześnie do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 ufp, w tym do kwot dotacji podlegających zwrotowi w przypadkach określonych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, natomiast decyzję w sprawie określenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa (art. 67 w związku z art. 60 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 2 u.f.p.). Zagadnienia związane z przyznaniem dotacji takiej jak w sprawie uregulowane były w uso – art. 90 ust. 1a. Zgodnie z art. 90 ust. 1a niepubliczne przedszkola, inne formy wychowania przedszkolnego, szkoły podstawowe, specjalne ośrodki szkolno-wychowawcze, specjalne ośrodki wychowawcze, ośrodki rewalidacyjno-wychowawcze oraz poradnie psychologiczno-pedagogiczne, które zgodnie z art. 127 ust. 5 ustawy - Prawo oświatowe prowadzą wczesne wspomaganie rozwoju dziecka, otrzymują na każde dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, niezależnie od dotacji, o których mowa w ust. 1b, 1ba, 1c, 2a, 2b, 2ca, 2d, 2ea, 2ec, 3a, 3ab i 3ac, dotację z budżetu odpowiednio gminy lub powiatu w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takie dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w części oświatowej subwencji ogólnej odpowiednio dla gminy lub powiatu, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę, ośrodek lub poradnię poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji informację o planowanej liczbie dzieci, które mają być objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Ponadto znaczenie mają przepisy art. 71b ust. 2a, ust. 3, ust. 3a i przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 71b ust. 6 uso. Art. 71b ust. 2a stanowił, że W przedszkolach i szkołach podstawowych, w tym specjalnych, w innych formach wychowania przedszkolnego oraz w ośrodkach, o których mowa w art. 2 pkt 5, a także w publicznych i niepublicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym poradniach specjalistycznych, mogą być tworzone zespoły wczesnego wspomagania rozwoju dziecka w celu pobudzania psychoruchowego i społecznego rozwoju dziecka, od chwili wykrycia niepełnosprawności do podjęcia nauki w szkole, prowadzonego bezpośrednio z dzieckiem i jego rodziną. Z kolei art. 71b ust. 3a uso przed zmianą wprowadzoną ustawą z dnia 11 lipca 2016 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty i niektórych innych ustaw, która weszła w życie 1 września 2016 r. (art. 33 pkt 3 ustawy zmieniającej), stanowił, że Opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, o których mowa w ust. 3, mogą również wydawać zespoły opiniujące działające w niepublicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym w poradniach specjalistycznych, założonych zgodnie z art. 82 oraz zatrudniających pracowników posiadających kwalifikacje określone dla pracowników publicznych poradni psychologiczno-pedagogicznych. A z dniem 1 września 2016 r. przepis art. 71b ust. 3a otrzymał brzmienie: Opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, o których mowa w ust. 3, mogą również wydawać zespoły opiniujące działające w niepublicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym w poradniach specjalistycznych, założonych zgodnie z art. 82 oraz zatrudniających pracowników posiadających kwalifikacje określone dla pracowników publicznych poradni psychologiczno-pedagogicznych. Do wydawania opinii stosuje się przepisy wydane na podstawie art. 71b ust. 6, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości zespołu. Na podstawie ww. art. 71b ust. 6 obowiązywało rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz.U. Nr 173, poz. 1072, alej: rozporządzenie MEN). Jednocześnie wskazać należy, że na podstawie art. 80 ust. 4 i 90 ust. 4 uso (w brzmieniu obowiązującym w sprawie) organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zostały wyposażone w upoważnienie do stanowienia przepisów (wydania uchwały) określających tryb udzielania i rozliczania dotacji. W sprawie zastosowanie miała uchwała Rady Miejskiej nr XXXI/640/16. Jako uzasadnione ocenia Sąd stanowisko organów, że spełnienie wymogów wynikających z ww. przepisów uso i po 1 września 2016 r. z rozporządzenia MEN - odnośnie składu zespołu opiniującego ma znaczenie dla oceny prawidłowości pobrania dotacji. Dotacja przysługuje na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju (art. 90 ust. 1a uso), a dla objęcia dziecka wczesnym wspomaganiem rozwoju niezbędna jest opinia o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju, którą wydaje zespół opiniujący o jakim stanowi art. 71b ust. 3a, czyli do 1 września 2016 r. zespół działający w niepublicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym w poradniach specjalistycznych, założonych zgodnie z art. 82 oraz zatrudniających pracowników posiadających kwalifikacje określone dla pracowników publicznych poradni psychologiczno-pedagogicznych, a od 1 września 2016 r. ponadto do wydawania opinii stosuje się przepisy wydane na podstawie art. 71b ust. 6, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości zespołów, czyli rozporządzenie MEN, które w § 4 wskazuje skład zespołu, który obejmuje m.in. lekarza (§ 4 pkt 2). Stwierdzenie wadliwości zespołów opiniujących skutkuje tym, że wydana przez nie opinia o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, nie może stanowić podstawy do objęcia danego dziecka wczesnym wspomaganiem rozwoju, a tym samym nie stanowi podstawy do pobrania dotacji na dziecko. Wbrew twierdzeniom strony w przypadku wadliwości zespołu polegającej na braku w składzie zespołu lekarza, nie ma podstaw prawnych, aby opinię o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka wydaną przez taki zespół, mogło konwalidować odrębnie wydane zaświadczenie przez innego lekarza o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka. W ocenie Sądu w sprawie organy pomimo prawidłowo wskazanych zasad odnośnie weryfikacji prawidłowości pobrania dotacji, nie przeprowadziły właściwie postepowania i nie wydały prawidłowych decyzji. Przede wszystkim w treści decyzji organu I ani też II instancji (pomimo zarzutów odwołania) w ogóle nie została wyjaśniona kwestia braku kwalifikacji osób wchodzących w skład zespołów opiniujących. Organy obu instancji ograniczyły się do stwierdzenia, że w skład zespołów wchodziły osoby bez kwalifikacji, natomiast nie wyjaśniły, jakie i na jakiej podstawie prawnej kwalifikacje mają być spełnione i jakie nie zostały. Przy czym organ I instancji w podstawie prawnej wskazał art. 71b ust. 3a uso i wskazał 31 opinii, w których stwierdził nieprawidłowość "w składzie osoba bez kwalifikacji", bez podania o jaką osobę chodzi i jakich kwalifikacji nie spełnia. Natomiast organ II instancji obok art. 71b ust. 3a uso powołał rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli (Dz.U. z 2015 r., poz. 1264) – nie wskazał jednak, jakie wymogi co do kwalifikacji obowiązywały i jakie nie zostały spełnione. A ponadto wskazał wyłącznie na 19 numerów opinii, co do których stwierdził, że organ I instancji zasadnie przyjął, że nie wszyscy członkowie zespołu opiniującego posiadali kwalifikacje zgodne z przepisami (str. 9 decyzji, akapit 3). Dalej SKO wskazało, że przede wszystkim należało zakwestionować kompetencje samego dyrektora Poradni M. B. Na podstawie treści decyzji dla Sądu całkowicie niewyjaśnionym pozostaje kwestia nieprawidłowości dotyczących braku kwalifikacji osoby czy osób w składach zespołów opiniujących. Jak również nieznane są przyczyny ww. rozbieżności w decyzjach I i II instancji, co do ilości zakwestionowanych opinii odnośnie kompetencji osób wchodzących w skład zespołu (I instancja 31, II instancja 19), jak i ilości osób, których kompetencje organy zakwestionowały (I instancja mówi o osobie, druga o osobach). Stanowisko organów w zakresie ww. nieprawidłowości nie znajduje również wyjaśnienia w aktach sprawy oraz powoływanej przez organ II instancji formalnej teorii dowodów i mocy dowodowej dokumentu urzędowego – wyniku kontroli, tj. ustaleń Kuratorium Oświaty, które przeprowadziło kontrolę doraźną w zakresie zgodności wydawania opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka w latach 2015-2017 z obowiązującymi przepisami. Przede wszystkim Sąd jako nieuprawnione ocenia stanowisko organu II instancji, który stwierdził, że ustalenia Kuratorium "uznaje za własne". Powyższe w sprawie było równoznaczne z całkowitym brakiem przeprowadzenia samodzielnych ustaleń i ocen przez organ I instancji i przez SKO. Decyzja organu II instancji stanowi wyłącznie powielenie informacji i ocen zawartych w piśmie z Kuratorium. Nie neguje Sąd prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądów o zwiększonej mocy dowodowej dokumentu urzędowego, która sprowadza się do przyjęcia dwóch domniemań: prawdziwości oraz zgodności z prawdą twierdzeń w nim zawartych (por. wyrok NSA z 28 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 1781/11). Zwraca jednak Sąd uwagę, że istnienie dokumentu urzędowego nie oznacza, że ma on moc wiążącą (chyba że wynika to z przepisów). Wynik kontroli innego organu, jako efekt przeprowadzenia kontroli może stanowić dowód w sprawie, ale nie o charakterze wiążącym. Organy udzielające dotacji są uprawnione do korzystania z dowodów zebranych w innym postępowaniu, ale nie zwalnia ich to z obowiązku samodzielnego dokonania ich oceny, jak również z samodzielnego czynienia ustaleń i gromadzenia materiału dowodowego. W ocenie Sądu ustalenia poczynione przez Kuratorium przedstawione w piśmie nie miały mocy wiążącej i nie zwalniały organu z obowiązku przeprowadzenia postepowania i oceny dowodów. A w sprawie, co wynika z decyzji i z akt, organy obu instancji w ramach prowadzonego postępowania nie poczyniły żadnych samodzielnych ustaleń i ocen w zakresie przyjętych nieprawidłowości. Nie dokonały również analizy pisma z Kuratorium w kontekście materiału i ustaleń zebranych przez kontrolerów Wydziału Kontroli Urzędu Miejskiego w ramach kontroli przeprowadzonej u strony w 2019 r. (materiały i protokół kontroli znajdują się w aktach sprawy). Ponadto Sąd konfrontując treść decyzji z aktami sprawy stwierdził, że występuje szereg rozbieżności. W pierwszej kolejności zauważa Sąd, że powołane przez organ pismo z Kuratorium z 1 czerwca 2020 r. nr WNKPS.5533.54.2020.AZC wbrew twierdzeniom SKO, nie stanowi dokumentu źródłowego tj. Wyniku kontroli prowadzonej przez Kuratorium, a jest odpowiedzią na pismo organu z dnia 24 kwietnia 2020 r. (wynika to z treści pisma) i jest informacją o przeprowadzonej przez Kuratorium kontroli, a w aktach brak jest jakichkolwiek materiałów zgromadzonych przez Kuratorium, które stanowiły podstawę stanowiska Kuratorium i które pozwalałyby dokonać kontroli zasadności twierdzeń "przeniesionych" następnie do decyzji. Ponadto z ww. pisma wynika, że Kuratorium dokonało analizy opinii wydanych przez zespoły opiniujące w okresie od 30 września 2015 r. do 31 stycznia 2017 r. i wskazuje, że w tym okresie Poradnia wydała 28 opinii o potrzebie wczesnego wspomagania dziecka. Natomiast organ w sprawie zakwestionował 31 opinii wydanych przez zespoły opiniujące, i organ I instancji we wszystkich opiniach stwierdził nieprawidłowość w postaci osoby w składzie bez wymaganych kwalifikacji. Z akt wynika, że organ zakwestionował również opinie wydane w okresie wcześniejszym, aniżeli objęty kontrolą Kuratorium. W aktach znajdują się m.in. kopie pierwszych stron opinii, które przedłożyła strona kontrolerom Wydziału Kontroli Urzędu Miejskiego. W przypadku opinii nr [...] w aktach znajduje się opinia opatrzona datą 25 luty 2015 r., natomiast w piśmie z Kuratorium, odnośnie opinii o tym numerze wskazane jest, że zarządzenie dyrektora o powołaniu zespołu opiniującego 5/2015 jest z późniejszej daty - z 29 grudnia 2015 r., podobnie w przypadku opinii nr [...] w aktach jest ona opatrzona datą 12 kwietnia 2015 r., natomiast w piśmie z Kolegium jest wskazane zarządzenie dyrektora 6/2016 o powołaniu zespołu opiniującego z 29 lutego 2016 r. W decyzjach organy powołując się na pismo Kuratorium nie podają żadnego wyjaśnienia odnośnie występujących sprzeczności. Dalej wskazać należy, że pismo z Kuratorium zawiera zanonimizowane informacje odnośnie osób wchodzących w skład zespołów opiniujących. W piśmie podane są inicjały osób: MB, JB, AT, AS, MZ, JM, MC i informacja o ich kwalifikacjach oraz formie i dacie uzyskania, a w odniesieniu do poszczególnych zespołów opiniujących podane są nr i daty zarządzenia dyrektora powołujące zespoły i następnie wskazanie czy skład spełnia wymogi czy nie. Akta sprawy, co już Sąd wskazywał, nie zawierają przy tym dokumentów, które pozwalałyby na zweryfikowanie twierdzeń organów zawartych w decyzjach i przede wszystkim na identyfikację osób wchodzących w skład zespołów. Również w decyzjach nie ma żadnych informacji o konkretnych osobach wchodzących w skład zakwestionowanych zespołów, ani o sposobie ustalenia składów zespołów opiniujących. Jednie w decyzji SKO podana została z imienia i nazwiska osoba dyrektora, ale bez podania jakich wymogów nie spełnia. Przypomina Sąd, że organ dysponował wyłącznie pierwszymi stronami opinii, które w toku kontroli Wydziału Urzędu Miejskiego przedłożyła strona, a jak wynika z akt - w ich treści brak jest składów zespołów, jak również nie ma podpisów osób podejmujących opinie. Powyższe oznacza, że decyzje organów obu instancji i stwierdzenia w nich zawarte o osobie/osobach w składzie zespołów opiniujących bez kwalifikacji, w ogóle nie poddają się kontroli Sądu. Podobnie, w zakresie nieprawidłowości dotyczącej braku w składzie zespołu lekarza, w aktach sprawy nie ma żadnych dokumentów, które umożliwiłyby weryfikację twierdzeń organu zawartych w decyzji o braku takiej osoby w składach zespołów. Jako wadliwe i stanowiące nadużycie ocenia Sąd wnioskowanie SKO z powołaniem się na formalną teorię dowodów i moc dokumentu urzędowego, że skoro strona nie podważyła twierdzeń organu, to są one uzasadnione. Brak podważenia przez stronę argumentacji organu nie czyni automatycznie słusznym twierdzeń organu. Stanowisko organów musi mieć swoje umocowanie w prawidłowo zebranym materiale dowodowym i prawidłowym zastosowaniu przepisów i musi poddawać się kontroli. Jednocześnie wskazuje Sąd, że organ dotujący ma obowiązek i uprawnienie do kontroli udzielonych dotacji, a kontrola musi pozwolić na jak najlepsze zbadanie prawidłowości pobrania i wydatkowania przyznanych środków publicznych. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko i nie budzi wątpliwości, że nie może dojść do sytuacji, aby beneficjent miał otrzymywać dotacje bez żadnych obowiązków z jego strony, a w szczególności w zakresie wykazania wydatkowania dotacji zgodnie z jej celami. (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2021 r. sygn. akt I GSK 655/18, dostępny CBOSA). Zwraca także Sąd uwagę, że strona występując o udzielenie dotacji ma świadomość spoczywających na niej obowiązków, które wynikają z przepisów, w tym także z uchwały Rady Miejskiej. Natomiast ewentualny brak udzielenia wyjaśnień i przedłożenia stosownych dokumentów, czy też uniemożliwienie dostępu do nich przez stronę, podlega ocenie organu i może być w skutkach równoznaczny z brakiem wykazania, że dotacja została pobrana w należnej wysokości czy przeznaczona na realizację zadań zgodnie z jej przyznaniem. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zobowiązany będzie poczynić samodzielne ustalenia, wskazać z czego i dlaczego wywodzi określone okoliczności i dokonać ich oceny przy uwzględnieniu właściwych przepisów, co winno także znaleźć odzwierciedlenie w treści decyzji - w jej podstawie faktycznej i prawnej. Podkreśla również Sąd, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a rolą organu II instancji jest ponowne rozpoznanie sprawy w całości, a nie jedynie wyrażanie akceptacji dla stanowiska organu I instancji. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.