III SA/Wr 43/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Ciołek Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 25 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 12 grudnia 2025 r. nr BP.501.2570.2024.2058.GR4 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę w całości.

Przedmiotem skargi M. G. (dalej: strona, skarżący) prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą G. jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 12 grudnia 2025 r. nr BP.501.2570.2024.2058.GR4 utrzymująca w mocy decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 18 października 2024 r. nr WITD.DI.0152.IV1593/35/24 o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 6.000 zł. Jak wynika ze stanu faktycznego sprawy w dniu 16 lipca 2024 r. około godziny 9.15 na autostradzie [...], PPO T., kierunek S. zatrzymano do kontroli drogowej Autobus marki [...] o nr rej. [...], którym kierował G. G. Kierowca wykonywał międzynarodowy okazjonalny przewóz drogowy z Polski do W. w imieniu i na rzecz skarżącego. Podczas kontroli kierowca nie okazał formularza jazdy, który jest wymagany podczas przewozu osób w międzynarodowym transporcie na terytorium Unii Europejskiej. Kierowca przesłuchany w charakterze świadka oświadczył, że nie posiada takiego dokumentu w pojeździe i że nie został w niego wyposażony. Wobec powyższego kontrolujący uznali, że doszło do wykonywania międzynarodowego przewozu drogowego osób bez posiadania w pojeździe ważnego wymaganego formularza jazdy. W trakcie kontroli drogowej kierowcy został dowieziony brakujący dokument. Organ zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania i poinformował o możliwości złożenia wyjaśnień. Strona wyjaśniła, że w momencie rozpoczęcie przewozu osób nie było pewne czy kierowca będzie wykonywał przewóz międzynarodowy osób czy krajowy, miało to okazać się w godzinach przedpołudniowych w miejscowości S. Jeśli ewentualnie formularz jazdy będzie potrzebny miał zostać dostarczony do S. Decyzją z dnia 18 października 2024 r. Lubuski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 6.000 zł z tytułu naruszenia przez stronę lp.2.13 złącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1490, dalej u.t.d.) tj. wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego osób bez posiadania w pojeździe ważnego wymaganego formularza jazdy. Po rozpatrzeniu odwołania – w którym skarżący ponowił twierdzenia złożone w toku postępowania wyjaśniającego – Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 4 pkt 22 lit. f) u.t.d. przez obowiązki lub warunki przewozu drogowego rozumie się obowiązki lub warunki wynikające z przepisów tej ustawy oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1073/2009 z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 (Dz.U.UE.L2009.300.88 z 14 listopada 2009 r. dalej rozporządzenie nr 1073/2009). Z art. 12 ust. 1 rozporządzenia nr 1073/2009 wynika, że usługi okazjonalne są wykonywane na podstawie formularza przejazdu. Przewoźnik wykonujący usługi okazjonalne wypełnia formularz przejazdu przed każdym przejazdem (art. 12 ust. 2). Dalej organ wskazał, że strona powinna była się upewnić przed rozpoczęciem przewozu, czy kierowca jest wyposażony we wszystkie wymagane dokumenty. W zakresie wyjaśnień skarżącego organ stwierdził, że nie znajdują one potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Skarżący w żaden sposób nie udowodnił swoich argumentów dotyczących wykonywania przewozu tylko w granicach RP, podczas gdy kierowca bez żadnych wątpliwości oświadczył, że wykonuje przewóz osób do W. Kierowca wiedział dokąd jedzie i powinien być więc wyposażony w wymagany formularz jazdy już od początku przewozu, a nie dopiero od momentu zatrzymania go i kontroli drogowej. Organ odnosząc się do przesłanek art. 92c u.t.d. wskazał, że strona nie wykazała okoliczności uzasadniających zastosowanie w sprawie tego przepisu. Gdyby strona zadbała o rzetelne rozwiązania organizacyjne w swojej firmie to do stwierdzonego naruszenia nie doszłoby. Brak wpływu na powstanie naruszenia musi realnie zaistnieć, nie wystarczy tylko zakwestionowanie swojej odpowiedzialności. W skardze na powyższą decyzję skarżący wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania zarzucił naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691, dalej K.p.a.) gdyż organy obu instancji nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz zarzucił naruszenie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. przez nieuwzględnienie przez organy, że naruszenie nastąpiło wskutek okoliczności, których przedsiębiorca nie mógł przewidzieć. Wskazał także na nadmierną represyjność kary z uwagi na to, że kara została nałożona w sposób automatyczny, bez uwzględnienia incydentalnego charakteru naruszenia oraz faktu, że brak formularza jazdy został uzupełniony w trakcie kontroli. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje; Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Spór w sprawie dotyczył oceny, czy zasadnie nałożono na skarżącego karę pieniężną z tytułu naruszenia lp. 2.13 załącznika nr 3 do u.t.d. tj. wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego osób bez posiadania w pojeździe ważnego wymaganego formularza jazdy. Zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2025 r., poz. 1490), podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, kartę kierowcy, wykresówki, zapisy odręczne i wydruki z tachografu oraz zaświadczenie o którym mowa w art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, a ponadto: wykonując przewóz drogowy osób - przy wykonywaniu międzynarodowych przewozów wahadłowych lub okazjonalnych odpowiednie zezwolenie lub formularz jazdy. Stosownie do art. 92a ust. 1 u.t.d. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12.000 złotych za każde naruszenie i sąd nie ma kompetencji do kształtowania wysokości tej kary. Jak wynika z art. 4 pkt 2 u.t.d., międzynarodowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, przy czym jazda pojazdu między miejscem początkowym i docelowym odbywa się z przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast zgodnie z pkt 11 tego artykułu - przewóz okazjonalny to przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Zgodnie z art. 4 pkt 22 lit. f) u.t.d. przez obowiązki lub warunki przewozu drogowego rozumie się obowiązki lub warunki wynikające z przepisów tej ustawy oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1073/2009 z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 (Dz.U.UE.L2009.300.88 z 14 listopada 2009 r. dalej rozporządzenie nr 1073/2009). Z art. 4 pkt 19a u.t.d. wynika, że formularz jazdy – to dokument wydawany m.in. na podstawie art. 12 rozporządzenia nr 1073/2009. Z art. 12 ust. 1 rozporządzenia nr 1073/2009 wynika, że usługi okazjonalne są wykonywane na podstawie formularza przejazdu. Przewoźnik wykonujący usługi okazjonalne wypełnia formularz przejazdu przed każdym przejazdem (art. 12 ust. 2). Przewoźnik wykonujący usługi okazjonalne wypełnia formularz przejazdu przed każdym przejazdem. Formularz przejazdu zawiera co najmniej następujące informacje: a) rodzaj usługi b) główna trasa przejazdu c) przewoźnik lub przewoźnicy uczestniczący w świadczeniu usługi W niniejszej sprawie ustalono bezspornie, że w dniu 16 lipca 2024r. kierowca skarżącego wykonywał międzynarodowy okazjonalny przewóz drogowy osób z Polski do W. Ustalono także, że w momencie kontroli pojazdu nie posiadał formularza jazdy. Stosownie do treści lp. 2.13 załącznika nr 3 do u.t.d. wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego osób bez posiadania w pojeździe ważnego wymaganego formularza jazdy sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 6.000 zł. W ocenie Sądu zasadnie organy nałożyły na przewoźnika karę 6.000 zł za wyżej wymienione naruszenie. Należy zaznaczyć, że główny dowód w sprawie stanowił protokół kontroli drogowej z załącznikami. Protokół ten sporządzony został przez uprawnionego Inspektora Inspekcji Transportu Drogowego w zakresie właściwości jego działania i w przepisanej formie. W związku z tym, zgodnie z art. 76 § 1 K.p.a. jest dokumentem urzędowym stanowiącym dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. W zamieszczonym w protokole kontroli opisie stwierdzonych naruszeń w sposób jednoznaczny wskazano, że nie wyposażono kierowcy w formularz jazdy wymagany w związku z realizowanym przewozem. Z protokołu wynika, także, że kierowca zeznał, że wykonuje międzynarodowy transport drogowy osób z Polski do W. Okoliczności tych nie zakwestionował kierowca, który podpisał protokół kontroli bez uwag. Tym samym protokół kontroli stanowi pełnoprawny dowód w sprawie. Podważenie tego dowodu przez stronę wymagało przedstawienia dowodów, które skutecznie podważyłyby treść protokołu (art. 76 § 3 K.p.a.). Skarżący zaś tego nie uczynił. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że co prawda postępowanie dowodowe jest tak skonstruowane, że ciężar dowodu spoczywa na organie, jednakże strona nie może pozostawać bierna, zwłaszcza jeśli twierdzi przeciwnie niż organ. Powinna wykazać się zatem aktywnością w dowodzeniu swoich racji. Na uwarunkowanie to zwraca zresztą uwagę orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, które akcentuje, że generalną zasadą postępowania dowodowego jest to, że każdy, kto z faktów wyprowadza dla siebie konsekwencje prawne, obowiązany jest fakty te udowodnić (wyroki NSA z 20 sierpnia 2014 r. sygn. akt II FSK 2104/12, czy z 27 sierpnia 2013 r. sygn. akt II FSK 2609/11). Organ nie jest więc zobowiązany do prowadzenia postępowania dowodowego w nieskończoność, a tylko do momentu zgromadzenia wystarczającego materiału w sprawie tj. uzyskania pewności w zakresie stanu faktycznego sprawy. Zasady te nie mają jednak charakteru bezwzględnego. Bezwzględne ich stosowanie prowadziłoby do faktycznej niemożności ukończenia postępowania z obawy przed pominięciem jakiegoś dowodu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 listopada 2011 r., sygn. akt I FSK 180/11). Zasadnie też organ wskazał, że w sprawie nie mogą mieć zastosowania przepisy art. 189e oraz 189 f K.p.a., które regulują przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej oraz udzielenia pouczenia. Kwestie te zostały uregulowane odrębnie przez ustawę o transporcie drogowym w art. 92c ust. 1 pkt 1, zaś w odniesieniu do naruszeń związanych z nieprzestrzeganiem przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku zastosowanie ma art. 92b ust. 1. Reguła kolizyjna wyrażona w art. 189a § 2 Kpa daje w tym zakresie pierwszeństwo przepisom odrębnym, a nie przepisom zawartym w dziale IVa K.p.a. Zdaniem Sądu, organy zasadnie także wskazały, że strona nie wykazała okoliczności uwalniających ją od odpowiedzialności opisanych w art. 92c u.t.d. Stosownie do treści art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 pkt 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Słusznie organy oceniły, że strona skarżąca nie wykazała okoliczności wyłączających jej odpowiedzialność opisaną w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. W sprawie do naruszenia doszło w okolicznościach, które przedsiębiorca powinien przewidzieć. Wszystkie okoliczności sprawy były takimi, na które strona skarżąca, należycie kontrolując i nadzorując kierowców, miała wpływ i mogła je przewidzieć. Podkreślenia wymaga, że dla zwolnienia z odpowiedzialności na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. konieczne jest ustalenie braku wpływu podmiotu wykonującego przewozy lub inne czynności na powstanie naruszenia. Niemożność przewidzenia zdarzeń lub okoliczności, dla uwolnienia się od odpowiedzialności na podstawie przepisu art. 92c ust. 1 pkt 1 lub 2 u.t.d., powinna być wykazana przez przewoźnika przy uwzględnieniu kryterium należytej staranności. Przedsiębiorca musi kontrolować na bieżąco czy zatrudniani przez niego kierowcy dopuszczają się naruszeń. Wpływ ten przejawia się między innymi w możliwości prowadzenia odpowiednich szkoleń, dokonywaniu kontroli oraz zatrudniania odpowiednich osób. To na przedsiębiorcy ciąży bowiem obowiązek ustalenia, czy zatrudniani przez niego kierowcy dopuszczają się naruszeń i to jego obciążają negatywne konsekwencje zaniedbań, zaniechań lub działań świadomych tych osób, konsekwencją których jest poniesienie odpowiedzialności finansowej. Wskazane w art. 92c u.t.d. przesłanki egzoneracyjne odnoszą się jedynie do okoliczności o charakterze obiektywnym, a więc takich, których przy najdalej idących staraniach przedsiębiorca nie mógł i nie był w stanie przewidzieć (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. akt II GSK 2163/14, z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2752/14, z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 205/14 z dnia 12 marca 2015 r., wyrok WSA w Opolu z dnia 2 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Op 186/14, CBOSA). Dla zwolnienia się z odpowiedzialności przedsiębiorca musi zatem wykazać, że dołożył należytej staranności, czyli uczynił wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać organizując przewóz, a jedynie wskutek jakichś nadzwyczajnych, nieprzewidywalnych okoliczności lub zdarzeń doszło do naruszenia przepisów prawa. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest zawarcie takich umów i obmyślenie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem, czy to na zasadzie stosunku pracy, czy nawet na zasadzie samozatrudnienia (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2019 r., CBOSA). W niniejszej sprawie żadnych takich obiektywnych, nieprzewidywalnych, nadzwyczajnych okoliczności skarżący nie wykazał. Należy wskazać jeszcze raz na wartość dowodową protokołu kontroli, z którego wynika, że kierowca nie miał wątpliwości, że wykonuje przewóz z Polski do W. W zakresie wyjaśnień skarżącego prawidłowo organ stwierdził, że nie znajdują one potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Skarżący w żaden sposób nie udowodnił swoich argumentów dotyczących wykonywania przewozu tylko w granicach RP, podczas gdy kierowca bez żadnych wątpliwości oświadczył, że wykonuje przewóz osób do W. Kierowca wiedział dokąd jedzie i powinien być więc wyposażony w wymagany formularz jazdy już od początku przewozu. W ocenie Sądu, nie doszło również w sprawie do naruszenia wskazywanych w skardze przepisów postępowania. Strona miała zapewniony czynny udział w postępowaniu, a organy uwzględniły i oceniły przedłożone i wskazywane przez stronę dowody. Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił