III SAB/Gd 263/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Asesor sądowy WSA Jarosław Witych (sprawozdawca), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 września 2026 r. sprawy ze skargi O. L. na przewlekłość postępowania Wojewody Pomorskiego w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. zobowiązuje Wojewodę Pomorskiego do rozpoznania wniosku skarżącego O. L. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Wojewody Pomorskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego O. L. sumę pieniężną w wysokości 1.000 zł (tysiąc złotych); 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego O. L. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

O. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na przewlekłość prowadzenia postępowania przez Wojewodę Pomorskiego (dalej w skrócie zwanego Wojewodą) w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Strona składająca skargę wniosła o zbadanie przewlekłości, zobowiązanie organu do niezwłocznego załatwienia sprawy oraz udzielenia informacji o aktualnym stanie sprawy i przewidywanym terminie wydania decyzji. Z kolei w piśmie procesowym stanowiącym ustosunkowanie się do odpowiedzi na skargę, strona zażądała zobowiązania Wojewody do wydania decyzji w terminie 30 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku, uznania, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenia od organu sumy pieniężnej w wysokości 8.000 zł. W uzasadnieniu skargi wskazano, że postępowanie trwa od wielu miesięcy i nie wydano w nim decyzji ani nie wskazano realnego terminu zakończenia sprawy. Pomimo upływu ustawowego terminu organ nie udzielił odpowiedzi na ponaglenie; skarżący nie otrzymał również odpowiedzi na liczne zapytania kierowane do organu drogą elektroniczną. Skarżący wskazał, że przewlekłość postępowania powoduje realne skutki finansowe, albowiem udzielenie kredytu na planowany zakup nieruchomości jest uzależnione od przedstawienia decyzji pobytowej. W piśmie procesowym (złożonym w siedzibie sądu 14 maja 2026 r.) skarżący wskazał ponadto, że wielokrotne próby kontaktu z organem wykazują rażącą bezczynność Wojewody, który nie odpowiada na prośby o przyśpieszenie wydania decyzji i na złożone ponaglenia. Strona stwierdziła również, że z powodu bezczynności organu ponosi realne szkody związane z koniecznością ponoszenia wyższych kosztów kredytu oraz będzie zobowiązana w przyszłości ponieść wydatki na przywrócenie stanu prawnego; będą to wydatki na koszty notarialne, opłaty sądowe, operat szacunkowy, opłaty bankowe. Zdaniem strony, wnioskowana suma 8.000 zł stanowi jedynie częściową rekompensatę za poniesione koszty i krzywdę moralną rodziny. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143) – dalej jako p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 1 pkt 1a, ust. 3 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2023 r. poz. 103) – dalej w skrócie zwanej ustawą pomocową, ewentualnie zobowiązania organu do zakończenia postępowania w terminie nie krótszym niż 30 dni od przekazania prawomocnego wyroku z aktami sprawy, stwierdzenia, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy nie miały charakteru rażącego, a także o niewymierzanie organowi grzywny ani sumy pieniężnej. Organ wyjaśnił, że rozpoznając niniejszą sprawę należy mieć na uwadze jej przedmiot i związane z tym szczególne okoliczności, w tym przede wszystkim mające zastosowanie przepisy oraz zmiany stanu prawnego, które obowiązywały w okresie wpływu wniosku i jego procedowania. W szczególności zwrócono uwagę, że zgodnie z art. 100d ustawy pomocowej, w okresie do dnia 1 stycznia 2023 r. do 4 marca 2027 r. r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, stały oraz rezydenta długoterminowego UE w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Organ przywołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024 r. (sygn. akt II OSK 2362/23) wskazał, że przepisy art. 100c i art. 100d ustawy pomocowej stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców - niezależnie od ich narodowości, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie. Ponadto według organu, mając na uwadze na stanowisko zaprezentowane w przywołanym wyroku, okres zawieszenia i nierozpoczęcia w ogóle biegu terminu do załatwienia sprawy wynikający z art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 ustawy pomocowej powinien być jednakowo uwzględniany przez sąd administracyjny przy ustalaniu okresu bezczynności, jak i przy ocenie stanu przewlekłości. Skoro bowiem, czasowo termin na załatwienie sprawy był (jest) zawieszony lub nie rozpoczął biegu, to do przekroczenia tego terminu nie dochodzi, a więc oczywistym jest brak podstaw do stwierdzenia bezczynności organu. Podobnie brak jest podstaw do stwierdzenia przewlekłości postępowania. Zdaniem Wojewody, skoro wniosek o udzielenie zezwolenia został złożony przez cudzoziemca w okresie obowiązywania art. 100d ustawy pomocowej, to termin na załatwienie przedmiotowej sprawy nie rozpoczął biegu. Organ stwierdził następnie, że jego stanowisko w sprawie braku rażącego charakteru bezczynności organu, znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wojewoda wskazał dalej, że długi czas oczekiwania na rozstrzygnięcie organu w sprawie złożonego wniosku nie wynika z zaprzestania czynności w związku z obowiązywaniem art. 100d ustawy pomocowej, lecz z opóźnień spowodowanych trudnościami kadrowymi oraz dużą liczbą składanych wniosków. Organ podał, że na przestrzeni 4 lat liczba złożonych wniosków wzrosła z poziomu 23.925 do 38.419 (na dzień 25 lipca 2024 r.) oraz, że w roku 2020 liczba spraw przypadająca na jeden etat wynosiła 460 spraw. Na skutek zmian organizacyjnych przeprowadzonych w okresie od 2020 do 2023 r., nastąpił wyraźny wzrost odsetka liczby wniosków złożonych osobiście (z 15,2 % do 50,3 %), skrócony został średni czas załatwiania spraw (z 421 do 311 dni), niemal trzykrotnie wzrosła liczba spersonalizowanych dokumentów (z poziomu 10.045 do 27.301) przy niemal dwukrotnym zwiększeniu liczby wydanych rozstrzygnięć (z poziomu 14.267 do 37.837) oraz zrównane zostały ze sobą liczby wniosków wpływających i wydanych decyzji kończących postępowania administracyjne. Zdaniem organu, mając na uwadze liczbę spraw dotyczących cudzoziemców rozstrzyganych przez Wojewodę w dniu złożeniu wniosku i w okresie późniejszym, możliwości kadrowe urzędu i kolejność wpływu spraw, nie sposób uznać, że urząd może procedować szybciej w niniejszej sprawie. W kwestii dochodzonej przez stronę sumy pieniężnej Wojewoda zauważył, że kwestia niewymierzania organowi grzywny, ani niezasądzania sumy pieniężnej w okresie do 4 marca 2027 r., została wprost uregulowana w art. 100d ust. 3 pkt 2 ustawy pomocowej. Ponadto skarżący nie wykazał, aby wskutek bezczynności organu poniósł jakiś uszczerbek, stratę lub krzywdę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sąd zauważa, że formułując żądanie skargi, strona wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei w piśmie procesowym skarżący zwrócił się o uznanie, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W tak zakreślonych granicach przedmiotu sporu należało rozstrzygnąć, czy w sprawie z wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, Wojewoda dopuścił się bezczynności względnie, czy postępowanie było przez organ prowadzone w sposób przewlekły. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje. Pojęcia bezczynności i przewlekłości zostały zdefiniowane w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2025 r. poz. 1691) – dalej w skrócie zwanej k.p.a., który stanowi, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Sąd rozpoznający skargę podziela argumentację zaprezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 września 2022 r., sygn. akt II OSK 871/22, w którym Sąd ten stwierdził, że bezczynność jest związana z naruszeniem terminów załatwienia sprawy, zarówno terminów określonych w ustawach, jak i wskazanych przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość nie łączy się z przekroczeniem żadnych terminów. Inaczej mówiąc bezczynność zachodzi wówczas, gdy terminy ustawowe oraz wskazane przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, zaś przewlekłość występuje wtedy, gdy terminy ustawowe oraz wskazane na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. jeszcze nie upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, mimo że z uwagi na swój charakter mogła być już załatwiona. Taką wykładnię art. 37 § 1 k.p.a. w zakresie zamieszczonych w tym przepisie definicji bezczynności i przewlekłości potwierdza uzasadnienie projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, w którym w zakresie nowelizacji powołanego przepisu wyjaśniono, że "(p)rzez rozumie się niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z przepisów prawa ani w terminie wyznaczonym dodatkowo zgodnie z art. 36 k.p.a. Natomiast stan przewlekłości występuje, gdy postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy. Przewlekłość obejmuje zatem przypadki, w których formalnie nie dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy (np. w związku z zastosowaniem art. 36 § 1), ale organ załatwia sprawę dłużej niż powinien w świetle zasady szybkości postępowania". (Druk sejmowy nr 1183 Sejmu VIII kadencji.) Za takim rozumieniem bezczynności i przewlekłości opowiedział się też NSA w uchwale z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, stwierdzając w jej uzasadnieniu, że "z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód". Nadto, w powołanej uchwale stwierdzono, że ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw pojęcia bezczynności i przewlekłości uzyskały "odmienny znaczeniowo sens". Przedmiotem skargi na przewlekłość lub bezczynność organu w postępowaniu administracyjnym jest zatem ocena jego zachowania (zarówno działania jak i zaniechania czynności), dokonywana z perspektywy przepisów regulujących bieg postępowania oraz okoliczności faktycznych i prawnych rzutujących na aktywność organu. Każdy, kto inicjuje postępowanie administracyjne ma prawo oczekiwać podejmowania przez organ działań odpowiadających zasadzie szybkości zawartej w art. 12 § 1 k.p.a., oczekiwać od organu sumiennej analizy treści wniosku i działań zmierzających do rozwiania wątpliwości odnośnie jego treści, jeżeli takowe się pojawią, a także oczekiwać rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie (wyrok NSA z 18 maja 2020 r., I OSK 1426/19, CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się, że z treści art. 37 § 1 k.p.a. wynika, że bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, co oznacza, że w tej samej sprawie nie może występować zarówno bezczynność, jak i przewlekłość. Z tego też powodu sąd administracyjny jest zobowiązany ustalić rzeczywistą postać zwłoki organu administracji (bezczynność albo przewlekłość), bez względu na to, jak została sformułowana skarga dotycząca niezałatwienia sprawy przez organ administracji (wyrok NSA z 7 września 2022 r., II OSK 871/22, CBOSA). Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a więc sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W przypadku skarg na bezczynność istotne znaczenie ma data wniesienia skargi (w perspektywie oceny stanu zarzucanej bezczynność w dacie wniesienia skargi) oraz data wyrokowania (w perspektywie oceny stanu trwałości zarzucanej bezczynności jak i zastosowania regulacji art. 149 § 1 pkt 1 albo pkt 3 p.p.s.a., vide: wyrok NSA z dnia 20 marca 2025 r., III OSK 2670/24, CBOSA). Jak wynika z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z uwzględnieniem terminów określonych w § 3 i 3a. W myśl art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwiania spraw niż określone w k.p.a. Taką szczególną normę stanowi art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (zwana dalej ustawą o cudzoziemcach), zgodnie z którym decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Zgodnie natomiast z ust. 2 tego przepisu termin ten biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że przywołane brzmienie przepisu art. 112a ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach, odpowiada stanowi prawnemu obowiązującemu do dnia 27 kwietnia 2026 r., kiedy to na mocy art. 1 pkt 15 lit. a ustawy z dnia 21 listopada 2025 r., o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2025 r., poz. 1794) zmieniono treść wskazywanej normy. Pomimo dokonanej nowelizacji przepisu w sprawie znajduje zastosowanie regulacja obowiązująca przed dniem 27 kwietnia 2026 r., albowiem zgodnie z art. 12 wskazanej ustawy nowelizującej, do postępowań w sprawach uregulowanych w ustawach zmienianych niniejszą ustawą wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie art. 1 pkt 3-5, 8-41, 44 lit. b, pkt 47-49, 50 i 52, art. 2, art. 5-7, art. 8 pkt 1 lit. b oraz c, art. 10, art. 11, art. 13, art. 14 oraz art. 18 ust. 1 i 2 stosuje się przepisy dotychczasowe. Przywołane przepisy regulują w sposób ścisły terminy załatwienia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, wydłużając ten termin do 60 dni od dnia spełnienia wymogów określonych w art. 112a ustawy o cudzoziemcach. W rozpatrywanej sprawie rozpoczęcie biegu tego terminu należy wiązać z chwilą, kiedy w dniu 4 sierpnia 2025 r. strona uzupełniła braki formalne wniosku poprzez złożenie odcisków linii papilarnych. Skoro zatem organ w niniejszej sprawie nie załatwił sprawy w ustawowym terminie, który upływał 3 października 2025 r., to należy stwierdzić, że rzeczywista postać opieszałości organu administracji polega na jego bezczynności a nie przewlekłym prowadzeniu postępowania. Stan bezczynności zachodzi bowiem wówczas, gdy upłynął ustawowy termin (ewentualnie termin wskazany przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a.), a sprawa nie została zakończona wydaniem władczego rozstrzygnięcia. Analizując kwestię bezczynności organu nie można pomijać regulacji zawartych w ustawie pomocowej, która wprowadzała szczególne rozwiązania odnoszące się do biegu terminów do załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawa pomocowa weszła w życie w zasadniczej części w dniu 12 marca 2022 r. z mocą obowiązującą od dnia 24 lutego 2022 r. (art. 116 ustawy). Następnie na mocy art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830 - powoływana w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa zmieniająca"), wprowadzono do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy art. 100c, który stanowił, że: 1. W okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji; 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. 2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. 3. W okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. 4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. W tym miejscu zauważyć należy, że art. 100c ustawy pomocowej nie miał w niniejszej sprawie zastosowania z uwagi na to, że obowiązywał on do 31 grudnia 2022 r., natomiast wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy został złożony już po tej dacie. Niemniej jednak regulacja prawna jaka została zawarta w tym przepisie została następnie wprowadzona w art. 100d ustawy pomocowej, który wszedł w życie z mocą wsteczną z dniem 1 stycznia 2023 r., na mocy art. 1 pkt 32 ustawą z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 185). Przepis ten przewidywał analogiczne rozwiązania co norma zawarta w art. 100c ustawy pomocowej, natomiast wskazywał nowy graniczny okres zawieszający bieg terminów dotyczących niektórych spraw prowadzonych przez wojewodów, do 24 sierpnia 2023 r. Kolejnymi zmianami ustawy wskazywany termin był przedłużany i aktualnie, na dzień wydania niniejszego wyroku, art. 100d ustawy pomocowej wskazuje, że zawieszenie biegu terminów na załatwienie spraw o jakich mowa w tym przepisie (względnie nierozpoczęcie biegu tego terminu) ma miejsce do dnia 4 marca 2027 r. Mając na uwadze zakończenie procesu masowego napływu do Polski kolejnych obywateli Ukrainy w związku z wojną rosyjsko-ukraińską rozpoczętą 24 lutego 2022 r. (co potwierdzają m.in. dane statystyczne udostępnione przez Urząd do Spraw Cudzoziemców za rok 2023 oraz rok 2024), a także wystarczający okres ponad dwóch lat, w jakim władze publiczne winny dostosować potencjał kadrowy oraz organizacyjny służb migracyjnych celem realizacji zasady szybkości postępowania w sprawach dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Polski, w orzecznictwie uznano, że przedłużenie obowiązywania art. 100d na okres po 30 czerwca 2024 r., nie miało już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania (zob. np. wyrok NSA z 19 maja 2025 r., II OSK 2921/24; wyrok NSA z 12 czerwca 2025 r., II OSK 3096/24; wyrok NSA z 13 czerwca 2025 r., II OSK 2940/24; wyrok NSA z 5 sierpnia 2025 r., II OSK 2719/24 - CBOSA). Innymi słowy, przedłużenie na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2024 r. poz. 854; dalej: "nowelizacja majowa"), nastąpiło z oczywistym naruszeniem zasady proporcjonalności, a tym samym z oczywistym naruszeniem m.in. art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych. Uwzględniając powyższe w ocenie Sądu, od 1 lipca 2024 r. art. 100d ustawy pomocowej nie może być stosowany z uwagi na jego oczywistą sprzeczność z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Oceny zatem bezczynności albo przewlekłości w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 ustawy pomocowej, należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r. Istotą kontroli sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność jest zbadanie czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie i ewentualne przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego, likwidacja stanu opieszałości, występującego po stronie tego organu. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt w ogóle nie powinien zostać wydany. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 23 maja 2025 r., do Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku wpłynął wniosek O. L. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Po otrzymaniu wniosku strony, Wojewoda pismem z 24 lipca 2025 r. wezwał skarżącego do osobistego stawiennictwa w oddziale Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego, celem złożenia odcisków linii papilarnych. W dniu 4 sierpnia 2025 r. wnioskodawca złożył odciski linii papilarnych. W tym samym dniu sporządzono pismo stanowiące analizę formalną wniosku (k. 56 akt administracyjnych) oraz zwrócono się do odpowiednich służb o uzyskanie informacji o ubiegającym się o uzyskanie zezwolenia na pobyt czasowy (k. 57 akt administracyjnych). Ponaglenie skarżącego wpłynęło do organu 17 lutego 2026 r. W związku z powyższym należy stwierdzić, że 60-dniowy termin do załatwienia sprawy nie został przez Wojewodę zachowany, a w sprawie nie wydano decyzji. Z odpowiedzi na skargę nie wynika również, aby postępowanie zostało zakończone, a Sąd nie uzyskał takiej informacji do dnia wyrokowania. Zdaniem Sądu, działanie organu administracji powinno cechować się aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Z akt administracyjnych nie wynikają żadne obiektywne okoliczności usprawiedliwiające zwłokę w rozstrzygnięciu sprawy. Należy również zwrócić uwagę, że organ nie korzystał z art. 36 k.p.a. i nie zawiadamiał skarżącego o tym, że nie załatwi sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Takie postępowanie organu niewątpliwe godzi w sformułowaną w art. 8 § 1 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Podsumowując, organ nie dotrzymał terminu załatwienia sprawy, czym naruszył zasadę określoną art. 12 § 1 k.p.a. i dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego. Z uwagi na powyższe, wobec braku – do dnia wydania niniejszego wyroku - informacji o rozpoznaniu przez organ wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, WSA w Gdańsku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do rozpoznania tego wniosku w terminie 30 dni od dnia przekazania organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzeczono w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W przekonaniu Sądu będzie to czas adekwatny do możliwości organu na załatwienie sprawy i uwzględniający prawa strony. Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, Sąd jednocześnie ocenił, że stwierdzona w niniejszej sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Orzekając w zakresie uregulowanym tym przepisem Sąd miał na uwadze, że Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji w tym zakresie uznaniu sądu orzekającego, opierającemu się na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Ocena naruszenia prawa jako rażącego będzie zasadna, gdy stan bezczynności jest znaczny, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. W orzecznictwie sądowym zwraca się też uwagę, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego, długotrwałego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez wątpliwości i wahań można powiedzieć, że prawo naruszono w sposób oczywisty i znaczący (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Należy przy tym podkreślić, że postępowanie administracyjne jest postępowaniem, w którym pozycja strony postępowania i organu administracji publicznej nie jest równa. Dlatego też Kodeks postępowania administracyjnego statuuje zasady rządzące tym postępowaniem mające za zadanie wyrównać relacje między organem a stronami postępowania, w szczególności zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych wyrażoną w art. 8 k.p.a. Pogłębieniu zaufania obywateli do organów państwa służy zaś m.in. zasada szybkości postępowania, którą statuuje art. 12 k.p.a. Wskazane zasady ogólne postępowania administracyjnego, wraz konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawnego i zasadą legalizmu, służą realizacji prawa obywateli do dobrej administracji. Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty, uznany w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego za wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., II GSK 2294/14 i cyt. tam orzecznictwo), stanowi, że podstawowym prawem obywatela Unii Europejskiej jest domaganie się od organów zgodnego z prawem rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki. Nadto, zasada załatwienia sprawy w rozsądnym terminie wynika z art. 6 ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284, ze zm.). Wskazać ponadto należy, że Europejski Trybunału Praw Człowieka (ETPCz) rozpoznając skargi na naruszenie prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie w rozumieniu art. 6 ust. 1 Konwencji, bierze pod uwagę czas trwania postępowania od jego rozpoczęcia do prawomocnego zakończenia. W sprawie Majewski przeciwko Polsce (wyrok z 11 października 2005 r., nr 52690/99) ETPCz negatywnie ocenił rozpoznanie skargi na przewlekłość postępowania z uwzględnieniem jedynie zachowania sądu niższej instancji w toczącym się w chwili wniesienia skargi etapie postępowania. ETPCz podkreślił, że przedmiotem oceny sądu rozpoznającego skargę był jedynie okres postępowania od chwili ponownego skierowania sprawy do sądu pierwszej instancji, co jest niezgodne ze standardami wynikającymi z orzecznictwa Trybunału, który rozpoznając zasadność zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji, uwzględnia cały okres trwania postępowania, od chwili jego rozpoczęcia do chwili wydania prawomocnego orzeczenia i obejmuje postępowanie przed sądami wszystkich instancji. Ocena naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji nie ogranicza się bowiem, według ETPCz, do konkretnego etapu postępowania, w szczególności postępowania przed sądem danej instancji, ponieważ o tym, czy prawo strony nie zostało naruszone decyduje łączny czas trwania postępowania, nawet jeśli poszczególnym jego etapom nie można przypisać cech przewlekłości (Beller przeciwko Polsce, wyrok z 1 lutego 2005 r., nr 51837/99). Mając na względzie przedstawione wyżej poglądy oraz ustalony stan faktyczny, należy uznać, że w rozpatrywanej sprawie zaistniały okoliczności, które uzasadniały stwierdzenie rażącego naruszenia prawa. Stwierdzając rażące naruszenie prawa Sąd miał na uwadze w szczególności to, że od momentu pobrania od strony odcisków palców, do dnia wyrokowania, 60 dniowy termin na wydanie decyzji został wielokrotnie przekroczony, a łączny czas trwania postępowania od momentu złożenia wniosku wynosi już ponad 13 miesięcy. O ile na początkowym etapie postępowania, czynności wezwania o złożenie odcisków linii papilarnych jak również wystąpienie do odpowiednich służb o pozyskanie informacji o ubiegającym się o zezwolenie na pobyt, zostały podjęte w stosunkowo niedługim czasie od wpływu wniosku, o tyle w późniejszym okresie miał miejsce zupełny brak aktywności po stronie organu. Co więcej, dostrzec należy, że organ nie wykonywał w sprawie czynności, które zaznaczył jako konieczne do przeprowadzenia, oznaczając to w formularzu sporządzonym w dniu 4 sierpnia 2025 r. (k. 56 akt administracyjnych). W dokumencie tym wskazano na potrzebę przygotowania wywiadu środowiskowego, której to czynności w ogóle nie przeprowadzono. Na niewłaściwą postawę organu, którą Sąd kwalifikuje w okolicznościach tej sprawy w kategoriach rażącej bezczynności składa się zatem również to, że organ nie podejmował czynności, które sam uznawał za konieczne. Jednocześnie od czasu złożenia wniosku skarżący nie został powiadomiony o przyczynach wydłużenia postępowania ani o nowym przewidywanym terminie załatwienia sprawy. Sytuację, w której (jak miało to miejsce w niniejszej sprawie) organ wielokrotnie przekracza ustawowy termin załatwienia sprawy, należało w ocenie Sądu kwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Powyższa ocena Sądu co do charakteru naruszenia prawa uzasadniona jest tym, że w sprawie niewymagającej od organu prowadzenia wielu czynności procesowych, gromadzenia obszernego materiału dowodowego, przeprowadzania analizy skomplikowanych problemów natury prawnej, brak było aktywności organu ukierunkowanej na załatwienie wniosku. Wielomiesięczny, bo trwający od 4 sierpnia 2025 r. zupełny brak aktywności po stronie organu dowodzi, że doszło do sytuacji, w której znacząco i nieakceptowalnie z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużono czas trwania postępowania. Taki stan rzeczy należy kwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Jak wskazał na to NSA w wyroku z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14, rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce także w razie oczywistego, długotrwałego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności. Wobec braku aktywności po stronie organu, a jednocześnie znacznego upływu czasu od momentu wpływu do organu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (prawie 13 miesięcy), należało przyjąć, że opisana zwłoka organu jest znaczna, a jednocześnie w żaden sposób nieuzasadniona. Zdaniem Sądu, sytuacja, w której strona czeka ponad rok na rozstrzygnięcie w postępowaniu, w którym sprawa powinna zostać załatwiona maksymalnie w ciągu 60 dni, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Podkreślić przy tym należy, że art. 100d ustawy pomocowej nie stanowi zakazu dla prowadzenia postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Natomiast stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące możliwości stosowania przepisów ustawy o cudzoziemcach od dnia 1 lipca 2024 r. jest znane organowi, bowiem prezentowane było wielokrotnie w wyrokach tutejszego Sądu. Nadto, organ powołuje się na braki kadrowe od wielu lat, kwestia ta nie jest zatem nowa i organ miał niewątpliwe znaczny okres czasu na jej rozwiązanie. W związku z powyższym należało przyjąć, że opisana zwłoka organu była znaczna i nieuzasadniona, co musiało skutkować uznaniem przez Sąd stwierdzonej bezczynności za rażące naruszenie prawa na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Mając na uwadze okoliczności sprawy, w ramach przyznanej w art. 149 § 2 p.p.s.a. kompetencji i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd zdecydował o przyznaniu skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł. Sąd wziął pod uwagę, że oczekiwanie przez skarżącego przez czas znacznie przekraczający ustawowy, a wyznaczony na 60 dni, termin załatwienia sprawy winno jako krzywda wynikająca z opieszałego działania administracji publicznej, znaleźć swą stosowną rekompensatę w przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, która jednocześnie pozwoli na zdyscyplinowanie organu administracji publicznej w celu zmiany dotychczasowego sposobu procedowania. Taką odpowiednią rekompensatę stanowi, zdaniem Sądu, suma pieniężna w wysokości 1.000 zł. Sąd nie uwzględnił natomiast wniosku skarżącego o przyznanie kwoty pieniężnej w wyższym zakresie, albowiem w ocenie Sądu, z przytoczonej argumentacji oraz dokumentacji załączonej do pisma procesowego nie wynika, aby skarżący, w związku z obowiązkiem spłaty kredytu, poniósł szkodę w wysokości 8.000 zł. Również deklarowane przez stronę przyszłe wydatki mają charakter hipotetyczny, a ponadto nie została doprecyzowana ich wysokość, co nie pozwala choćby ona szacunkowe wyliczenie potencjalnych kwot, które strona może być zobowiązana do poniesienia z uwagi na przedłużające się postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia pobytowego. W orzecznictwie prezentowane jest aprobowane przez skład orzekający stanowisko, w świetle którego wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym strona skarżąca, domagająca się przyznania sumy pieniężnej powinna wskazać na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością. Aktywność sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim przedstawioną przez skarżącą argumentacją (zob. wyrok NSA z 29.04.2020 r. w sprawie I OSK 3094/19, CBOSA). Wobec niewskazania takiej przekonującej argumentacji, popartej konkretnymi dowodami, Sąd nie znalazł podstaw do przyznania sumy pieniężnej w zakresie żądania sformułowanego w piśmie procesowym. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 151 p.p.s.a, Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie co do żądania przyznania sumy pieniężnej w wyższej wysokości. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, na które składa się kwota 100 zł, uiszczona tytułem wpisu od skargi.