III SAB/Gl 19/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędzia WSA Adam Gołuch, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 lipca 2025 r. sprawy ze skargi B. R. i E. F. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach w przedmiocie choroby zawodowej postanawia: umorzyć postępowanie sądowe.

Pismem z 19 grudnia 2019 r. skarżący H. L. wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie przez Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach postępowania w przedmiocie choroby zawodowej, domagając się stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i przyznania na jego rzecz sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 w zw. z art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że sprawa rozpatrzenia wniosku strony z 2013 r. o stwierdzenie choroby zawodowej była już przedmiotem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach (sygn. akt IV SA/Gl 864/14, IV SA/Gl 1015/16, IV SA/Gl 221/17), który to kolejnymi wyrokami uchylał decyzje Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach jako organu odwoławczego, utrzymującego w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. o odmowie stwierdzenia choroby zawodowej. Wyrokiem z 18 marca 2020 r. sygn. akt III SAB/Gl 13/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1), uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając go w zakresie punktów 2 i 3. Wyrokiem o sygn. akt II OSK 2693/20 z 13 stycznia 2021r. NSA uchylił zaskarżony wyrok WSA w Gliwicach w części określonej w punkcie 2 i 3 i przekazał sprawę w tej części do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. W uzasadnieniu NSA stwierdził, że nie można uznać stanowiska o braku rażącej przewlekłości ŚPWIS za uzasadnione w sytuacji, gdy organ ten przez wiele lat prowadzi (od 2014 r.) postępowanie odwoławcze (trzy wydane decyzje przez organ odwoławczy zostały uchylone przez sąd administracyjny), zaś okoliczności związane z ujawnioną przewlekłością świadczą o tym, iż do jej powstania przyczyniło się także zignorowanie zamieszczonych w powołanych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wytycznych. Te właśnie dodatkowe (szczególne) cechy względem stanu określanego jako typowe naruszenie prawa muszą być wzięte pod uwagę przy ocenie charakteru przewlekłości. Zdaniem NSA, wadliwie również Sąd pierwszej instancji potraktował wniosek dotyczący przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., gdyż nie zamieścił co do tego jakiegokolwiek uzasadnienia. Jednocześnie NSA wskazał, że suma pieniężna, w przeciwieństwie do grzywny, jedynie akcesoryjnie pełni funkcję prewencyjno-represyjną względem organu. Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty itd.), jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. Suma pieniężna określona w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie może być traktowana jak odszkodowanie. Temu celowi służy instytucja odpowiedzialności za szkodę przewidziana w art. 4171 § 3 k.c. Przyznana kwota pieniężna jest zatem swoistym zadośćuczynieniem za bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Następnie pełnomocnik skarżącego poinformował, że skarżący zmarł w lutym 2021r., w związku z czym WSA w Gliwicach postanowieniem z 26 kwietnia 2021r. zawiesił postępowanie sądowe. Zostało ono podjęte postanowieniem z 9 stycznia 2025r. w związku z ustaleniem spadkobierców zmarłej strony. Pismem z 28 stycznia 2025r. ŚPWIS poinformował Sąd, że w ramach postępowania o stwierdzenie choroby zawodowej ustalił spadkobierców zmarłego, którzy uczestniczyli w postępowaniu jako jego strona i zakończył je decyzją z 12 listopada 2024r, utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z 6 czerwca 2014r. o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej i decyzja ta jest prawomocna. Zdaniem organu, powoduje to, że sprawa skargi na przewlekłość stała się bezprzedmiotowa, co uzasadnia umorzenie postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie zauważyć przyjdzie, że zgodnie z art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, ze zm.) - dalej także: ppsa, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z powyższego wynika, że wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, zasadniczo jest wiązany stanowiskiem NSA i może odstąpić od wykładni prawa zawartej w orzeczeniu NSA jedynie wówczas, gdy po wydaniu wyroku NSA zmienił się stan faktyczny sprawy lub stan prawny. W przedmiotowej sprawie owa zmiana stanu faktycznego polegała na tym, że po wydaniu wyroku przez NSA skarżący zmarł. Po powzięciu informacji o śmierci strony kierunek procedowania przez sąd administracyjny zależy od oceny, czy przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, czy też nie. Sukcesja procesowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym może mieć bowiem miejsce wyjątkowo, gdy przedmiotem postępowania są prawa i obowiązki, które mogą przechodzić i przeszły na inne osoby w związku ze śmiercią strony. Zasadą na gruncie prawa administracyjnego jest bowiem brak klasycznej sukcesji pod tytułem ogólnym, charakterystycznej dla prawa cywilnego. (Tak NSA w postanowieniu z 6 października 2021 r. o sygn. akt III OSK 1714/21). Przy czym jedną z zasad wykładni prawa jest zakaz rozszerzającej wykładni wyjątków od reguł ogólnych. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 2 ppsa w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania, sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania. Z powyższego wynika, że postępowanie sądowe z udziałem następców prawnych zmarłego może się toczyć tylko w przypadku, gdy przedmiot postępowania odnosi się do takich praw lub obowiązków zmarłego, które nie mają charakteru osobistego lub gdy następcy prawni mają własny interes prawny w wyniku tego postępowania. W ocenie Sądu taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Wyjaśniając powyższe przypomnieć należy, że sprawa nie dotyczy stwierdzenia choroby zawodowej, lecz przewlekłości postępowania w tym przedmiocie, a ściślej tylko kwestii uznania, że przewlekłość ta – stwierdzona już prawomocnym wyrokiem WSA w Gliwicach o sygn. akt III SAB/Gl 13/20 – nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznania z tego tytułu skarżącemu sumy pieniężnej. W wyniku postępowania o stwierdzenie choroby zawodowej dla uprawnionego członka rodziny mogą powstać określone uprawnienia, takie jak prawo do renty rodzinnej lub jednorazowego odszkodowania. Zatem następcy prawni zmarłego niewątpliwie mają interes prawny w jego wyniku. Inaczej jest w przypadku żądania stwierdzenia przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenia sumy pieniężnej. Ewentualne stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa samo w sobie nie ma charakteru majątkowego, nie stoi za nim żaden desygnat majątkowy, jak to jest w przypadku postępowania o stwierdzenie choroby zawodowej. W związku z tym Sąd stwierdził, że w tej części przedmiot postępowania odnosił się do takich praw zmarłego, które miały charakter osobisty, co uzasadniało umorzenie postępowania sądowego w tej części. Podobnie ma się rzecz z sumą pieniężną. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych suma pieniężna, w przeciwieństwie do grzywny, jedynie akcesoryjnie pełni funkcję prewencyjno-represyjną względem organu. Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty itd.) jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji (wyroki NSA: z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2954/17; z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1685/17; wszystkie cytowane orzeczenia dostępne w CBOIS). Suma pieniężna, chociaż ma charakter kompensacyjny, to jednak nie pełni funkcji naprawienia szkody. Suma pieniężna określona w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie może być traktowana jak odszkodowanie. Temu celowi służy instytucja odpowiedzialności za szkodę przewidziana w art. 4171 § 3 k.c. (wyroki NSA: z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 490/17; z 14 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 111/19 oraz z 6 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1802/19). Podobne stanowisko wyraził zresztą NSA w wyroku wydanym w niniejszej sprawie (k. 69 akt sądowych). Przyznana kwota pieniężna jest zatem swoistym zadośćuczynieniem dla strony za krzywdę, jakiej doznała z powodu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z powyższego wynika, że skoro funkcją przyznania stronie sumy pieniężnej jest zrekompensowanie jej krzywdy, straty, jakiej doznała poprzez nieprawidłowe procedowanie jej sprawy przez organ, a nie szkody majątkowej, to wskazuje to, że jest ona ściśle związana z pierwotną stroną postępowania i jest to związek o charakterze osobistym, a nie majątkowym. Wynika to przede wszystkim z jej kompensacyjnego, a nie odszkodowawczego charakteru. To w przypadku zmarłego można oceniać powstanie krzywdy, jakiej doznał oczekując na załatwienie sprawy, a nie w przypadku jego następców prawnych, bo oni takiej krzywdy nie doznali. W stosunku do nich krzywda taka i związane z nią żądania mogą ewentualnie dopiero powstać w przypadku, gdyby organ nadal wadliwie procedował wniosek o stwierdzenie choroby zawodowej, ale wówczas powstanie jako własne uprawnienie następców prawnych, a nie uprawnienie wynikające z następstwa prawnego. Podobnie kwestię zadośćuczynienia w kontekście spadkobrania ocenił Sąd Apelacyjny w Krakowie, który w wyroku z 25 października 2022 r. o sygn. akt III AUa 193/19 stwierdził, że "Uprawnienie do żądania zadośćuczynienia za doznaną krzywdę - ze względu na swój osobisty charakter - przynależy tylko do poszkodowanego, w związku z czym w zasadzie wygasa z chwilą jego śmierci, zgodnie z art. 922 § 2 k.c." Jakkolwiek cytowany wyrok literalnie odnosi się do zadośćuczynienia należnego osobie zmarłej na podstawie przepisów prawa cywilnego, a nie administracyjnego, to – zdaniem Sądu orzekającego - z uwagi na zbliżony charakter sumy pieniężnej jako rekompensaty za krzywdę przez analogię może wskazać kierunek wykładni przepisów ppsa dotyczących charakteru prawnego praw dochodzonych w postępowaniu przed sądem administracyjnym jako praw ściśle związanych z osobą zmarłego. Trudno byłoby też uznać, że spadkobiercy posiadają własny interes prawny w ewentualnym przyznaniu sumy pieniężnej za krzywdę doznaną przez spadkodawcę. Po pierwsze, przypomnieć należy, że interes prawny to chroniony prawnie interes danej osoby wynikający z konkretnego przepisu prawa. Wskazanie takiego przepisu prawa powszechnie obowiązującego stanowi podstawową przesłankę umożliwiającą stwierdzenie istnienia interesu prawnego danego podmiotu i w konsekwencji możliwość żądania czynności od organu lub udziału w postępowaniu. Taki interes swoją podstawę zawsze musi znajdować w przepisach prawa materialnego. Oceniając spełnienie tej przesłanki Sąd tego nie stwierdził. Brak jest bowiem przepisu prawa umożliwiającego dochodzenie roszczeń za cudzą krzywdę jako własnych. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd stanął na stanowisku, że w związku ze ściśle osobistym charakterem uprawnień, których dochodził zmarły w przedmiotowej sprawie, zasadne jest umorzenie postępowania w oparciu o art. 161 § 1 pkt 2 ppsa.