III SAB/Kr 146/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kisielowska Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Karcz Asesor WSA Ewelina Dziuban (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. B. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji w sprawie obowiązku zwrotu świadczenia wychowawczego za wrzesień 2024 wypłaconego na dziecko A. B. I. stwierdza bezczynność w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji z dnia 13 września 2024 r. o obowiązku zwrotu świadczenia wychowawczego za wrzesień 2024 r. wypłaconego na dziecko A. B.; II. stwierdza, że bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do rozpoznania odwołania skarżącego od decyzji z dnia 13 września 2024 r. o obowiązku zwrotu świadczenia wychowawczego za wrzesień 2024 r. wypłaconego na dziecko A, B.; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie.

III SAB/Kr 146/25 Uzasadnienie Decyzją z 13.09.2024 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS), stwierdził, że wypłacone P. B. (dalej: skarżący) świadczenie wychowawcze na dziecko A. B. za okres 1.09.2024 r. do 30.09.2024 r. w kwocie 400 zł, stanowi nienależnie pobrane świadczenie i podlega zwrotowi. W prawem przewidzianym terminie skarżący wniósł odwołanie od ww. decyzji do Prezesa ZUS, zaś 27.02.2025 r. skierował do ZUS ponaglenie na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., w związku z brakiem rozpatrzenia jego odwołania w ustawowym terminie. Skarżący wniósł w ponagleniu o niezwłoczne rozpoznanie odwołania. W piśmie z 10.11.2025 r. (17.11.2025 r. - wpłynęło do ZUS Oddział w Krakowie), skarżący wniósł skargę na bezczynność ZUS w sprawie rozpoznania odwołania, wnosząc o: - stwierdzenie bezczynności ZUS w sprawie rozpoznania odwołania od decyzji ZUS z 13.09.2024r. (1); - zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od doręczenia akt (2); - stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszanie prawa (3); - przyznanie sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości ustawowej (4); - wymierzenie organowi grzywny (5); - zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego (6); - zasądzenie na rzecz skarżącego należnych mu kwot świadczenia zaległego o łącznie wysokości 5600 zł (za okres od 1.09.2024 r.- 30.04.2025 r.) wraz z odsetkami ustawowymi (7). W uzasadnieniu wskazał, że złożył w tej sprawie odwołanie i ponaglenie (27.02.2025 r. i 31.03.2025 r.) oraz wezwanie do zapłaty (5.05.2025 r.) Do dnia złożenia skargi organ nie wypłacił należnych skarżącemu świadczeń od 1.10.2024r. i nie załatwił sprawy w terminach ustawowych. Decyzją z 4.12.2025 r. wydaną w postępowaniu nr 457893058 Prezes Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes ZUS), po rozpatrzeniu odwołania P. B. (dalej: skarżący) od decyzji ZUS z 13.09.2024 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego na dziecko A. B. za okres 1.09.2024 r. do 30.09.2024 r. utrzymał w mocy ww. decyzję ZUS. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi oraz opisał przebieg postępowania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga na bezczynność Prezesa ZUS jest zasadna. Pojęcie bezczynności organu administracji publicznej zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Z definicji powyższej wynika, że bezczynność jest związana z naruszeniem terminu załatwienia sprawy. Oznacza to, że bezczynność zachodzi, gdy terminy ustawowe oraz te wskazane przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. upłynęły, a sprawa nie została załatwiona. Stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz.143), dalej: P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty tam określonej (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Jak wynika z powyższego, celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzania o treści, czy skutkach tych działań. Kognicja sądu administracyjnego w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność organu ogranicza się bowiem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub czynności i czy dokonał tego w przepisanym terminie. Sąd nie ingeruje więc w merytoryczną i procesową zasadność czynności organu, a tym samym wyrok uwzględniający skargę na bezczynność nie może, co do zasady, dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść aktu lub czynności. Inaczej rzecz ujmując sąd nie może nakazać organowi sposobu rozstrzygnięcia merytorycznego, ani też nie może bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach stron. Dlatego nie mogły podlegać uwzględnieniu wnioski skargi o to, by sąd zmienił zaskarżoną decyzję i przyznał skarżącemu świadczenie wychowawcze, czy też zobowiązał organ do zasądzenia należnych skarżącemu kwot zaległego świadczenia wychowawczego wraz z odsetkami. Brak jest podstaw prawnych do orzekania przez sąd administracyjny we wnioskowany sposób. Odnośnie zaś żądania stwierdzenia bezczynności organu, to w pierwszej kolejności należy wskazać, że organy administracji publicznej zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego - w szczególności powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Wyżej opisana zasada szybkości służy ochronie interesu społecznego oraz interesu jednostki, a jej realizacja gwarantowana jest przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy, ustanawiającymi środki ochrony przed przewlekłością i bezczynnością organów administracji publicznej, a także statuującymi odpowiedzialność pracownika organu administracji publicznej. Co do zasady sprawy w postępowaniu administracyjnym powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.), zaś w postępowaniu odwoławczym - nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminu powyższego nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 285, 1860 i 2699), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.) Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż te określone m.in. w art. 35 § 3 k.p.a. Przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. 2024, poz. 1576; dalej: ustawa) nie określają innych, niż wynikające z k.p.a., terminów zakończenia postępowania w sprawie o świadczenie wychowawcze (w tym postępowania odwoławczego). Z art. 28 ust. 1 ustawy wynika, że w sprawach w niej nieuregulowanych stosuje się przepisy k.p.a. z zastrzeżeniem ust. 2 oraz z zastrzeżeniem, że organem wyższego stopnia w stosunku do ZUS jest Prezes ZUS. W sprawie niniejszej mamy do czynienia z kwestionowaniem bezczynności w rozpoznaniu odwołania od decyzji w przedmiocie nienależenie pobranego świadczenia wychowawczego. Skoro zaś, jak wyżej wskazano, w postępowaniu odwoławczym dotyczącym prawa do tego świadczenia stosuje się terminy załatwienia sprawy wynikające z k.p.a., to Prezes ZUS zobowiązany był rozpoznać odwołanie skarżącego w terminie miesięcznym - zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy, względnie w innym rozsądnym terminie wskazanym przez organ na zasadzie art. 36 § 1 i 2 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji skarżący wniósł 3.10.2024 r. Odwołanie powinno było zostać rozpatrzone przez Prezesa ZUS najpóźniej 17.10.2024 r. (vide: art. 57 § 3 k.p.a.), względnie w innym terminie wskazanym przez ten organ na mocy art. 36 § 1 i 2 k.p.a. Organ jednak ani nie załatwił sprawy w terminie ustawowym, ani też nie skorzystał z dyspozycji art. 36 § 1 i 2 k.p.a., tj. nie przedłużył upływającego terminu i nie poinformował o tym skarżącego. Faktycznie rozpoznał odwołanie 4.12.2025 r. Pozostawał zatem w bezczynności w chwili wniesienia skargi na bezczynność, co miało miejsce 17.11.2025 r. Okoliczności powyższe są bezsporne i przesądzają o zasadności skargi na bezczynność Prezesa ZUS w rozpoznaniu odwołania skarżącego od decyzji ZUS z 13.09.2024 r. Dlatego w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., sąd stwierdził, że po stronie organu miała miejsce bezczynność. Stosownie zaś do treści art. 149 § 1a P.p.s.a. w pkt 2 wyroku sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazuje się w orzecznictwie, dla ustalenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa konieczne jest stwierdzenie, że przekroczenie ustawowych terminów w załatwieniu sprawy jest znaczne i niezaprzeczalne, pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia, powiązane z niezastosowaniem trybu informowania strony o powodach niezałatwienia sprawy w terminie oraz niewyznaczeniem nowego terminu jej rozpatrzenia, jak też brakiem okoliczności wyłączającej możliwość przypisania organowi zawinienia za bezczynność. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działania (zaniechania organu), które można interpretować jako unikanie podjęcia rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw podmiotu domagającego się czynności (vide m.in. wyroki: z 13 listopada 2007 r., sygn. akt I SAB/Wa 406/17; z 7 czerwca 2016 r., II OSK 1810/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie sądu, mimo niewątpliwego przekroczenia przez organ ustawowego miesięcznego terminu rozpatrzenia odwołania skarżącego, a także mimo braku zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie można w sprawie mówić o przekroczeniu znaczącym, pozbawionym przyczyny czy wynikającym z unikania przez organ podjęcia rozstrzygnięcia i lekceważącego podejścia do praw podmiotu domagającego się czynności. Organ załatwił co prawda sprawę po nieco ponad 14 miesiącach, ale wyjaśnił w odpowiedzi na skargę powody swojego zaniechania wskazując na stopień skomplikowania sprawy. Wyjaśnienia te są wystarczające do stwierdzenia, że zaniechanie nie było efektem lekceważenia strony czy ustawowych obowiązków organu. Sąd zwraca uwagę na powszechnie znany fakt niezapewnienia ZUS-owi przez Państwo dostatecznych środków na realizację obsługi świadczeń wychowawczych – po przekazaniu temu podmiotowi obsługi tych świadczeń. Skoro zaś rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13; a także wyroki WSA: z 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; z 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13; z 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15), a kwalifikacja tego naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe" (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 lutego 2025 r., II SAB/Bd 152/24) – to nie sposób takich cech przypisać naruszeniu jakie wystąpiło w sprawie niniejszej. Jak wyżej wskazano celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do uzyskania takiego działania organu, które załatwi (rozpozna) wniosek (żądanie) skarżącego. Tylko więc wówczas, gdy w momencie wnoszenia skargi na bezczynność oraz w momencie orzekania przez sąd istnieje (trwa nadal) stan bezczynności, sąd może w wyroku sformułować zobowiązanie organu do załatwienia wniosku (żądania) – na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W przypadku zaś, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu, ale przed jej rozpoznaniem przez sąd administracyjny, organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności - brak jest podstaw do wydawania wyroku zobowiązującego. W takim przypadku znajduje zastosowanie regulacja art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., tj. postępowanie ze skargi na bezczynność w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowej w tej części. Kwestię tę przesądziła uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r. (I OPS 6/08). W sprawie niniejszej stan bezczynności ustał w związku z wydaniem przez Prezesa ZUS w dniu 4.12.2025 r. decyzji kończącej postępowanie odwoławcze. Okoliczność tę sąd był zobowiązany uwzględnić przy wyrokowaniu, co uczynił w punkcie 3 wyroku umarzając postępowanie w zakresie zobowiązanie organu do załatwienia odwołania skarżącego od decyzji ZUS z 13.09.2024 r. na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z 27 lutego 2020 r., II OSK 2423/19). Sąd nie uwzględnił wniosków skarżącego o wymierzenie organowi grzywny, ani też wniosku o przyznanie na jego rzecz od organu sumy pieniężnej w tym zakresie oddalił skargę na zasadzie art. 151 P.p.s.a. (pkt 4). W orzecznictwie wskazuje się, że stosowanie wobec organu środków określonych w art. 149 § 2 P.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie stanów zaniechania mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie popadał w stan bezczynności. Przy tym wymierzenie organowi grzywny ma na celu oddziaływać mobilizująco (w sytuacji gdy organ nadal pozostaje w stanie bezczynności), ale także represyjnie (z uwagi na stwierdzony stan bezczynności czy przewlekłości) i prewencyjnie – aby wzmocnić gwarancje terminowego załatwiana spraw. Wymierzenie organowi grzywny nie jest też uzależnione od stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei przyznanie sumy pieniężnej zapewnić ma możliwość udzielenia przez sąd administracyjny bardziej efektywnej ochrony jednostki. Obok funkcji represyjnej i prewencyjnej, które realizowane są także przez wymierzenie grzywny, przyznanie sumy pieniężnej pełni również funkcję kompensacyjną – za krzywdę której doznał na skutek wadliwego działania administracji publicznej. Ma uświadomić skarżącemu, że nie jest on bezbronny, że sąd administracyjny widzi wszystkie dolegliwości i niedostatki, jakich doznaje on na skutek przewlekłego prowadzenia jego sprawy i że obejmuje skarżącego ochroną (por. np. wyroki z 7 września 2021 r., III OSK 1029/21; z 14 lipca 2020 r., II GSK 1159/19). Przyznanie stronie sumy pieniężnej ma więc spełniać funkcję represyjno-prewencyjną, tj. dyscyplinować organ w procedowaniu, tym niemniej podstawową funkcją tej instytucji jest funkcja kompensacyjna (por. wyrok NSA z 27 lipca 2021 r., I OSK 1322/19). W orzecznictwie sformułowano pogląd, że przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. W niniejszej sprawie taki przypadek zdaniem Sądu nie zachodzi. Z kolei sam fakt, że organ pozostaje bezczynny nie stanowi dostatecznej przesłanki usprawiedliwiającej przyznanie sumy pieniężnej od organu. Celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych, zaś przysługuje ono m.in. matce albo ojcu (art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy). Ze skargi nie wynika, aby na skutek opieszałości organu cel ten nie został zrealizowany. Jak wskazuje organ w odpowiedzi na skargę, a co również znajduje potwierdzanie w aktach administracyjnych, świadczenie wychowawcze na ww. dziecko skarżącego zostało przyznane matce dziecka, po stwierdzeniu przez organ spełnienia przesłanek ustawowo warunkujących jego przyznanie matce. Sam zaś fakt, że skarżący nie zgadza się z takim rozstrzygnięciem organu, pozostaje bez wpływu na sposób załatwienia niniejszej sprawy zainicjowanej skargą na bezczynność organu, ale też na powstanie szkody w sytuacji skarżącego. Z kolei charakter opóźnienia organu w załatwieniu odwołania, w tym długość trwania postępowania odwoławczego i argumenty usprawiedliwiające to zaniechanie wykluczają wymierzenie organowi grzywny. Jeszcze raz wskazać należy, że opóźnienie to wynikało z okoliczności obiektywnych, powszechnie znanych i nie ma podstaw by twierdzić, że niewymierzenie grzywny utrwali w przyszłości nieprawidłową praktykę organu. Z wyżej wskazanych powodów sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Spełnione zostały wymogi formalne wniesienia skargi na bezczynność (art. 53 § 2b P.p.s.a.). Skarżący poprzedził skargę ponagleniem (art. 37 § 1 k.p.a.), które skierował do ZUS w dniu 27.02.2025 r. Wniósł w nim o niezwłoczne rozpoznanie odwołania. Odnosząc się do wniosku skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania należy wskazać, że w myśl art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W niniejszej sprawie skarżący nie poniósł żadnych kosztów sądowych, bowiem zgodnie z art. 239 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. strona skarżąca działanie, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach z zakresu pomocy i opieki społecznej nie ma obowiązku uiszczenia kosztów sądowych.