III SAB/Lu 12/20

Sygn. akt III SAB/Lu 12/20 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 29 października 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant: Referent stażysta Joanna Kiełb po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 października 2020 r. sprawy ze skargi A. P. i W. P. na bezczynność Wójta Gminy J. w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości I. stwierdza, że Wójt Gminy J. dopuścił się bezczynności w załatwieniu sprawy z wniosku E. B. i J. B. z dnia 27 września 2019 r. w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości, która miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; II. zobowiązuje Wójta Gminy J. do załatwienia tej sprawy w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku; III. oddala skargę w pozostałej części; IV. zasądza od Wójta Gminy solidarnie na rzecz A. P. i W. P. kwotę 100 zł (sto złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.

We wniosku z dnia 27 września 2019 r. wnioskodawcy E. i J. małż. B. domagali się od Wójta Gminy J. dokonania rozgraniczenia nieruchomości położonych w obrębie [...], Gmina J., oznaczonych jako: stanowiąca ich własność działka nr [...], z sąsiednią działką nr [...] stanowiącą własność A. i W. małż. P. (k. 1 akt adm.). W reakcji na złożony wniosek pismem z dnia 17 października 2019 r. Wójt Gminy J. wezwał właścicieli obu działek, których dotyczył wniosek o rozgraniczenie, do udzielenia wyjaśnień, czy istnieje spór co do przebiegu linii granicznych między właścicielami sąsiednich nieruchomości, czy zostały zatarte granice pomiędzy nieruchomościami i powstały wątpliwości co do jej przebiegu oraz czy istnieje rozbieżność pomiędzy stanem prawnym a stanem faktycznym granicy (k. 5-7 i 9-11 akt adm.). Jednocześnie pismem z tego samego dnia organ wystąpił również do Starosty L. z wnioskiem o udzielenie informacji, czy w zasobie geodezyjnym znajdują się dokumenty stanowiące podstawę do ustalenia położenia punktów granicznych i przebiegu granic przedmiotowych nieruchomości lub umożliwiające wznowienie znaków granicznych w trybie art. 39 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne (k. 2 akt adm.). W odpowiedzi na wezwanie organu wnioskodawcy rozgraniczenia w piśmie z dnia 4 listopada 2019 r. wyjaśnili, że w okresie jesieni 2018 r. właściciele sąsiedniej działki nr [...] wykonując prace polowe naruszyli ich własność, niszcząc istniejącą miedzę istniejącą pomiędzy działkami. Od tej pory istnieją wątpliwości co przebiegu granicy między ich działką nr [...] a działką sąsiednią nr [...]. Ponadto w chwili obecnej nie toczą się żadne postępowania dotyczące nieruchomości przed sądami ani innymi organami administracji publicznej i samorządowej (k. 14 akt adm.). W dniu 25 maja 2020 r. uczestnicy rozgraniczenia A. i W. małż. P., jako właściciele działki nr [...], skierowali do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. ponaglenie na bezczynność Wójta Gminy J. w prowadzeniu postępowania w przedmiocie rozgraniczenia (k. 28 akt adm.). Postanowieniem z dnia 29 maja 2020 r. (nr [...]), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uznało ponaglenie za uzasadnione, wyznaczyło Wójtowi Gminy J. dodatkowy termin 30 dni od otrzymania niniejszego postanowienia na załatwienie sprawy, zarządziło wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających tego rodzaju naruszeniu w przyszłości oraz stwierdziło, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (k. 36-40 akt adm.). Pismem z dnia 22 czerwca A. i W. małż. P. złożyli wniosek o wyłączenie organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu. Uzasadnili ten wniosek tym, że postępowanie w przedmiocie rozgraniczenia prowadzone przez Urząd Gminy J. budzi ich wątpliwości co do gwarancji obiektywizmu i bezstronności w rozstrzygnięciu sprawy. Wskazali na to, że córka wnioskodawców rozgraniczenia jest pracownikiem Urzędu Gminy i zajmuje stanowisko [...] (k. 51-52 akt adm.). Pismem z dnia 24 czerwca 2020 r. Wójt Gminy J. zawiadomił właścicieli obu działek, że postępowanie administracyjne w sprawie rozgraniczenia działek nr [...] i [...] nie może być załatwione w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. Powodem wydłużenia terminu załatwienia przedmiotowej sprawy jest wieloetapowy charakter postępowania, a przede wszystkim wyłonienie uprawnionego geodety do przeprowadzenia postępowania rozgraniczającego przed wydaniem decyzji w niniejszej sprawie. Przewidywany nowy termin załatwienia sprawy określono na 25 lipca 2020 r. (k. 41 akt adm.). W terminie tym organ wystąpił również z zapytaniem ofertowym na dokonanie czynności rozgraniczenia wskazanych na wstępie nieruchomości (k. 44-50 akt adm.). W dniu 8 lipca 2020 r. właściwa Komisja dokonała otwarcia ofert dotyczących postępowania o udzielenie zamówienia publicznego o wartości poniżej 30.000 euro, obejmującego "Wykonanie rozgraniczenia nieruchomości położonych w miejscowości S. , działki nr [...] i nr [...]". Z protokołu otwarcia ofert wynika, że do upływy terminu składania ofert złożono tylko jedną ofertę uprawnionego geodety (k. 56-63 akt adm.). Postanowieniem z dnia 9 lipca 2020 r. (k. 64-65 akt adm.) Wójt Gminy J. wszczął postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości dotyczące nieruchomości położonych w Gminie J. obręb nr [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako: . działka ewidencyjna nr [...], dla której w Sądzie Rejonowym w L. prowadzona jest księga wieczysta nr [...], będąca własnością E. i J. małż. B., . działka ewidencyjna nr [...], dla której w Sądzie Rejonowym w L. prowadzona jest księga wieczysta nr [...], będąca własnością A. i W. małż. P. . Jednocześnie pismem z dnia 9 lipca 2020 r. A. i W. małż. P. wystąpili do Wójta Gminy J. o wyjaśnienie, na jakiej podstawie został przedłużony termin prowadzenia postępowania, skoro do tego czasu, po upływie dziewięciu miesięcy nie otrzymali postanowienia o wszczęciu postępowania. Wskazali, że Urząd Gminy J. nadal nie podjął odpowiednich czynności procesowych. Wynika z tego, że organ ma problemy organizacyjne, skoro na rozstrzygnięcie sprawy czekają już blisko dziesięć miesięcy. Wnieśli także o udostępnienie akt sprawy zgodnie z art. 73 k.p.a., w szczególności dotyczących zapytań ofertowych odnośnie do wyłonienia uprawnionego geodety (k. 66 akt adm.). W takim stanie sprawy skarżący A. i W. małż. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Wójta Gminy J. w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...] położone w miejscowości S. , zarzucając organowi naruszenie przepisów art. 8 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a., art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a., poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy, to jest pozostawanie przez organ w bezczynności. Według skarżących organ powinien załatwić niniejszą sprawę niezwłocznie, czyli zwyczajowo w przeciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a w sprawach bardziej skomplikowanych, w terminie dwóch miesięcy. Tymczasem oczekują oni na rozstrzygnięcie sprawy już dziewięć miesięcy. Na skutek podniesionych zarzutów skarżący wnieśli o: 1) stwierdzenie bezczynności organu w załatwieniu sprawy w terminie, 2) zwrot kosztów postępowania według norm przewidzianych, 3) przyznanie na ich rzecz od organu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej określonej w art. 154 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie uznając, że skarga jest nieuzasadniona. Zdaniem organu, co prawda w wyznaczonym dodatkowym terminie, to jest do dnia 3 lipca 2020 r. nie wydał on rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, jednakże w dniu 24 czerwca 2020 r. zawiadomił strony, iż przedmiotowa sprawa nie może być załatwiona w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. oraz wskazał nowy przewidywany termin załatwienia sprawy. Wskazał również, że podjął czynności mające na celu wyłonienie uprawnionego geodety w celu dokonania rozgraniczenia przedmiotowych nieruchomości. W orzecznictwie prezentowany jest zaś pogląd, że skarga winna być oddalona, jeżeli sąd stwierdzi, że organ nie pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia jej do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, dlatego zasługiwała na uwzględnienie. Przepis art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a.") stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wyczerpanie przysługującego stronie środka zaskarżenia w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm. – dalej jako "k.p.a."), a zatem wniesienie do właściwego organu ponaglenia na niezałatwienie sprawy administracyjnej w terminie stanowi warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a). Warunek ten będzie spełniony niezależnie od stanowiska zajętego przez organ, do którego skierowano ponaglenie. Wobec tego nie ma – co do zasady – znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy złożeniem ponaglenia a wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, gdyż w odniesieniu do tych skarg takiego wymogu nie przewidują przepisy normujące postępowanie sądowoadministracyjne. Jak stanowi art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Nadto, sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Uwzględniając wskazane powyżej regulacje należy stwierdzić, że skarżący spełnili formalny wymóg dopuszczalności wniesienia skargi, polegający na uprzednim wniesieniu do właściwego organu ponaglenia na niezałatwienie sprawy administracyjnej w terminie, bowiem w dniu 25 maja 2020 r. wnieśli takie ponaglenie, które Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. rozpoznało dla nich pozytywnie postanowieniem z dnia 29 maja 2020 r. Kolegium stwierdziło w tym postanowieniu, że Wójt Gminy J. dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, oraz że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustaliło przy tym, że doszło do braku wszczęcia postępowania, przeprowadzenia czynności procesowych i wydania decyzji. Ponadto Kolegium wyznaczyło Wójtowi dodatkowy, 30-dniowy termin na załatwienie sprawy. Okoliczność ta nie miała w sprawie decydującego znaczenia, jednak wypada przy tym zwrócić uwagę, że wbrew stanowisku organu zawartemu w odpowiedzi na skargę, skarga na bezczynność lub na przewlekłe prowadzenie postępowania skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje. Skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane, co skutkowało złożeniem ponaglenia. Z kolei skarga na przewlekłość jest skargą na stan postępowania, w którym opieszałość organu powoduje niezałatwienie sprawy niezwłocznie lub szybciej, niż to wynika z art. 35 § 1 – § 3a k.p.a. lub z przepisów szczególnych (zob. wyrok NSA z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt I OSK 776/20). Zgodnie z przewidzianą w art. 12 § 1 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). W myśl art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawę bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Przepis art. 36 § 1 k.p.a. stanowi zaś, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest zobowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r. poz. 935), uzyskując odmienny znaczeniowo sens. I tak, bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy. Natomiast przewlekłość to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z treści przywołanych definicji normatywnych należy więc wywieść, że organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie oznaczonym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Dodatkowo dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. W niniejszej sprawie pozostaje poza sporem okoliczność, że postępowanie administracyjne w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości zainicjowane zostało przez E. i J. małż. B., którzy w dniu 27 września 2019 r. wystąpili do Wójta Gminy J. z wnioskiem o przeprowadzenie takiego postępowania. Wnioskodawcy wyjaśnili, że skarżący jako właściciele działki sąsiedniej (nr [...]) wykonując prace polowe naruszyli ich własność, niszcząc istniejącą miedzę między działkami. Od tej pory wnioskodawcy powzięli wątpliwości co przebiegu granicy między ich działką nr [...] a działką nr [...] będącą własnością skarżących A. i W. małż. P. . Dla oceny czy bezczynność lub przewlekłość postępowania administracyjnego zaistniała nie jest obojętne to, jakiego rodzaju sprawy administracyjnej to dotyczy. Postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości zostało uregulowane w rozdziale 6 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r. poz. 276, z późn. zm. – dalej jako "p.g.k."). Przepis art. 30 ust. 1 p.g.k. przewiduje, że wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony. Pierwsza faza postępowania o rozgraniczenie nieruchomości toczy się przed właściwym organem administracji na podstawie przepisów wskazanej ustawy (jako lex specialis), a w zakresie w niej nieuregulowanym, na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (jako lex generalis). W związku z tym w sprawach tych mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim ustawa prawo geodezyjne i kartograficzne nie przewiduje regulacji szczególnych. Z obowiązującego w postępowaniu administracyjnym przepisu art. 61 § 3 k.p.a. wynika zasada, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia tego żądania organowi administracji. Przy tym, nie każde żądanie wywołuje skutek procesowy w postaci wszczęcia postępowania, albowiem organ ma obowiązek przeprowadzenia oceny żądania celem ustalenia, czy dotyczy ono sprawy o charakterze indywidualnym i czy dopuszczalne jest jej rozstrzygnięcie w formie decyzji. Jednakże w postępowaniu o rozgraniczenie nieruchomości obowiązuje regulacja szczególna, która wyłącza w tym zakresie stosowanie art. 61 § 3 k.p.a. Jedną z takich odrębności jest obowiązek wydania przez organ postanowienia o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości, na które nie służy zażalenie (art. 30 ust. 4 p.g.k.). Postanowienie to, zgodnie z § 19 pkt 1 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453 – dalej jako "rozporządzenie"), jest niezbędnym elementem dokumentacji rozgraniczenia nieruchomości (E. Stefańska w: Lang J. (red.), Prawo geodezyjne i kartograficzne. Komentarz, Wyd. LEX, Warszawa 2013, komentarz do art. 30 ustawy). Jak wynika z akt sprawy organ dopiero postanowieniem z dnia 9 lipca 2020 r. wszczął postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości objętych wnioskiem z dnia 27 września 2019 r. Znamienne jest przy tym, że jeszcze przed wszczęciem tego postępowania, pismem z dnia 24 czerwca 2020 r. organ zdążył zawiadomić strony, że niewszczęte postępowanie nie może być załatwione w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. Powodem zaś wydłużenia terminu załatwienia sprawy jest wskazany przez organ wieloetapowy charakter postępowania, przede wszystkim konieczność wyłonienia uprawnionego geodety do przeprowadzenia postępowania rozgraniczającego przed wydaniem decyzji. Z kolei przewidywany nowy termin załatwienia sprawy określono na 25 lipca 2020 r. Ponadto, w aktach sprawy znajduje się protokół z otwarcia ofert dotyczących wykonania rozgraniczenia nieruchomości dot. objętych wnioskiem działek nr [...] i nr [...]. Z jego treści wynika, że komisja dokonała otwarcia ofert w dniu 8 lipca 2020 r., zaś sam protokół miał zostać podpisany dopiero w dniu 29 lipca 2020 r. Wyjaśnienia przy tym wymaga, że skarga z odpowiedzią na skargę i akrami administracyjnymi wpłynęła do Sądu w dniu 27 lipca 2020 r., a nadana została w urzędzie pocztowym w dniu 23 lipca 2020 r. (data stempla pocztowego na kopercie nadawczej – k. 13 akt sądowych). W kontekście przedstawionej powyżej chronologii przebiegu zdarzeń prowadzących w efekcie do wydania przez organ po przeszło 10 miesiącach od złożenia wniosku formalnego postanowienia o wszczęciu postępowania administracyjnego wskazać należy, że wniosek inicjujący to postępowanie nie zawierał braków formalnych, które wymagałyby usunięcia, a bez których nie byłoby możliwe wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego. Wójt nie przeprowadził jednak tego postępowania i powstrzymywał się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w terminie określonym w ustawie, a także w terminie określonym w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 29 maja 2020 r. Organ nie informował przy tym stron o przyczynach przedłużającego się prowadzenia postępowania. Z tego względu brak podjęcia przez organ realnych i przewidzianych prawem czynności koniecznych do rozpatrzenia wniosku złożonego przez wnioskodawców rozgraniczenia w dniu 27 września 2019 r., bezspornie stanowi – co do zasady – naruszenie przepisów k.p.a. regulujących ustawowe terminy załatwiania sprawy administracyjnej, co spowodowało, że organowi przypisać można dopuszczenie się w tym przypadku bezczynności. Jest w tej sprawie bowiem oczywiste, że wójt przez znaczny czas nie wszczynał formalnie postępowania administracyjnego, do czego był zobowiązany. Organ nie wyjaśnił także, dlaczego czynności związane z poszukiwaniem i upoważnieniem geodety do przeprowadzenia czynności rozgraniczenia i ustalania przebiegu granic (art. 31 ust. 1 p.g.k.), a więc istotnej części przewidywanego postępowania dowodowego (wyjaśniającego), podjęte zostały dopiero w lipcu 2020 r., dopiero po uwzględnieniu ponaglenia skarżących, w sytuacji, kiedy wniosek o rozgraniczenie oczekiwał już od wielu miesięcy na rozpoznanie. Nic nie wskazuje również na to, aby organ nie miał dostępu do koniecznej dokumentacji związanej ze sprawą. Zauważyć trzeba, że przy ustalaniu przebiegu granic w pierwszej kolejności organ winien ustalić i wyłonić właściwego uprawnionego geodetę, który obowiązany jest dokonać czynności rozgraniczeniowych, przy uwzględnieniu znaków i śladów granicznych, map i innych dokumentów geodezyjnych. Co do zasady, podstawę ustalania przebiegu granic nieruchomości stanowią dokumenty określające położenie punktów granicznych i przebieg prawnych granic nieruchomości, które zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Do tego celu mogą służyć także uwierzytelnione przez ośrodek dokumentacji kopie, wyrysy, odrysy, wypisy lub odpisy dokumentów przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli zawierają dane o ich rodzaju, dacie powstania i wykonawcy (§ 5 ust. 2 i 3 rozporządzenia). Również dokumenty nieznajdujące się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym mogą stanowić podstawę ustalania przebiegu granic nieruchomości, lecz wyłącznie wtedy, gdy spełniają określone warunki. Powyższe dokumenty lub ich kopie potwierdzone przez geodetę podlegają włączeniu do operatu rozgraniczeniowego (§ 6 rozporządzenia oraz załącznik nr 1 do tego rozporządzenia). Dokumentami określającym położenie punktów granicznych i przebieg granic nieruchomości są przede wszystkim dokumenty geodezyjne zawierające dane liczbowe do ustalenia przebiegu tych granic, to jest szkice graniczne, protokoły graniczne, akty ugody, zarysy pomiarowe z pomiaru granic, szkice wyznaczenia granic działek wydzielonych w wyniku scalenia, wymiany gruntów lub w wyniku podziału nieruchomości oraz inne dokumenty pomiarowe, obliczeniowe i opisowe pozwalające na ustalenie przebiegu granic (§ 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). W razie braku powyższych dokumentów podstawą określenia położenia punktów granicznych i przebiegu granic nieruchomości mogą być mapy i plany obejmujące te granice albo inne elementy pozwalające na odtworzenie lub analizę ich przebiegu, a w szczególności: mapy jednostkowe nieruchomości, mapy katastralne, mapy scalenia i wymiany gruntów, plany parcelacyjne, mapa ewidencji gruntów, mapa zasadnicza (§ 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia). Dokumentami stwierdzającymi stan prawny nieruchomości są natomiast: odpisy z ksiąg wieczystych lub odpisy dokumentów znajdujących się w zbiorze dokumentów, wypisy aktów notarialnych, prawomocne orzeczenia sądu i ugody sądowe, a także ostateczne decyzje administracyjne (§ 4 rozporządzenia). Powyższe wskazuje na to, że postępowanie rozgraniczeniowe już na etapie postępowania administracyjnego wymaga wiadomości specjalnych, a jeśli pozostaje sporne, z reguły nie może zostać załatwione w terminach określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Tym niemniej, w okolicznościach tej sprawy rzeczywiste czynności zmierzające do załatwienia sprawy zostały podjęte przez organ z istotnym opóźnieniem, czego konsekwencją było uzasadnione zarzucenie przez skarżących Wójtowi Gminy J. dopuszczenia się bezczynności w tej sprawie. Nawet podjęcie odpowiednich czynności przez organ przed rozpoznaniem skargi skierowanej do sądu administracyjnego, które nie doprowadziły do zakończenia postępowania administracyjnego, stanu zaistniałej już bezczynności nie znosi. W takiej sytuacji w okolicznościach faktycznych tej sprawy zachodziły zatem podstawy do tego, aby na zasadzie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu sprawy z wniosku E. B. i J. B. z dnia 27 września 2019 r. w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości, która miała jednakże miejsce bez rażącego naruszenia prawa, o czym Sąd orzekł w pkt I sentencji wyroku. Ocena wagi i sposobu naruszenia przez organ prawa powinna być dokonywana zawsze w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów i zmiennych. Każda bezczynność jest bowiem naruszeniem prawa. Nie można jednak przyjąć, że w przypadku każdej bezczynności zachodzi przypadek rażącego naruszenia prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał za uzasadnione stwierdzenie, iż bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste, wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjne i drastyczne naruszenie treści obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W ocenie Sądu za twierdzeniem o rażącym naruszeniu prawa przemawiała wprawdzie okoliczność znacznego przekroczenia przez organ terminu załatwienia sprawy i wielomiesięczny okres niepodejmowania w sprawie żadnych istotnych działań, ale z drugiej strony przy uwzględnieniu tego, że miało to miejsce w sprawie, której rozstrzygnięcie wymaga wiadomości specjalnych (biegłego geodety), powszechnie znanych problemów ze znalezieniem tego rodzaju eksperta, który mógłby wykonać czynności rozgraniczeniowe w nieodległym terminie i zakresu koniecznego postępowania dowodowego w sprawie o rozgraniczenie, a także przy uwzględnieniu zaistnienia pandemii COVID-19 – należało stwierdzić, że pomimo bezczynności, nie miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podniesione okoliczności zadecydowały także o tym, że uzasadnione było wyznaczenie organowi rozsądnego w takich warunkach terminu, w którym omawiana sprawa może zostać realnie rozstrzygnięta. Stąd sąd zobowiązał organ do załatwienia tej sprawy w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy, po uprawomocnieniu się wyroku, o czym orzekł w pkt II sentencji wyroku. Sąd nie uwzględnił również zawartego w skardze żądania skarżących dotyczącego przyznania im od organu – w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. – sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Tego rodzaju rozstrzygnięcie ma po pierwsze charakter fakultatywny, a po drugie muszą istnieć ku temu szczególne podstawy, których w tej sprawie zabrakło. Powołany art. 149 § 2 p.p.s.a. normuje uprawnienie sądu administracyjnego wymierzenia grzywny organowi lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ("Sąd może"). Jak z tego wynika, wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, a powinien być on w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność lub przewlekłość, którym jest zwalczenie bezczynności organów i przewlekłości postępowania oraz doprowadzenie do zakończenia postępowania w sprawie. Gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu określoną sumę pieniężną (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1314/16, CBOSA). Wskazana w tym przepisie suma pieniężna przyznawana na rzecz strony skarżącej ma charakter prewencyjny i kompensacyjny, przy czym ustawodawca pozostawił sądowi ocenę czy okoliczności sprawy wskazują w ogóle na potrzebę zadośćuczynienia stronie za oczekiwanie na załatwienie sprawy, czy też zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. Uwzględnienie wniosku o przyznanie na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. sumy pieniężnej, poza funkcją represyjną i dyscyplinującą, ma również znaczenie kompensacyjne. Stanowi zatem swego rodzaju zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Ma ona więc zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł on na skutek bezczynności organu, a której wysokość powinien uzasadnić w skardze (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2934/16). Pomimo uznania zarzutu bezczynności w niniejszej sprawie za uzasadniony, to nie była ona z powołanych wcześniej względów rażąca. Jeżeli zaś wziąć jeszcze dodatkowo pod uwagę, że oboje skarżący nie są stroną, która była inicjatorem wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, ale uczestnikami tego postępowania, którzy – według wniosku o rozgraniczenie – doprowadzili do tego, że granice nieruchomości nim objętych stały się sporne, to zachodziła podstawa do odstąpienia od orzeczenia od organu na rzecz skarżących kwoty wskazanej w powołanym wyżej przepisie art. 149 § 2 p.p.s.a. Dlatego w tym zakresie skarga podlegała na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddaleniu, o czy Sąd orzekł w pkt III sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania sądowego uzasadnione jest wynikiem sprawy i wydane zostało na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 202 § 2 p.p.s.a., art. 205 § 1 p.p.s.a. i art. 209 p.p.s.a. Na koszty te złożył się wyłącznie uiszczony przez skarżących wpis od skargi w kwocie 100 zł (pkt IV sentencji wyroku).