IV SA/Po 1021/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska- Cybulska Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska-Matela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora Publicznego Przedszkola Nr [...] im. [...] w [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; 2. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz Wojewody [...] kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu [...] sierpnia 2019 r. Prezydent Miasta O. W. (zwany dalej "Prezydentem" lub "organem") podjął zarządzenie nr [...] w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora Publicznego Przedszkola Nr [...] im. [...] w O. W. (zwane dalej "zarządzeniem [...]). Przedmiotowe zarządzenie zostało podjęte w związku z przeprowadzeniem przez komisję konkursową konkursu na stanowisko dyrektora wskazanej placówki oświatowej. Pismem z dnia [...] października 2019 r. nr [...] Wojewoda W. (zwany dalej "Skarżącym") reprezentowany przez pełnomocnika – r. pr. E. M., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu żądając stwierdzenia nieważności zarządzenia ze względu na istotne naruszenie prawa oraz zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1587, zwanego dalej "rozporządzeniem") poprzez zatwierdzenie konkursu na stanowisko dyrektora Publicznego Przedszkola Nr [...] im. [...] w O. W. ogłoszonego na podstawie zarządzenia Prezydenta nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. i przeprowadzonego na podstawie zarządzenia Prezydenta nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. (zwanego dalej "zarządzeniem [...]"), pomimo iż zaistniały nieprawidłowości w obsadzie komisji konkursowej powołanej do przeprowadzenia tego konkursu, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu, albowiem komisja konkursowa była obsadzona niezgodnie z treścią art. 63 ust. 14 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1148, ze zmianami, zwanej dalej "p.o."). W odpowiedzi na skargę, Prezydent wniósł o jej oddalenie oraz o zawieszenie postępowania do czasu rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu sprawy ze skargi na zarządzenie [...] Postanowieniem z dnia 14 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 1021/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zawiesił przedmiotowe postępowanie, po czym zostało podjęte na mocy postanowienia z dnia 9 czerwca 2020 r. z uwagi na uprawomocnienie się wyroku, którego treść miała istotny wpływ na rozstrzygniecie niniejszej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ustawodawca wskazuje enumeratywny katalog form działalności, a także bezczynności i przewlekłości działania organów administracji publicznej, wyrażony w art. 3 § 2 pkt 1-9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tj. inne niż akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i ich związków), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej wpisują się w kognicję sądów administracyjnych, zatem kontrola sądowa podejmowana przez Sąd jest sprawowana zgodnie z zakreśloną właściwością rzeczową. Rozpoznając sprawę ze skargi na przedmiotowe zarządzenie, należy mieć na względzie treść art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506, zwanej dalej "u.s.g."): "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90." W związku z upływem terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g., Skarżącemu jako organowi nadzorującemu jednostki samorządu gminnego, przysługiwały uprawnienia z art. 93 ust. 1 u.s.g., pozwalające tym samym na zakwestionowanie zarządzenia przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu – "Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego." Ponadto, w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w skardze nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną według powyższych okoliczności faktycznych, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone zarządzenie [...] nie odpowiada prawu. Sąd stwierdził nieważność przedmiotowego zarządzenia według następującej argumentacji. Materialnoprawną podstawą do podjęcia zarządzenia [...] jest § 8 ust. 2 rozporządzenia, który stanowi: Organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia: 1) nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego; 2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków; 3) naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust. 1; 4) innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Wydanie zarządzenia, w którym dochodzi do zatwierdzenia konkursu stanowi istotny element w całej procedurze konkursowej na stanowisko dyrektora placówki oświatowej – przedszkola w niniejszej sprawie. Rozporządzenie w swojej treści reguluje następujące po sobie etapy. Wszystkie te czynności składają się na prawidłowo przeprowadzony konkurs, jednakże możliwość ich dokonania poprzedza jeszcze powołanie komisji konkursowej na podstawie art. 63 ust. 14 p.o. Tylko prawidłowe powołanie komisji konkursowej pozwala na przeprowadzenie czynności, o których mowa w rozporządzeniu wykonawczym do p.o., co łącznie składa się na złożoną czynność konwencjonalną jaką jest powołanie dyrektora placówki oświatowej. Naruszenie prawa w zakresie którejkolwiek z tych czynności oznacza wadę prawną, której nie da się konwalidować ergo, niezgodna z prawem czynność wyboru przedstawicieli komisji konkursowej daje podstawę do unieważnienia konkursu (zob. np. wyrok NSA z dnia 1 września 2016 r., sygn. akt I OSK 697/16, wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 791/17, wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 765/17, https://cbois.nsa.gov.pl, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Taka okoliczność zachodzi w niniejszej sprawie. Niezbędne jest zwrócenie uwagi na treść art. 170 w związku z art. 153 p.p.s.a., które stanowią odpowiednio: "Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby." oraz "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie." Przywołane przepisy procedury sądowoadministracyjnej posiadają mają znaczenie w związku z faktem, że zapadł prawomocny wyrok tut. Sądu, w którym stwierdzono nieważność zarządzenia [...] dotyczącego powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Publicznego Przedszkola nr [...] im. [...] w O. W. – pkt 1. sentencji tego wyroku (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 1004/19, CBOSA). Sąd w składzie orzekającym jest związany ustaleniami tut. Sądu oraz treścią zapadłego orzeczenia. W myśl przyjętego w orzecznictwie stanowiska, dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, jeżeli w konkretnym postępowaniu uczestniczą te same podmioty i znajdują w niej zastosowanie te same przepisy prawa co w sprawie wcześniej zakończonej prawomocnym orzeczeniem (wyrok NSA z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt I GSK 768/17, CBOSA). "Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku" (wyrok NSA z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1112/19, CBOSA). Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzi do wniosku, że Sąd w składzie orzekającym ma obowiązek przyjąć, za prawomocnym orzeczeniem tut. Sądu, że powołanie komisji konkursowa dotknięte było wadą prawną, której konsekwencje mają wpływ na całokształt postępowania konkursowego. W następstwie wadliwie powołanej komisji, wszelkie dalsze czynności podjęte w postępowaniu konkursowym również obarczone są wadą prawną, które nie mogą zostać konwalidowane, a w następstwie tego, zatwierdzenie konkursu nie może być skuteczne. "Niezgodna z prawem czynność wyboru przedstawiciela rady rodziców do składu komisji konkursowej nie może być legalizowana przez sam fakt podjęcia prac przez komisję i prowadzić do zgodnego z prawem wyłonienia kandydata na dyrektora szkoły. Uznanie, że przedstawiciel rady rodziców został nieprawidłowo wybrany do składu komisji daje podstawę do unieważnienia konkursu z powodu nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym, które mogło mieć wpływ na wynik konkursu (wyrok NSA z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt I OSK 659/15, CBOSA). Chociaż przytoczony wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczył innych okoliczności, w których błędnie powołano członka komisji konkursowej reprezentującego radę rodziców, należy zwrócić uwagę, że popełnienie błędu w zakresie powołania któregokolwiek członka komisji konkursowej oznacza wadliwość powołania komisji, co może mieć z kolei istotny wpływ na wynik sprawy. Tutejszy Sąd jednoznacznie stwierdził w uzasadnieniu zapadłego wyroku: "Podsumowując stwierdzić należy, że pominięcie po jednym przedstawicielu Wolnego Związku Zawodowego »Solidarność-Oświata«, NSZZ »Solidarność« Międzyzakładowej Komisji Pracowników Oświaty i Wychowania oraz Związku Nauczycielstwa Polskiego w składzie komisji konkursowej na dyrektora Publicznego Przedszkola nr [...] im. [...] w O. W. przesądza o tym, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem art. 63 ust. 14 pkt. 3 ustawy Prawo oświatowe, a zatem skarga zasługiwała na uwzględnienie" (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 1004/19, CBOSA). Inkryminowane zarządzenie nr [...] miało na celu zakończenie całego postępowania konkursowego w przedmiocie powołania dyrektora placówki oświatowej, jednakże zaistniała wada prawna prowadzić musi do uznania tego zarządzenia za podjęte niezgodnie z prawem. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Na podstawie art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. zarządzenie, które jest niezgodne z prawem jest nieważne. Ponieważ nie zaszły okoliczności, o których mowa w art. 94 u.s.g. – tj. upływ rocznego terminu, Sąd jest orzeka o stwierdzeniu nieważności zarządzenia [...] w całości, co uczynił na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. (pkt 1. sentencji wyroku). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a., § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2193) oraz na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania w wysokości [...] zł (pkt 2. sentencji wyroku).