IV SA/Po 1084/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant starszy sekretarz sądowy Natalia Kańduła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 września 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w O. W.. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy P. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 1 pkt 1 lit. b i c oraz pkt 2-7; § 2 ust.2; § 20 ust.2 pkt 3; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala.

Pismem z dnia [...] listopada 2019 r. Prokurator Okręgowy w O. W. wniósł do sądu administracyjnego skargę na uchwałę Rady Gminy Przygodzice z dnia 28 lipca 2017 r. nr XXVIII/248/2017 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Przygodzice. Uchwale zarzucono istotne naruszenie prawa materialnego: 1) art.4 ust. 2 pkt 2 ust. 1 c i 1 d, 2, 3, 5- 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz § 118 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20.06.2002r.w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" ( Dz.U.2016.283) poprzez określenie w § 1 pkt 1(błędnie wskazanym ust.1) lit. b i lit. c oraz w pkt 2-7 uchwały wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Przygodzice w sposób będący powtórzeniem zapisów ustawy; 2) art.4 ust.2 pkt 1 b ustawy z dnia 13 września 1996r.o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2018.1454) poprzez przekroczenie ustawowego uprawnienia i wprowadzenie w § 2 ust. 2 nakazu niezwłocznego zbierania i gromadzenia odpadów; 3) art. 4 ust.2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz § 118 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20.06.2002r.w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wprowadzenie w § 14 ust. 1 regulaminu obowiązków w zakresie utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, technicznym i porządkowym poprzez powtórzenie zapisów art.5 ust.1 pkt 1 ustawy; 4) art. 4 ust.2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i zobowiązanie osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie, w § 20 ust. 1 pkt 3 do niepowstawania uciążliwości takich jak hałas, odór. Wskazując na powyższe uchybienia Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 1pkt 1b i 1c oraz w pkt 2-7, § 2 ust. 2, § 14 ust. 1 oraz § 20 ust.1 pkt 3 zaskarżonej uchwały Rady Gminy Przygodzice. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu, w pewnych wyjątkowych sytuacjach powtórzenia zapisów uchwały są dopuszczalne. Uzasadniają to względy zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego. Odnośnie kolejnego zarzutu organ podniósł, że regulamin winien określać szczegółowe wymagania w zakresie zbierania odpadów komunalnych zarówno zmieszanych jak i selektywnych. Rada gminy posiada zatem kompetencję do określenia sposobu zbierania odpadów, który ma istotny wpływ np. na jakość zbieranych odpadów m.in. zapobieganie zabrudzeniu, przemoknięciu papieru, gdy jest on niezwłocznie wydzielony i zebrany. Wówczas istnieje możliwość wykorzystania tego odpadu. Ustosunkowując się do ostatniego zarzutu organ podniósł, że obowiązek nie dopuszczania do powstawania wobec innych osób zamieszkujących na nieruchomości sąsiedzkich uciążliwości takich jak hałas czy odór, stanowi ustalenie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich i takiego sposobu postępowania ze zwierzętami, aby ich pobyt na określonym terenie nie był uciążliwy. Istotą tej regulacji winno być zatem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Na rozprawie w dniu [...] września 2020 r. Skarżący sprecyzował, że domaga się stwierdzenia nieważności § 1 pkt 1 (zamiast ust.1) oraz § 20 ust.2 (zamiast 1). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ustawodawca wskazuje enumeratywny katalog form działalności, a także bezczynności i przewlekłości działania organów administracji publicznej wyrażony w art. 3 § 2 pkt 1-9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, wpisują się w kognicję sądów administracyjnych, zatem kontrola sądowa podejmowana przez Sąd jest sprawowana zgodnie z zakreśloną właściwością rzeczową. Ponadto, w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w skardze nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną według powyższych okoliczności faktycznych, Sąd doszedł do przekonania, że skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie i w tym zakresie Sąd stwierdził nieważność uchwały. Sąd nie zgodził się ze wszystkimi zarzutami, wobec czego skargę oddalono w pozostałym zakresie. Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy Przygodzice z dnia 28 lipca 2017 r. nr XXVIII/248/2017 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Przygodzice, która została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 2017, poz. 5378. Jak wynika z części wstępnej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g.") oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1289, z późn. zm.; w skrócie "u.c.p.g."), w brzmieniu obowiązującym na dzień jej uchwalenia. Jest poza sporem, że zaskarżona Uchwała – jak każda uchwała mająca za przedmiot regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie jest aktem prawa miejscowego. Wynika to expressis verbis z art. 4 ust. 1 in fine u.c.p.g. Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji takiego aktu należy stwierdzić, że mieści się on w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej (art. 40 ust. 1 u.s.g.). W odniesieniu do regulaminów utrzymania czystości i porządku w gminie takie upoważnienie wynika wprost z art. 4 u.c.p.g. W myśl art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 283; dalej w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter naruszenia prawa nieistotnego, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (w skrócie "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205–206). Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy, Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Mając powyższe na uwadze wskazać przyjdzie, że przedmiotowa uchwała w § 1 pkt 1 lit. b i lit. c oraz w pkt 2-7 stanowi dosłowne powtórzenie przepisów ustawy (art. 4 ust. 2), a zatem istotne naruszenie prawa. W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki NSA: z dnia 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98; z dnia 16 czerwca 1992r., II SA 99/92 - ONSA 1993/2/44; z dnia 20 sierpnia 1996 r., SA/Wr 2761/95 - nie publikowany; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 stycznia 2001 r., III RN 40/00, OSNP 2001/13/424). Sąd podzielił też pogląd skarżącego, że niezgodne z prawem jest określenie przez radę gminy w § 2 ust. 2 Regulaminu, iż właściciele nieruchomości zobowiązani są zbierać i gromadzić odpady niezwłocznie od chwili ich powstania. Wskazanie terminu wykonania powyższych obowiązków poprzez użycie określenia "niezwłocznie" wykracza poza delegację ustawową. Regulamin, w myśl art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., może jedynie określać obowiązek uprzątnięcia wskazanych zanieczyszczeń, brak jest natomiast upoważnienia do określania czasookresu jego wykonania. Gdyby bowiem ustawodawca uznał za niezbędne przekazanie uprawnienia także w tym zakresie radzie gminy, to wprost zapisano by takie uprawnienie w upoważnieniu ustawowych, jak ma to miejsce w pkt 3 tego ustępu w odniesieniu do obowiązku określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Wobec powyższego w ocenie Sądu przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit.b u.c.p.g. nie upoważniał Rady do wskazania częstotliwości zbierania i gromadzenia odpadów (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 22 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 372/15, WSA w Poznaniu z dnia 14 sierpnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 365/19, WSA w Łodzi z dnia 29 października 2015r. sygn. akt II SA/Łd 637/15, WSA w Kielcach z dnia 27 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 572/15, WSA w Gliwicach z dnia 15 stycznia 2015r. sygn. akt II SA/Gl 1169/14, wszystkie dostępne w CBOSA). Również § 20 ust. 2 pkt 3 Regulaminu został uregulowany wadliwie, gdyż nakłada na osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie obowiązek nie powodowania wobec osób trzecich uciążliwości, w szczególności hałasów i odorów. Postanowienie to jest w dużym stopniu ogólnikowe, nieostre oraz abstrakcyjne, co przesądza o jego wadliwości. Pozostaje ono zarazem w sprzeczności z jego celem i przedmiotem, wykraczając poza granice upoważnienia ustawowego. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy organ stanowiący gminy powinien określić w regulaminie zarówno wymagania dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, jak również określić zakaz ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Wskazanie przez Radę Gminy w § 20 ust. 2 pkt 3 sposobu utrzymania zwierząt gospodarskich stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Regulacja ta odnosząca się do sposobu utrzymywania zwierząt gospodarskich, może być traktowana jako ograniczająca wykonywanie prawa własności - a zatem wkraczać w ustawową domenę prawa sąsiedzkiego uregulowaną w art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodek cywilny. Zapisy regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy mają umożliwić utrzymanie ładu publicznego na terenie gminy, jednak nie mogą ingerować w wykonywanie prawa własności na nieruchomościach właścicieli zwierząt - co niewątpliwie mogłoby mieć miejsce w przypadku omawianej regulacji. Sąd nie uwzględnił natomiast zarzutu dotyczącego zdania pierwszego § 14 ust. 1 Regulaminu, w myśl którego właściciele nieruchomości są odpowiedzialni za utrzymanie pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym poprzez ich mycie, dezynfekcje i dezynsekcje oraz naprawę w miarę możliwości. W tym miejscu należy podkreślić, że art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. na dzień uchwalenia zaskarżonego Regulaminu brzmiał "Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez: wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3, obowiązki te przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi" Regulacja ta miała zatem określać m.in. wymagania dotyczące utrzymania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Kwestionowane postanowienie tę delegację wypełnia. Nałożenie obowiązku utrzymania pojemników i miejsc gromadzenia odpadów w czystości, a tych pierwszych (oraz worków na śmieci) ponadto w stanie nieuszkodzonym, stanowi pożądane uszczegółowienie, a nie nieuprawnione powtórzenie, ww. wymogu utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. W tym kontekście § 14 ust. 1 Regulaminu nie stanowi dosłownego powtórzenia zapisu ustawy, co czyni to naruszenie nieistotnym. W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności § 1 pkt 1 lit. b i lit. c oraz pkt 2-7; § 2 ust. 2 oraz § 20 ust. 2 pkt 3. W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił.