IV SA/Po 169/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wolsztynie na uchwałę Rady Gminy Siedlec z dnia 27 października 2015 r. nr XIII/61/2015 w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Siedlec 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 3, § 4 pkt 8, § 17 pkt 2, § 26 w części dotyczącej zwrotu "w szczególności", § 26 pkt 3, § 26 pkt 5 w części dotyczącej zwrotu "oznakowania psa – w systemie trwałego znakowania, polegającego na podskórnym wprowadzeniu elektronicznego nośnika numeru kodu identyfikacyjnego przez lekarza weterynarii, § 28, § 30 w części dotyczącej zwrotu "w tym ptactwa domowego na terenach nieruchomości letniskowych", 2. w pozostałym zakresie skargę oddala

Prokuratur Rejonowy w W. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy Siedlec z dnia 27 października 2015 r., nr XXIII/61/2015 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Siedlec (dalej jako: "regulamin"). Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1454 ze zm., dalej jako: "ustawa" albo "u.s.g.") oraz § 115, § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 lutego 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016, poz. 283, dalej jako: "rozporządzenie") polegające na zawarciu w regulaminie regulacji z przekroczeniem delegacji ustawowej w: 1. § 3 poprzez wskazanie adresatów regulaminu, 2. § 4 pkt 8 poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku pryzmowania zgarniętego lodu i śniegi przy krawężniku oddzielającym chodnik od drogi, w sposób nie powodujący zakłóceń ruchu pieszych i pojazdów oraz odpływu wody do kanalizacji, 3. § 17 pkt 2 poprzez dopuszczenie spalania odpadów roślinnych z ogrodów pod warunkiem nie powodowania zagrożenia i zachowania przepisów przeciwpożarowych, 4. § 26 pkt 1, 2, 3, 5 poprzez posłużenie się przy określeniu obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe zwrotem w "szczególności", wprowadzeniem obowiązku wyprowadzenia psów na tereny użytku publicznego tylko na smyczy, a ras psów uznanych za agresywne oraz mieszańców tych ras na tereny użytku publicznego tylko na smyczy i w założonym kagańcu, stałego i skutecznego nadzoru nad zwierzętami, oznakowania psa w systemie trwałego znakowania, polegającego na podskórnym wprowadzeniu elektronicznego nośnika numeru kodu identyfikacyjnego przez lekarza weterynarii, 5. § 27 poprzez dopuszczenie do zwolnienia psa ze smyczy wyłącznie w miejscach niezagospodarowanych poza terenami zamieszkałymi pod warunkiem, że pies ma założony kaganiec, a posiadacz ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem oraz na terenie nieruchomości właściciela, która jest należycie ogrodzona, w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający dostęp osób trzecich, 6. § 28 poprzez nałożenie na posiadaczy psów obowiązku umieszczenia na terenie nieruchomości na furtce tabliczki ostrzegawczej, 7. § 30 poprzez posłużenie się przy wskazywaniu terenów objętych zakazem utrzymywania zwierząt gospodarskich nieprecyzyjnym pojęciem "ptactwa domowego" oraz "terenów nieruchomości letniskowych". Wniesiono o stwierdzenie nieważności powołanych powyżej punktów zaskarżonej uchwały Rady Gminy. Uzasadniając skargę podniesiono, że wprowadzenia opisanych powyżej obowiązków w regulaminie nastąpiło z naruszeniem delegacji ustawowej. Odwołując się do stanowiska sądów administracyjnych wywiedziono, że gmina nie może wykraczać poza swoje kompetencje oraz uzasadniono szczegółowo każdy z zarzutów. Odpowiadając na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie w zakresie § 3 oraz § 30, natomiast w pozostałym zakresie uznała skargę za zasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz. U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej jako "u.s.g.") wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 821/05, zob. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Przechodząc do podniesionych zarzutów skargi wskazać należy, że w § 3 Rada określiła krąg adresatów regulaminu, z przekroczeniem delegacji ustawowej. Regulamin jest aktem prawa miejscowego (art. 4 ust. 1 ustawy), a co za tym idzie jest aktem powszechnie obowiązującym. Wskazanie, w § 3 jego adresatów stanowi zatem działanie nieuzasadnione. W zakresie naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit c ustawy poprzez wprowadzenie w § 4 pkt 8 obowiązku pryzmowania zgarniętego lodu i śniegi przy krawężniku oddzielającym chodnik od drogi, w sposób nie powodujący zakłóceń ruchu pieszych i pojazdów oraz odpływu wody do kanalizacji, wskazać należy, że w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy, ustawodawca ograniczył się do określenia obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Stąd wprowadzenie sposobu realizacji powyższego obowiązku stanowi niedopuszczalną modyfikację regulacji ustawowej. W oparciu o delegację wynikającą z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie można wskazać sposobu realizacji powyższego obowiązku poprzez określenie, obowiązku pryzmowania śniegu oraz podejmowanie działań, które nie spowodują zakłóceń w ruchu pieszych oraz odpływu wody do kanalizacji. Stąd też zarzuty powyższe uznać należało za zasadne. Co do zarzutu wadliwości § 17 pkt 2 regulaminu poprzez dopuszczenie spalania odpadów roślinnych z ogrodów pod warunkiem nie powodowania zagrożenia i zachowania przepisów przeciwpożarowych, zauważyć należy, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie pozwala na wprowadzenie do regulaminu zapisu dopuszczającego możliwość spalania odpadów roślinnych. Nadto wprowadzone regulacje są odmienne aniżeli przepisy prawa powszechnie obowiązującego regulujące kwestię spalania odpadów, tj. przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 797). Prokurator zakwestionował również § 26 regulaminu poprzez posłużenie się przy określeniu obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe zwrotem w "szczególności", wprowadzeniem obowiązku wyprowadzenia psów na tereny użytku publicznego tylko na smyczy, a ras psów uznanych za agresywne oraz mieszańców tych ras na tereny użytku publicznego tylko na smyczy i w założonym kagańcu, stałego i skutecznego nadzoru nad zwierzętami, oznakowania psa w systemie trwałego znakowania, polegającego na podskórnym wprowadzeniu elektronicznego nośnika numeru kodu identyfikacyjnego przez lekarza weterynarii. W pierwszej kolejności jako trafny należało ocenić zarzut prokuratora o nieuzasadnionym użyciu wyrażenia "w szczególności" we wprowadzeniu do wyliczenia obowiązków właścicieli określonych w § 26 regulaminu co czyni to wyliczenie niewyczerpującym. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd prokuratora, że obowiązki właścicieli powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w postaci zamkniętego katalogu. Wymogów tych z pewnością nie spełnia zaskarżona regulacja, która przez użycie we wprowadzeniu do wyliczenia, zwrotu "w szczególności" normuje obowiązki w sposób otwarty – co skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności tej części kontrolowanej uchwały. Z tych samych względów należało stwierdzić nieważność § 26 pkt 3 regulaminu, gdyż w ocenie Sądu wprowadzenie regulacji nakazującej trwały i skuteczny nadzór nad zwierzętami, stanowi nałożenie obowiązku o charakterze bliżej nieokreślonym, dającego szerokie pole do interpretacji. Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wprowadzenie w § 26 pkt 1 i 2 nakazu wyprowadzania na tereny użytku publicznego tylko na psy, a psów ras uznanych za agresywne oraz mieszańców tych ras na tereny użytku publicznego tylko na smyczy i w założonym kagańcu, Sąd podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 7 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 618/14, Baza NSA oraz z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2950/19, Baza NSA, wedle którego nakaz wyprowadzania w miejscach publicznych na terenie miasta psa na smyczy lub w kagańcu, a psa rasy agresywnej – na smyczy i w kagańcu nie tylko nie narusza prawa, ale też służy osiągnięciu celu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy. Należy zgodzić się ze stwierdzeniem, iż wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu, a przedstawicieli niektórych ras psów w kagańcu i na smyczy, nie koliduje z powyższą regulacją, w istocie bowiem precyzuje obowiązek utrzymywania zwierzęcia na uwięzi właściwej dla tego gatunku. Tak sprawowana kontrola nad zwierzęciem daje większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku niż kontrola werbalna czy kontrola gestem. Regulacja powyższa nie jest również sprzeczna z żadnym przepisem rangi ustawowej czy podstawowej. Za niedopuszczalny Sąd ocenił obowiązek oznakowania psa w systemie trwałego znakowania polegającego na podskórnym wprowadzeniu elektronicznego nośnika numeru kodu identyfikacyjnego przez lekarza weterynarii (§ 26 pkt 5 regulaminu). W ocenie składu orzekającego taki przepis regulaminu przekracza granice upoważnienia ustawowego. Podzielić należy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że nałożenie obowiązków trwałego oznakowania oraz rejestracji psów nie chroni w sposób bezpośredni przed zagrożeniem czy uciążliwością dla ludzi ze strony tych zwierząt, ani nie chroni przed zanieczyszczeniami terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., II OSK 2171/10, Baza NSA). W konsekwencji niezbędnym było stwierdzenie nieważności § 26 w omawianej części. Odnośnie naruszenia § 27 poprzez dopuszczenie do zwolnienia psa ze smyczy wyłącznie w miejscach niezagospodarowanych poza terenami zamieszkałymi pod warunkiem, że pies ma założony kaganiec, a posiadacz ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem oraz na terenie nieruchomości właściciela, która jest należycie ogrodzona, w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający dostęp osób trzecich, Sąd zauważa, że kwestia nałożenia obowiązku założenia kagańca została już omówiona przy okazji zarzutu dotyczącego naruszenia § 26 pkt 1 i 2 regulaminu. Natomiast w uznaniu Sądu zgodny z prawem i wystarczający dla zapewnienia bezpieczeństwa pozostaje zapis umożliwiający zwolnienia psa ze smyczy w miejscach niezagospodarowanych oraz zwolnienie ze smyczy psów bez kagańca na terenie nieruchomości należycie ogrodzonej, w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający dostęp osób trzecich (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 08 sierpnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 622/16, Baza NSA). W ocenie Sądu przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie upoważniał jednak Rady do ingerowania w prawo własności w ten sposób aby nałożyć na właścicieli nieruchomości obowiązek oznakowania tabliczki ostrzegawczej, co powoduje, że zasadny był zarzut wadliwości § 28 regulaminu. Przechodząc wreszcie do zarzutu naruszenia § 30 poprzez posłużenie się przy wskazywaniu terenów objętych zakazem utrzymywania zwierząt gospodarskich nieprecyzyjnym pojęciem "ptactwa domowego" oraz "terenów nieruchomości letniskowych", Sąd zauważa, że na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy Rada powinna określić wymagania dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zawiera definicji pojęcia "ptactwa domowego", czy też "terenów nieruchomości letniskowych". Co prawda, jak podniesiono w odpowiedzi na skargę, ustawa posługuje się pojęciem "domku letniskowego" jednak pojęcia powyższe nie są tożsame. Wobec powyższego uznać należało, że wprowadzenie obowiązków związanych z utrzymaniem "ptactwa domowego" oraz obowiązków na terenach "nieruchomości letniskowych", bez bliższego ich określenia w sposób istotny naruszyło prawo, co skutkowało koniecznością stwierdzenie nieważności części § 30 regulaminu. W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności § 3, § 4 pkt 8, § 17 pkt 2, § 26 w części dotyczącej zwrotu "w szczególności", § 26 pkt 3, § 26 pkt 5 w części dotyczącej zwrotu "oznakowania psa – w systemie trwałego znakowania, polegającego na podskórnym wprowadzeniu elektronicznego nośnika numeru kodu identyfikacyjnego przez lekarza weterynarii, § 28, § 30 w części dotyczącej zwrotu "w tym ptactwa domowego na terenach nieruchomości letniskowych" zaskarżonej uchwały. W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.