IV SA/Po 344/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 28 października 2022 r. nr [...]

Burmistrz Miasta i Gminy S. decyzją z dnia 28.10.2022 r., nr [...], na podstawie art. 24 ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. poz. 1967 z późn. zm., dalej jako ustawa o szczególnych rozwiązaniach) odmówił B. P. (dalej jako skarżąca) przyznania dodatku dla gospodarstw domowych. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że przedmiotowy dodatek nie może zostać przyznany osobie deklarującej prowadzenie gospodarstwa w budynku niemieszkalnym (działka usytuowana na terenie ROD), ponieważ w oczywisty sposób w takiej sytuacji nie jest spełniony warunek zamieszkiwania. Ponadto wskazano, że zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1073, dalej jako u.r.o.d.). na terenie działki obowiązuje zakaz zamieszkiwania. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła B. P., wskazując że od dnia 19.02.2020 r. na stałe mieszka w M. , przy ulicy [...] oraz jest tam zameldowana na pobyt stały. Skarżąca wyjaśniła, że wybudowała na terenie rodzinnych ogrodów działkowych murowany dom piętrowy i nie posiada innego lokalu mieszkalnego, ani żadnej innej nieruchomości. Podkreśliła, że to właśnie tam zamieszkuje i prowadzi swoje gospodarstwo domowe, a więc - w jej ocenie - spełnia przesłanki do przyznania wnioskowanego dodatku. Jednocześnie skarżąca zaznaczyła, że złożyła do Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków (dalej jako CEEB) deklarację na formularzu "B", ponieważ pracownik organu odmówił przyjęcia deklaracji na formularzu "A". Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 24.02.2023 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo wydał decyzję odmowną, bowiem zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach "dodatek dla gospodarstw domowych przysługuje osobie w gospodarstwie domowym zdefiniowanym w ust. 2 z użyciem określenia zamieszkiwanie i gospodarowanie". Na tej podstawie organ odwoławczy wywiódł, że dodatek ten nie może być przyznany wnioskodawcy deklarującemu prowadzenie gospodarstwa domowego w budynku niemieszkalnym, ponieważ nie jest spełniony warunek zamieszkiwania. SKO podkreśliło, że na ogrodach działkowych obowiązuje zakaz zamieszkiwania. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że przyznanie dodatku jest niemożliwe w przypadku złożenia do CEEB deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliw na formularzu B - "budynki i lokale niemieszkalne", jak to miało miejsce w przypadku skarżącej. Skargę na powyższą decyzję wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca, wyrażając ogólne niezadowolenie z wydanej decyzji. W skardze wyjaśniła, że jej budynek mieszkalny o powierzchni 70m2, składający się z salonu, sypialni, kuchni, łazienki, i kotłowni położony jest na ogródkach działkowych. W budynku tym zainstalowano źródło ciepła: kocioł na paliwo stałe z funkcją centralnego ogrzewania oraz ciepłej wody. Jako rodzaj stosowanych w kotłach paliw stałych skarżąca wskazała drewno kawałkowe. Ponadto podkreśliła, że budynek na działce stanowi jej jedyne miejsce całorocznego zamieszkania, posiada tam stały meldunek i nie dysponuje innymi lokalami mieszkalnych, w których mogłaby prowadzić gospodarstwo domowe. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 j.t. z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2021 poz. 2095 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 15.04.2023 r. Przechodząc do oceny zasadności samej skargi, wskazać należy, że przedmiotem niniejszego postępowania była ocena legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24.02.2023 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 28.10.2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku dla gospodarstw domowych. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji SKO, jak również decyzji wydanej przez organ I instancji, stanowiły przepisy przywoływanej wyżej ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw. Zgodnie z art. 24 ust. 1 ww. ustawy dodatek dla gospodarstw domowych przysługuje osobie w gospodarstwie domowym, w przypadku gdy głównym źródłem ciepła gospodarstwa domowego jest: 1) kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia albo piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane peletem drzewnym, drewnem kawałkowym lub innym rodzajem biomasy, albo 2) kocioł gazowy zasilany skroplonym gazem LPG, albo 3) kocioł olejowy - zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576 i 1967), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania zgłoszonych lub wpisanych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. W myśl art. 24 ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła przez gospodarstwo domowe, o którym mowa w ust. 1, rozumie się: 1) osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo 2) osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe). Dodatek dla gospodarstw domowych wypłaca się na wniosek osoby, o której mowa w ust. 2 (art. 24 ust. 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła). Wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych, w szczególności w zakresie zgłoszenia lub wpisania głównego źródła ciepła do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (art. 24 ust. 20 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła). Zgodnie zaś z art. 24 ust. 21 omawianej ustawy, dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych, wójt, burmistrz albo prezydent miasta bierze pod uwagę w szczególności: 1) informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 1297, 1549 i 1768); 2) informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie: a) świadczeń rodzinnych oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa odpowiednio w art. 2 i art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 i 1265), b) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2022 r. poz. 1577), c) dodatku osłonowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1, 202 i 1692), d) dodatku mieszkaniowego, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2021 oraz z 2022 r. poz. 1561); 3) dane zgromadzone w rejestrze PESEL oraz rejestrze mieszkańców, o których mowa odpowiednio w art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2022 r. poz. 1191). Jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego zgodnie z ust. 2 odpowiednio pkt 1 i 2, odnośnie samotnego zamieszkiwania w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych oraz wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą w przypadku gospodarstw domowych wieloosobowych. Przepis art. 25 ust. 2 stosuje się (art. 20 ust. 22 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła). W toku wywiadu środowiskowego ustala się, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych. (art. 20 ust. 24 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła). Osią sporu w rozpatrywanej sprawie jest to, czy okoliczność zamieszkiwania przez skarżącą na terenie ROD stanowi przeszkodę do przyznania dodatku dla gospodarstw domowych. Wyjaśnić należy, że powodów swojej decyzji organ odwoławczy, jak również uprzednio organ I instancji, upatrywały w wykładni art. 24 ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła, w którym to przepisie – zdaniem tych organów – zdefiniowano gospodarstwo domowe używając określeń "zamieszkiwanie i gospodarowanie". W ocenie Kolegium przesądziło to o braku możliwości przyznania przedmiotowego dodatku skarżącej deklarującej prowadzenie gospodarstwa domowego w budynku położonym na terenie ROD, na którym obowiązuje zakaz zamieszkiwania (art. 12 u.r.o.d.). Zdaniem SKO, za takim rozstrzygnięciem przemawiało również złożenie przez skarżącą deklaracji w CEEB na formularzu "B", który był przewidziany dla budynków i lokali niemieszkalnych. Z ustaleń organu II instancji wynika zatem, że przepis art. 12 u.r.o.d., stanowiący o zakazie zamieszkiwania na terenie ROD, wyklucza przyjęcie, jakoby skarżąca zamieszkiwała pod adresem wskazanym we wniosku o dodatek dla gospodarstw domowych i deklaracji złożonej w CEEB. Mając na uwadze okoliczności rozpatrywanej sprawy, pogląd ten jest w ocenie orzekającego Sądu, zbyt daleko idący i nie zasługuje na aprobatę. Wskazać należy, że użycie się przez ustawodawcę w art. 24 ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła pojęcia osoby zamieszkującej może być mylące. W innych jednostkach redakcyjnych wyżej powołanego art. 24 przedmiotowa ustawa konsekwentnie posługuje się już pojęciem miejsca zamieszkania, w tym m.in. w ust. 10, stanowiącym, że dodatek dla gospodarstw domowych przysługuje m.in. osobom posiadającym obywatelstwo polskie mającym miejsce zamieszkania i przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Można więc przyjąć, że kryterium przesądzającym o możliwości przyznania wnioskowanego dodatku jest faktyczne zamieszkiwanie i prowadzenie gospodarstwa domowego w danym miejscu. Zawarte w art. 24 ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła wyrażenie "zamieszkiwanie" to jedynie element opisu pojęcia gospodarstwa domowego. Natomiast to w ust. 10. ww. ustawy jest mowa o uprawnieniu do dodatku dla gospodarstw domowych, a w tym przepisie ustawa posługuje się pojęciem "miejsce zamieszkania". (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24.05.2023 r., sygn. akt: II SA/Łd 332/23, CBOSA. Przytoczony wyrok zapadł na gruncie przepisów ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 141 z późn. zm.), to jednak na zasadzie analogii jego rozważania zachowują aktualność w sprawie niniejszej). Jednocześnie w orzecznictwie wskazuje się, że pojęcie zamieszkiwania można rozumieć nie tylko w znaczeniu prawnym, lecz również w znaczeniu potocznym. Fakt stałego przebywania w określonym miejscu, został zdefiniowany w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r., Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r., poz. 1360 z późn. zm., dalej jako k.c.), który stanowi, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Z powyższego nie wynika jednak, że fakt prawnego zdefiniowania zjawiska stałego pobytu (zamieszkiwania), musi wskazywać, iż każdorazowe użycie przez ustawodawcę pojęcia "zamieszkiwanie", oznacza po pierwsze, zamieszkiwania w rozumieniu art. 25 k.c., a po wtóre, że chodzi jedynie o dopuszczone prawem zamieszkiwanie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12.04.2023 r., sygn. akt: II SA/Bd 109/23, CBOSA). Takiego wniosku nie da się tym bardziej wywieść z przepisów ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła. Jak bowiem wyjaśniono w uzasadnieniu projektu tej ustawy (druk nr 2543): "projektowana regulacja ma także na celu wsparcie gospodarstw domowych, w tym również gospodarstw najuboższych energetycznie, w pokryciu części kosztów wynikających ze wzrostu cen na rynku energii, w tym kosztów opału, oleju opałowego oraz gazu skroplonego LPG. Proponowana pomoc finansowa w postaci dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła, zwanego dalej "dodatkiem dla gospodarstw domowych", o którym mowa w rozdziale 3 ustawy, wspomoże budżety domowe oraz zwiększy poczucie bezpieczeństwa energetycznego i socjalnego. Tym samym rozwiązanie to przyczyni się do ograniczenia negatywnych skutków sytuacji międzynarodowej dla tych z gospodarstw domowych, dla których główne źródło ciepła zasilane jest peletem drzewnym, drewnem kawałkowym lub innym rodzajem biomasy albo skroplonym gazem LPG albo olejem opałowym." Nie można ponadto tracić z oczu, że choć zamieszkiwanie na terenie ROD jest zakazane w świetle u.r.o.d., to jednak stałe przebywanie na tym terenie nie staje się pozbawione z racji ww. zakazu, cech zamieszkiwania. W konsekwencji możliwe jest uzyskanie meldunku na terenie ROD, tak jak to miało miejsce w przypadku skarżącej. Meldunek na terenie ROD jest prawnie dopuszczalny - decyduje o tym bowiem stan faktyczny w postaci faktycznego przebywania z zamiarem stałego pobytu, a nie legalność tego faktu (wyrok NSA z 21.07.2011 r., sygn. akt: II OSK 1216/10; wyrok WSA w Krakowie z 9.01.2018 r., sygn. akt: III SA/Kr 1245/17, CBOSA). Nie jest rzeczą organu właściwego w sprawach ewidencji ludności dokonywanie oceny, czy określony obiekt budowlany nadaje się na miejsce pobytu ludzi w rozumieniu prawa budowlanego i prawa zagospodarowania przestrzennego i uzależnienie od tej oceny możliwości zameldowania (wyrok NSA z 14.03.2008 r., sygn. akt: II OSK 238/07, CBOSA). Przytoczyć należy za wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12.04.2023 r., sygn. akt: II SA/Bd 109/23, że fakt zamieszkiwania przesądza się na podstawie dwóch elementów: - faktu fizycznego przebywania w danym miejscu (corpus) oraz - woli przebywania w nim (animus). W rozpatrywanej sprawie skarżąca podkreślała, że zamieszkiwanym przez nią lokalu prowadzi swoje "ognisko domowe", jest w nim zameldowana i nie posiada innej nieruchomości, w której mogłaby prowadzić gospodarstwo domowe. W toku postępowania administracyjnego organy nie wykazały okoliczności, które zaprzeczałyby tym twierdzeniom skarżącej. Wyjaśnić przy tym należy, że w rozpatrywanej sprawie kluczowym jest nie to, jak zamieszkiwanie skarżącej na terenie ROD traktują przepisy u.r.o.d., lecz czy podane przez skarżącą we wniosku o dodatek dla gospodarstw domowych informacje są zgodne ze stanem faktycznym. W tych okolicznościach rolą organów będzie więc podjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym ustalenie, czy skarżąca faktycznie przebywa w miejscu wskazanym we wniosku i czy miejsce to stanowi jej centrum życiowe, mając na względzie słuszny interes skarżącej. Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej jako k.p.a.) organy administracji w toku postępowania, z urzędu jak i na wniosek, podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W rozpatrywanej sprawie, organy nie dokonały niezbędnych wyjaśnień sprawy we wskazanym wyżej zakresie, a tym samym naruszyły art. 7 k.p.a. W związku z powyższym, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie prowadząc postępowanie organy zastosują się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w treści niniejszego uzasadnienia.