IV SA/Po 651/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Z. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpoznaniu wniosku Z. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2014 r., Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że zaskarżonym postanowieniem Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. z dnia [...]stycznia 1962 r., nr [...] o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego położonego we wsi W. powiat j. o obszarze [...] ha według księgi wieczystej będącego własnością A. R. i jego żony M.. Następnie organ wyjaśnił, że pismem z dnia [...] kwietnia 1991 r. wyżej wymieniony zwrócił się do Wojewody o zwrot gospodarstwa. Wystąpienie to zainicjowało wszczęcie postępowania w trybie przepisów procedury administracyjnej dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzją z dnia [...] listopada 1991 r. Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności oznaczonej wyżej decyzji. Na skutek odwołania Z. R. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją z dnia [...] czerwca 1996 r., Nr [...] uchylił rozstrzygnięcie Wojewody i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Organ podniósł, iż kolejny raz Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego - decyzja z dnia [...] września 1996 r., Nr [...]. Organ podniósł, iż decyzja ta nie została zaskarżona i stała się ostateczna. Organ podniósł, iż zgodnie z brzmieniem art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej "Kpa" ) organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji gdy zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Niewątpliwie przyczyną taką jest tożsamość sprawy, z którą mamy do czynienia wówczas gdy kierowane do organu żądanie dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej. O tożsamości sprawy można mówić gdy w sprawie występują te same podmioty, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. Jak wskazano wyżej wnioskodawcą był i jest Z. R., sprawa dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. z dnia [...] stycznia 1962 r. o przejęciu gospodarstwa rolnego we wsi W. na własność Państwa i ponadto wnioskodawca podnosi te same zarzuty, które były badane przez Wojewodę K., który odmówił stwierdzenia nieważności. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. wniósł Z. R. zarzucając zaskarżonemu postanowieniu rażące naruszenie prawa i brak staranności w ocenie dowodów poprzez przyjęcie, że żądanie dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej, a na przeszkodzie zbadania sprawy co do istoty, to jest orzeczenia czy wydanie decyzji obarczone było rażącym naruszeniem prawa, stoi instytucja powagi rzeczy osądzonej. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że decyzja o przejęciu gospodarstwa rolnego nie ma odpowiedniego uzasadnienia. Ponadto w ocenie skarżącego uzasadnienie to jest nieprawdziwe, ponieważ w dacie jej wydania wszystkie nieruchomości gruntowe były przedmiotem aktualnych umów dzierżawy. Następnie skarżący wskazał, iż SKO, Wojewódzki Sąd Administracyjny jak i Naczelny Sąd Administracyjny nie wypowiadały się nigdy co do istoty w sprawie rażącego naruszenia prawa, zatem nie działa tu powaga rzeczy osądzonej. Skarżący wyjaśnił, iż dopóki organ administracyjny i sądy administracyjne nie zbadają sprawy co do istoty, występowania (czy też ich brak) przesłanek stanowiących katalog nieważności decyzji, sprawa nie zostanie rozstrzygnięta. W odpowiedzi na sakrze organ wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 r. skarżący podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego o utrzymaniu w mocy własnego postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego. Podstawę materialnoprawną podjętego w niniejszej sprawie postanowienia stanowił art. 61a § 1 Kpa, zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 - żądanie wszczęcia postępowania - zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W przepisie tym znajdują się dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania - jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, drugą - zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Ponieważ przyczyny te nie zostały w ustawie sprecyzowane, należałoby przez uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 Kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Organ odmawiając wszczęcia postępowania wskazał, że Wojewoda K. decyzją z dnia [...] września 1996 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1962 r. o przejęciu gospodarstwa rolnego. Rozpoznając niniejszą sprawę należy rozstrzygnąć czy między obecnie rozpoznawanym wnioskiem, a poprzednio toczącym się postępowaniem zachodzi tożsamość. O tożsamości można mówić wówczas, gdy dostrzegalna jest identyczność czterech elementów identyfikujących stosunek administracyjnoprawny: podmiotów, przedmiotu, determinanty faktycznej oraz determinanty prawnej. Zauważyć należy, że decyzja administracyjna, która stała się decyzją ostateczną, zgodnie z zasadą trwałości może być wzruszona tylko w nadzwyczajnym trybie kontroli, ponadto tworzy stan powagi rzeczy osądzonej. Sytuację taką należy rozumieć jako skuteczne, jednostronne, trwałe skonkretyzowanie stosunku administracyjnoprawnego między stroną postępowania a organem administracji publicznej, który dokonał takiej konkretyzacji. Od tej pory wzajemne relacje stron stosunku kształtuje decyzja administracyjna, usuwając w cień abstrakcyjną normę prawa administracyjnego materialnego, stanowiącą podstawę postępowania zwieńczonego wydaniem decyzji. Zasada res iudicata stanowi przeszkodę wobec ponownej konkretyzacji tego samego stosunku administracyjnoprawnego, a więc w oparciu o niezmieniony stan faktyczny i prawny sprawy, kształtowany przez przepisy prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie w pierwszej kolejności wskazać należy, że w 1990 r. Z. R. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. z dnia [...] stycznia 1962 r. nr [...]. Postępowanie to zostało zakończone ostateczną decyzją Wojewody z dnia [...] września 1996 r. o odmowie stwierdzenia nieważności Zatem należy wskazać, iż między postępowaniem zakończonym wyżej wskazaną decyzją, a obecnie złożonym wnioskiem zachodzi tożsamość postępowania. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zachodzi tożsamość w zakresie podmiotu inicjującego postępowanie. Tożsamość zachodzi również w zakresie przedmiotowym ponieważ oba postępowania dotyczą tej samej decyzji. Tożsamość zachodzi również w zakresie podstawy prawnej jak i stanu faktycznego sprawy. Ponadto na gruncie niniejszej sprawy należy mieć również na uwadze, iż wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2009 r., sygn. akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. z dnia [...] stycznia 1962 r. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, iż w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, ze decyzja organu administracji państwowej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa, zaś strona nie może ponownie domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie z powołaniem się na inne przyczyny nieważności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 1981 roku sygn. SA 895/81, publ. ONSA 1/81/47, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2003 r., sygn. akt I SA 2038/02 publ. LEX nr 121768). Wszczęcie postępowania nieważnościowego w opisanym wyżej przypadku i wydanie nowej decyzji, merytorycznie rozstrzygającej sprawę (odmawiającą stwierdzenia nieważności lub stwierdzającej nieważność) powodowałoby, że decyzja ta sama podlegała stwierdzeniu nieważności w oparciu o cytowany wyżej art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie wystąpiła wskazana wyżej sytuacja, która obligowała organ do odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego. W niniejszej sprawie należy mieć na względzie, iż skarga kasacyjna od powyższego wyroku została w dniu 21 maja 2010 r. oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt I OSK 1053/09). W uzasadnieniu powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż gdy z żądaniem wszczęcia postępowania nieważnościowego występuje strona, fakt ten nie zwalnia organu administracyjnego od przeprowadzenia kontroli kwestionowanej decyzji w pełnym zakresie pod względem występowania przesłanek określonych w art. 156 § 1 Kpa ( vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2001 r. sygn. akt IV SA 645/99, LEX nr 53459 i z dnia 17 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 41/06, LEX nr 31945 – teza 2). Sąd wskazał, iż w związku z powyższym, skoro w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji należy zawsze zbadać, czy w danym przypadku występuje którakolwiek z przesłanek uzasadniających wzruszenie kwestionowanej decyzji, to zapadła w takim postępowaniu decyzja merytoryczna rozstrzyga kwestię ważności lub nieważności decyzji kontrolowanej. Z tego zatem powodu nie jest możliwe domaganie się wydania przez organ w tej sprawie następnej decyzji, czyli ponownego rozstrzygania w tym samym przedmiocie. Sąd zauważył, że obecnie składany przez Z. R. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z 1962 r. był oparty na przesłance wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, a decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności, która została wydana poprzednio, tj. w dniu [...] września 1996 r. ( co wynika z treści decyzji), również odnosiła się do wyżej wskazanej przesłanki. W niniejszej sprawie skarżący swój wniosek z dnia [...] stycznia 2014 r. po raz kolejny oparł na przesłance wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż wszystkie trzy wnioski skarżący oparł na tej samej przesłance. Zatem między postępowaniem zakończonym decyzją z dnia [...] września 1996 r., a niniejszym wnioskiem zachodzi tożsamość, co uzasadniło zastosowanie art. 61a § 1 Kpa. W tym miejscu odnosząc się do zarzutów skargi, iż ani SKO czy też sądy administracyjne nie badały przesłanek nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego wskazać należy, iż co prawda faktycznie podmioty wskazane przez skarżącego nie badały merytorycznie przesłanek nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego, to jednakże w niniejszej sprawie, co jest najistotniejsze, przesłanki te badał Wojewoda, który decyzja z dnia [...] września 1996 r. odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego. Właśnie to fakt, iż w obrocie prawnym pozostaje decyzja ostateczna rozstrzygająca merytorycznie o ważności decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego stanowi przeszkodę do orzekania w tym przedmiocie zarówno przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jak i sądy administracyjne. Podkreślić należy, iż decyzja z [...] września 1996 r. jest decyzją merytoryczną rozstrzygającą kwestię ważności decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego i z tego zatem powodu nie jest możliwe domaganie się wydania przez organ w tej sprawie następnej decyzji, czyli ponownego rozstrzygania w tym samym przedmiocie. Odnosząc się natomiast do argumentów dotyczących przesłanek nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego wskazać należy, iż Sąd kontrolując postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego nie może wypowiadać się merytorycznie, co do przesłanek nieważności, a jedynie bada czy organ zasadnie czy też nie odmówił wszczęcia postępowania. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił.