IV SA/Wa 393/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędziowie Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) Sędzia WSA Kaja Angerman po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 10 września 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oddala skargę

Prokuratur Rejonowy w [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w [...] nr [...] z [...] czerwca 2016 r. w sprawie uchwalenia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy [...]", zaskarżając uchwałę w części w zakresie § 3 ust. 2 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej w [...]nr [...]. Prokurator uchwale tej zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2018 r. poz. 1454), polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego w zakresie określenia w regulaminie zasad naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi. Zdaniem skarżącego sformułowanie w treści niniejszej uchwały, że mogą być one dokonywane, jeżeli nie stwarzają "uciążliwości dla najbliższego otoczenia", ma zbyt ogólny charakter oraz wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego. Wobec wskazanego naruszenia wniesiono o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 2 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...] z [...] czerwca 2016 r. w sprawie uchwalenia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy [...]". W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w § 3 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały znalazło się postanowienie, zgodnie z którym "Naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi mogą odbywać się wyłącznie pod warunkiem, gdy nie wpłynie to ujemnie na środowisko i nie będzie stwarzało uciążliwości dla najbliższego otoczenia", a która to regulacja wykracza poza upoważnienie ustawowe. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, regulamin powinien określać zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Zadaniem legislacji gminnej, podejmującej uchwalę w tym przedmiocie, jest zatem wskazanie warunków, by opisane wyżej czynności były dopuszczalne, zwłaszcza w zakresie warunków zapewniających usuwanie powstałych w ich następstwie zanieczyszczeń. Rada Gminy nie ma natomiast upoważnienia ustawowego do sformułowania w regulaminie zezwolenia na dokonywanie napraw, które nie stwarzają "uciążliwości dla najbliższego otoczenia". Obowiązywanie takiej normy prawnej w sposób nieuprawniony ogranicza zakres dozwolonych zachowań, jednocześnie ingerując w prawa podmiotowe jednostki. Uzależnienie możliwości napraw pojazdów od braku uciążliwości dla otoczenia wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 Kodeksu cywilnego, a nadto wprowadza kryterium, które jest zbyt ogólne, aby adresaci normy mogli go dochować. Mając na uwadze powyższe, zdaniem skarżącego, w pełni uprawnionym jest twierdzenie, że przedmiotowa uchwała zapadła z istotnym naruszeniem prawa i wymaga stwierdzenia nieważności tejże uchwały w zakresie § 3 ust. 2 pkt 1. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Organ wyjaśnił, że zaskarżona uchwała została przekazana zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do Wojewody [...] celem oceny jej zgodności z prawem. Organ nadzoru nie wniósł żadnych zastrzeżeń do podjętej uchwały. Dalej organ wskazał, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Prokuratora, iż zakwestionowany przez niego przepis Regulaminu w sposób istotny narusza prawo. Istotnym naruszenie prawa, które uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego, to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Z kolei za nieistotne naruszenia prawa uznaje się naruszenia drobne, niedotyczące istoty zagadnienia, a zatem będą to takie naruszenia prawa jak błąd lub nieścisłość prawna niemająca wpływu na materialną treść uchwały. Zakwestionowana regulacja prawna nie została wydana z istotnym naruszeniem prawa. Przepisy Regulaminu stanowią bowiem wyłącznie uzupełnienie przepisów ustawy, co mieści się w granicach upoważnienia ustawowego dla Rady Gminy, wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit c ustawy. Dopuszczalność takiego uzupełnienia w akcie prawa miejscowego wynika z art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym "Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa." Przepis art. 4 ust. 2. pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach według stanu obowiązującego na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi, że "regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy dotyczące: wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi". Natomiast zakwestionowany przepis § 3 ust. 2 pkt 1 uchwały stanowi, iż "naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi mogą odbywać się wyłącznie pod warunkiem: gdy nie wpłynie to ujemnie na środowisko i nie będzie stwarzało uciążliwości dla najbliższego otoczenia". Wobec powyższego brak jest podstaw do stwierdzenia, że przepis § 3 ust. 2 pkt 1 regulaminu narusza w sposób istotny przepis art. 4 ust. 2. pkt 1 lit. c ustawy. A zatem nie można stwierdzić, iż doszło do przekroczenia upoważnienia ustawowego w zakresie określenia w regulaminie zasad naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, na co powołuje się Prokurator w skardze. W ocenie Organu, wbrew stanowisku Prokuratora, powyższy zapis mieści się w delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit d wskazanej ustawy. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, iż zawarty w regulaminie przepis, że naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi mogą odbywać się wyłącznie pod warunkiem, gdy nie wpłynie to ujemnie na środowisko i nie będzie stwarzało uciążliwości dla najbliższego otoczenia ingeruje w prawo podmiotowe jednostki i że jest sprzeczny z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713, dalej jako "u.s.g."), gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. I tak w doktrynie za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SAAA/r 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Rozpatrując skargę według wyżej omówionych kryteriów stwierdzić należy, że zarzuty Prokuratora Rejonowego w [...] są niezasadne. Przy tym Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę w całej rozciągłości podziela wywody zawarte w wyroku przywołanym w odpowiedzi na skargę, tj. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 809/16. Stąd w dalszej części uzasadnienia posłuży się argumentacją przywołaną w tymże wyroku. Zgodnie z 4 ust. 1 i 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (jedn. tekst Dz.U. z 2020 r. poz. 1439), rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady, b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży, c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków; 2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Zdaniem Sądu nie można zgodzić się ze stanowiskiem Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...], że zakwestionowane przez niego przepisy Regulaminu w sposób istotny naruszają prawo. Jak była o tym mowa powyżej, istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Z kolei za nieistotne naruszenia prawa uznaje się naruszenia drobne, niedotyczące istoty zagadnienia, a zatem będą to takie naruszenia prawa jak błąd lub nieścisłość prawna niemająca wpływu na materialną treść uchwały, (zob. np. cyt. wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 384/15; wyrok WSA w Gliwicach z 14 października 2015 r., I SA/GI 949/15). Zakwestionowane w skardze przepisy Regulaminu nie zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa. Przepisy te stanowią wyłącznie uzupełnienie przepisów ustawy, co mieści się w granicach upoważnienia ustawowego dla rady gminy, wynikającego z art. 3 i art. 4 ust. 1 ustawy. Dopuszczalność takich uzupełnień w akcie prawa miejscowego wynika z art. 94 Konstytucji RP, gdyż regulacje takich aktów nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP (wyrok NSA z 8 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 2012/12 oraz z 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 170/10, dostępna na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Przepisy prawa miejscowego stanowią więc dopełnienie przepisów rangi ustawowej. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że nie można uznać przepisu § 3 ust. 2 pkt 1 Regulaminu za naruszający w sposób istotny przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie bowiem z tym przepisem ustawy rada gminy upoważniona jest do określenia w regulaminie czystości i utrzymania porządku kwestii "mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi". W § 3 ust. 2 pkt 1 Regulaminu przewidziano natomiast, że naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi mogą odbywać się wyłącznie pod warunkiem gdy nie wpłynie to ujemnie na środowisko i nie będzie stwarzało uciążliwości dla najbliższego otoczenia. Nie ulega wątpliwości, że zasadniczo naprawa pojazdów może odbywać się wyłącznie w miejscach do tego przeznaczonych. Wynika to m.in. z przepisów kodeksu cywilnego, w szczególności dotyczących immisji, zakazujących przekraczających ponad przeciętną miarę oddziaływań na działki sąsiednie, a także z przepisów Kodeksu wykroczeń. Tylko na zasadzie wyjątku czynności te można wykonywać poza myjniami i warsztatami. Ustawa upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie szczegółowych warunków tych czynności. Określając te warunki rada gminy powinna więc mieć na uwadze przede wszystkim to, że czynności te poza myjniami i warsztatami naprawczymi mają charakter wyjątkowy. Oceniając legalność zakwestionowanego przez Prokuratora Rejonowego przepisu § 3 ust. 2 pkt 1 Regulaminu, stwierdzić należy, że warunki napraw pojazdów samochodowych realizują cel art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy. Ze względu na to, że - jak wskazano - obowiązujące przepisy na zasadzie wyjątku dopuszczają mycie i naprawę samochodów poza warsztatami i myjniami, nie można zgodzić się ze stanowiskiem Prokuratora, że wprowadzone w kwestionowanym przepisie Regulaminu ograniczenia, uszczegóławiające – na podstawie wyraźnego upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy – warunki wykonywania tych czynności w innych miejscach, w sposób nieuprawniony wkraczają w sferę prawa cywilnego. W ramach strzeżenia wartości jaką jest porządek, także w relacjach międzyludzkich, jako pewien stan niezakłócania posiadanych uprawnień, prawodawca lokalny miał prawo, w ramach ww. upoważnienia ustawowego, wypowiedzieć się o nakazie niepowodowania przedmiotowymi naprawami uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości. Chodzi bowiem o niezakłócanie wartości związanych z niezanieczyszczaniem środowiska i z czystością i porządkiem. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że wskazane wyżej przepisy zaskarżonej uchwały nie naruszają przepisów prawa w sposób istotny, bowiem uchybienia, których popełnienie zarzuca strona skarżąca nie prowadzą do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Podobne stanowisko, w odniesieniu do analogicznych regulacji zawieranych w tego typu regulaminach, było również wyrażane w wyrokach: WSA w Warszawie z 17 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1244/20 oraz z 3 sierpnia 2020 r., sygn.. akt IV SA/Wa 220/20, dostępne jw.). Zdaniem Sądu w sprawie niniejszej uchwalenie regulaminu nie nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, które ma miejsce wówczas, gdy organ reguluje takie kwestie, których regulować mu nie wolno. Z tych względów orzeczono, jak w sentencji.