IV SA/Wr 177/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca), Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, Protokolant: Starszy referent Przemysław Pawłowski, po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2026 r. na rozprawie w Wydziale IV sprawy ze skargi Gminy Zagrodno na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 5 marca 2025 r., nr PN-N.4131.156.4.2025.MN w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego im. Jana Pawła II w Zagrodnie oddala skargę w całości.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z 5 III 2025 r. (nr PN-N.4131.156.4.2025.MN) Wojewoda Dolnośląski (dalej "wojewoda") stwierdził nieważność zarządzenia z dnia 10 I 2025 r. (Nr 0050.3.2025) Wójta Gminy Z. (dalej "wójt") w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego im. [...] w Z. W motywach rozstrzygnięcia wojewoda wyjaśnił, że problemowe zarządzenie zostało wydane z istotnym naruszeniem art. 63 ust. 13 ustawy - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2024 r. poz. 737), polegającym na powierzeniu pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego im. [...] w Z., pomimo braku wakatu na stanowisku dyrektora. Wojewoda podkreślił, że jakkolwiek dotychczasowy dyrektor został odwołany mocą zarządzenia wójta z 10 I 2025 r. (nr 0050.2.2025) w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego im. [...] w Z., jednak zarządzenie to zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa, powodującym jego nieważność, co zostało stwierdzone rozstrzygnięciem nadzorczym wojewody z dnia 19 II 2025 r., (znak: PN-N.4131.156.2.2025.MN). Stwierdzenie nieważności zarządzenia ma skutek ex tunc, co oznacza, że należy je traktować jako niebyłe, tj. takie, które nigdy nie wywołało żadnych skutków prawnych. W realiach rozpatrywanej sprawy oznacza to, że dotychczasowy dyrektor nie został w dniu 10 I 2025 r. odwołany ze stanowiska, a tym samym brak było podstaw do powierzania obowiązków dyrektora tej szkoły innej osobie. W myśl bowiem art. 63 ust. 13 ustawy - Prawo oświatowe, w przypadku wakatu na stanowisku dyrektora szkoły lub placówki, do czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z art. 63 ust. 10 lub ust. 12 organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy. Wojewoda podkreślił, że skoro na skutek rozstrzygnięcia nadzorczego z 19 II 2025 r., (znak: PN-N.4131.156.2.2025.MN) nie można uznać, że w dniu 10 I 2025 r. istniał wakat na stanowisku Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego im. [...] w Z., powierzanie stanowiska dyrektora tej szkoły innej osobie (tu: dotychczasowemu wicedyrektorowi) było bezprzedmiotowe. Brak rozstrzygnięcia nadzorczego w tych okolicznościach równoznaczny byłby z akceptacją stanu rażącego naruszenia prawa polegającego na równoległym obsadzeniu stanowiska dyrektora szkoły przez dwie różne osoby. Takiego zaś dualizmu w sprawowaniu funkcji dyrektora szkoły nie dopuszczają przepisy prawa W skardze na powyższe rozstrzygnięcie gmina Z. (dalej "skarżąca") wniosła o jego uchylenie, zasądzenie kosztów postępowania i przeprowadzenie rozprawy. Zarzucono przy tym naruszenie: 1) art. 91 ust. 5 ustawy z 8 III 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, dalej: "USG") w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 KPA, w zakresie w jakim wojewoda w sposób wybiórczy zebrał materiał dowodowy, co w konsekwencji spowodowało dokonanie subiektywnej i niekompletnej oceny stanu faktycznego sprawy i przedłożyło się na wadliwość wydanego rozstrzygnięcia, 2) art. 91 ust. 2 USG w zw. z art. 66 ust. 1 ustawy z 14 XII 2015 r. - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2024 r., poz. 737, ze zm.) – dalej jako "PrO", mające wpływ na wynik sprawy, poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że wydane przez wojewodę rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność odwołania dyrektora szkoły publicznej przesądza o nieistnieniu wakatu na tym stanowisku, a tym samym zarządzenie objęte rozstrzygnięciem nadzorczym, było obarczone wadą sprzeczności z prawem, 3) art. 91 ust. 3 USG, poprzez jego niezastosowanie w zakresie w jakim wojewoda nie wskazał w sposób wyczerpujący podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia, jak również w zakresie w jakim uzasadnienie nie pozwala na ustalenie na czym polega sprzeczność z prawem w stopniu na tyle istotnym, że warunkującym stwierdzenie jego nieważności. Skarżąca podniosła, że dominuje pogląd o dualistycznym skutku aktu powołania i odwołania dyrektora szkoły publicznej, co znajduje potwierdzenie w ugruntowanym już orzecznictwie sądów, zarówno powszechnych jak również administracyjnych. W konsekwencji ingerencja wojewody dotyczyć może samego aktu powołania czy odwołania w zakresie mającym znaczenie w sferze publicznoprawnej, natomiast w sferze prawa pracy, akt taki powoduje modyfikację warunków jego zatrudnienia, a ocena legalności działania organu prowadzącego, dokonywana jest w tym zakresie przez sąd pracy. Zdaniem strony skarżącej, dla ustalenia, że stanowisko dyrektora szkoły jest obsadzone, konieczne jest kumulatywne wystąpienie dwóch przesłanek: na drodze administracyjnej zarządzenie o odwołaniu zostanie prawomocnie wyeliminowanie z obrotu, zaś na drodze cywilnoprawnej pracownik zostanie przywrócony do pracy. Brak którejkolwiek ze wskazanych okoliczności, wyklucza możliwość przyjmowania, że stanowisko jest obsadzone. Uwzględniając zasadę dualizmu, stwierdzić należy, że do wyłącznej kompetencji sądów pracy należy rozstrzyganie sporów w zakresie trwałości zatrudnienia oraz orzekanie sankcji za naruszenie przepisów o zatrudnieniu, zaś rozstrzygnięcie nadzorcze nie skutkuje nieważnością samego aktu odwołania, ale odnoszone może być wyłącznie do nieważności zarządzenia. Wyrok sądu administracyjnego w sferze administracji publicznej nie może rozstrzygać o istnieniu pracowniczego stosunku zatrudnienia na kierowniczym stanowisku w szkolnictwie. W konsekwencji skutki orzeczenia administracyjno-sądowego o nieważności uchwały o odwołaniu z funkcji dyrektora szkoły nie rozciągają się na sferę pracowniczego zatrudnienia na kierowniczym stanowisku. W odpowiedzi na skargę wojewoda podtrzymał stanowisko wnosząc o oddalenie skargi. Nadmienił przy tym, że podnoszony w skardze dualizm aktu o powołaniu i odwołaniu dyrektora szkoły ma tylko ten skutek, że osoba odwołana może swojego interesu prawnego bronić przed sądem pracy. Oświadczył także, że w związku ze złożoną skargą na rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 19 II 2025 r., (znak: PN-N.4131.156.2.2025.MN) dotyczące zarządzenia wójta z 10 I 2025 r. (nr 0050.2.2025) w sprawie odwołania, rozstrzygnięcie to stanie się prawomocne dopiero z chwilą wydania prawomocnego wyroku. Do tego momentu wtrzymane jest wykonanie zarządzenia, zaś wójt nie może samodzielnie oceniać, czy wydany akt zaistniał w obrocie prawnym. Postanowieniem z dnia 12 VIII 2025 r. Sąd zawiesił z urzędu postępowanie do czasu rozpatrzenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody z dnia 19 II 2025 r., (znak: PN-N.4131.156.2.2025.MN) stwierdzające nieważność zarządzenia wójta z 10 I 2025 r. (nr 0050.2.2025) odwołującego dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego im. [...] w Z. Prawomocnym wyrokiem z 14 IV 2026 r. (III OSK 2531/25) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku tutejszego Sądu z 4 IX 2025 r. (sygn. akt IV SA/Wr 156/25) oddalającego skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody z dnia 19 II 2025 r., (znak: PN-N.4131.156.2.2025.MN) stwierdzające nieważność zarządzenia wójta z 10 I 2025 r. (nr 0050.2.2025) odwołującego dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego im. [...] w Z. W związku z powyższym Sąd, postanowieniem z dnia 27 IV 2026 r., podjął zawieszone w niniejszej sprawie postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza przepisów prawa. Interwencja nadzorcza w działalność jednostki samorządu gminnego w postaci stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia jest uprawniona w przypadku ustalenia, że uchwała lub zarządzenie narusza prawo (jest sprzeczna z prawem) w stopniu "istotnym" (zob. art. 91 ust. 1 i a contrario ust. 4 USG). Należy zgodzić się z wyrażonym w orzecznictwie poglądem, że "istotne" naruszenie prawa, powodujące nieważność uchwały, nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 kpa (wyrok NSA z 18 IX 1990 r., SA/Wr 849/90, ONSA z 1990 r., nr 4, poz. 2), co oczywiście nie oznacza, że wskazanymi tam przesłankami nie można się posiłkować przy ocenie "istotności" naruszenia. "Istotność" naruszenia prawa, jako podstawę rozstrzygnięcia nadzorczego, należy przede wszystkim postrzegać przez pryzmat zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego i skorelowanej z nią zasady proporcjonalności nadzoru. "Istotność" naruszenia prawa stanowi niewątpliwie przesłankę swoistą, wypracowaną dla potrzeb instytucji nadzoru nad samorządem terytorialnym, tak też głównie w regulacji z zakresu samorządu terytorialnego należy poszukiwać kryterium oceny "istotności" naruszenia. Kwalifikator "istotności" naruszenia prawa służyć ma przede wszystkim wyważeniu proporcji pomiędzy znaczącymi skądinąd skutkami interwencji nadzorczej a stopniem, w jakim in concreto uchybiono zasadzie praworządności, którą nadzór ma chronić. Tak rozumiana kompetencja nadzorcza stanowi z kolei kryterium oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego dokonywanej na podstawie art. 98 ust. 1 USG. Jeżeli bowiem stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia nastąpiło w okolicznościach wskazujących na istotne naruszenie przepisów prawa, rozstrzygnięcie nadzorcze należy uznać za legalne. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczyło zarządzenia w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora na podstawie art. 63 ust. 13 PrO. Jak wynika z art. 63 ust. 13 PrO, do czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z ust. 10 lub 12 (tj. w drodze konkursu lub pozakonkursowo) organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy. Nie ulega przy tym wątpliwości, że zastosowanie art. 63 ust. 13 PrO może mieć miejsce wyłącznie w przypadku wystąpienia wakatu na stanowisku dyrektora szkoły. Tymczasem, jak trafnie podniósł wojewoda, w okolicznościach sprawy nie można było przyjąć, że taki wakat istnieje. Wojewoda stwierdził bowiem nieważność zarządzenia wójta z 10 I 2025 r. (nr 0050.2.2025) w sprawie odwołania dotychczasowego dyrektora ze stanowiska mocą rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 19 II 2025 r., (znak: PN-N.4131.156.2.2025.MN). Dodać należy, że skarga na to rozstrzygnięcie nadzorcze została oddalona prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 IV 2026 r. (III OSK 2531/25). Sankcja nieważności ma skutek wsteczny, tak więc w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia, przyjmuje się, że akt taki od chwili podjęcia nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Skoro więc zarządzenie odwołujące dyrektora szkoły okazało się nieważne, wójt nie miał podstaw do powierzenia pełnienia tego stanowiska innej osobie w trybie art. 63 ust. 13 PrO, przez co naruszył ten przepis w stopniu istotnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że nieważność zarządzenia o odwołaniu dyrektora szkoły ze stanowiska wyklucza możliwość powierzenia innej osobie pełnienia obowiązków dyrektora tej szkoły (zob. np. wyrok NSA z 5 IX 2023 r., III OSK 1644/22; wyrok WSA we Wrocławiu z 17 III 2022 r., IV SA/Wr 525/20 – publ. CBOSA). Sąd nie stwierdził przy tym podstaw do uwzględnienia argumentacji skargi. Faktem jest, że zarządzenie w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora wydane zostało jeszcze przed doręczeniem skarżącej rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 19 II 2025 r., (znak: PN-N.4131.156.2.2025.MN) stwierdzającego nieważność zarządzenia odwołującego dyrektora. Z uwagi jednak na sygnalizowany już wyżej wsteczny skutek nieważności zarządzenia w sprawie odwołania dyrektora, Sąd musiał uwzględnić tę okoliczność przy ocenie legalności stosowania przez wójta art. 63 ust. 13 PrO. Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem, jakoby nieważność zarządzenia w sprawie odwołania dyrektora szkoły skutkowała jedynie w obrębie przepisów prawa administracyjnego, zaś nie rodziła żadnych skutków w sferze prawa (stosunku) pracy. Takie stanowisko stoi w sprzeczności z istotą nieważności, która jest przecież sankcją o charakterze bezwzględnym. Honorowanie więc jakichkolwiek skutków prawnych czynności, uznanej formalnie za nieważną, oznaczałoby po prostu, że nie jest to już czynność nieważna. Podkreślić trzeba, że uchwała lub zarządzenie organu jednostki samorządu terytorialnego naruszające prawo, mogą być zawsze przedmiotem stwierdzenia nieważności, chyba że nie stanowią one aktu prawa miejscowego i upłynął rok od dnia ich podjęcia, co wynika jednoznacznie z art. 94 ust. 1 USG. Jest to jedyny przypadek, w którym ustawodawca rezygnuje z sankcji nieważności uchwały lub zarządzenia sprzecznego z prawem, a więc z sankcji skutkującej ex tunc. Zamiast tego przewiduje sankcję w postaci orzeczenia "niezgodności z prawem" uchwały lub zarządzenia, którego konsekwencją jest utrata mocy prawnej takiego aktu dopiero z dniem orzeczenia o niezgodności z prawem. W okolicznościach niniejszej sprawy nie wystąpiły jednak podstawy do stosowania art. 94 ust. 1 USG, przez co ocena zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, a pośrednio także zarządzenia wójta w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły, musiała uwzględnić prawne konsekwencje wynikające z sankcji nieważności. Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa.