IV SA/Wr 479/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), Protokolant: Starszy referent Przemysław Pawłowski, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 2 czerwca 2025 r. nr SKO 4101/585/2025 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu na rzecz A. G. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z dnia 2 czerwca 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu utrzymało w mocy orzeczenie Wójta Gminy Kłodzko z dnia 28 marca 2025 r. odmawiające A. G. przyznania zasiłku celowego na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego. Jak wynikało z akt sprawy Skarżący w dniu 4 października 2024 r. wystąpił o przyznanie mu ww. zasiłku na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego położonego w O. Powołaną na wstępie decyzją organ I instancji odmówił żądaniu Strony. Wskazał na art. 39 ust. 1 i art. 40 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2024 r., poz. 1283 ze zm., dalej: u.p.s.), art. 69b ustawy z dnia 21 listopada 2024r. o zmianie ustawy o szczegółowych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2024 r., poz. 1473, dalej ustawa zmieniająca) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 września 2024 r. w sprawie wprowadzenia stanu klęski żywiołowej na obszarze części województwa dolnośląskiego, opolskiego oraz śląskiego. Na podstawie zebranej dokumentacji ustalono, że w dniach 14 -15 września 2024 r. dom stanowiący własność Skarżącego, położony w O., został zniszczony w wyniku powodzi. Zalany i zniszczony został cały parter domu ok. 100 m², w tym meble, 5 ton pelletu, piec na pellet, piekarnik gazowy, pralka suszarka, zmywarka oraz ogród 2.000 m², garaż, grill murowany, ogrodzenia betonowe. Organ ustalił również, że Skarżący jest obywatelem N., posiada zameldowanie na pobyt stały w O. od 18 listopada 2024 r. Wcześniej posiadał zameldowanie na pobyt czasowy – od 25 czerwca 2024 r. do 25 czerwca 2028 r. Powołując się na informacje zawarte w serwisie RP gov.pl organ wskazał, że w przypadku zamieszkiwania czasowego przez ponad 3 miesiące pod konkretnym adresem należy dokonać zameldowania na pobyt czasowy, co Skarżący uczynił. Powołując się na złożone przez Skarżącego w dniu 19 listopada 2024 r. oświadczenie ustalono, że przebywa on w Polsce ponad 7 miesięcy. W związku z tym Stronę wezwano do złożenia zaświadczenia o zarejestrowaniu pobytu obywatela UE stosownie do art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państwo członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (Dz.U. z 2024 r., poz. 633, dalej: ustawa z dnia 14 lipca 2006 r.). Na to wezwanie Strona nie odpowiedziała. Powołując się na art. 5 i art. 5a u.p.s. organ wskazał, że Skarżący nie spełnia kryteriów umożliwiających przyznanie mu wnioskowanego zasiłku celowego. Organ powołał się art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.) wskazując, że oświadczenie Strony o długości pobytu na terenie RP stanowi dowód w sprawie. Organ wskazał, że Skarżący ma miejsce zamieszkania w innym kraju, którego jest obywatelem (N.) i dom w O. nie jest jego centrum życiowym, a jedynie centrum życiowym spraw w Polsce. Centrum życiowe Strony znajduje się w N., gdzie korzysta m.in. z usług medycznych, co wynika z pisma pełnomocnika Strony z dnia 26 marca 2025 r. Skarżący nie spełnia zatem przesłanek z art. 5 i art. 5a u.p.s. W nieruchomości Skarżącego nie dokonano oszacowania wysokości szkód z uwagi na nieobecność w Polsce. Z tego samego powodu u Strony nie przeprowadzono wywiadu środowiskowego. Końcowo organ powołał się na art. 2, art. 5 i art. 5a u.p.s. W złożonym odwołaniu Skarżący zarzucał naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że jego pobyt w Polsce w 2024 r. wymagał zarejestrowania, gdyż trwał 7 miesięcy, podczas gdy Strona nie miała obowiązku rejestrowania swojego pobytu, gdyż 7 miesięcy to łączny okres jego pobytów w Polsce w 2024 r., a żaden z nich nie przekraczał 7 miesięcy, co nie wymaga rejestracji. Zarzucał naruszenie art. 5 pkt 3 u.p.s. w zw. z art. 39 ust. 1 i ust. 2, art. 40 ust. 2 i ust. 3, art. 106 ust. 1, art. 5a, art. 107 ust. 1, art. 7 pkt 15 i art. 18 ust. 1 pkt 4 u.p.s. w zw. z art. 69a ustawy zmieniającej, poprzez bezpodstawną odmowę przyznania wnioskowanego zasiłku. W odwołaniu domagał się uzupełnienie postępowania dowodowego o przedłożone dowody w postaci zaświadczeń lekarskich potwierdzających wizyty lekarskie na terenie N. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej: SKO) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazało, że warunki nabycia prawa do zasiłku celowego określa u.p.s., przywołało art. 39 ust. 1 i ust. 2, art. 40 ust. 2 oraz powołało się na zasady przyznania zasiłku celowego opisane w art. 2 – art. 4 i art. 7 u.p.s. Dalej wywodziło, że zakres podmiotów uprawnionych do świadczenia określają art. 5 i art. 5a u.p.s. Odwołując się do ustaleń organu I instancji organ wskazał, że Skarżący jest obywatelem N., a zatem w świetle art. 5 pkt 3 u.p.s. organ orzekający miał prawo, a nawet obowiązek domagania się do Skarżącego ważnego dokumentu uprawniającego do pobytu na terenie RP, tj. zaświadczenia o zarejestrowaniu pobytu obywatela UE lub dokumentu wydanego przez właściwego wojewodę potwierdzającego prawo pobytu. Na wezwanie organu Skarżący nie przedłożył takiego dokumentu, co uniemożliwia przyznanie zasiłku. Organ wskazał, że cudzoziemcy będący obywatelami UE mogą korzystać ze świadczeń z pomocy społecznej, jeżeli spełnią łącznie trzy warunki: 1) mają miejsce zamieszkania na terytorium RP, 2) przebywają na terytorium RP, 3) legitymują się stosownym dokumentem legalizującym ich pobyt na terytorium RP. Skarżący tych warunków nie spełnia, z treści złożonych wyjaśnień wynika, że mieszka on w N. i tam znajduje się jego centrum życiowe. Świadczy o tym także brak rejestracji na terenie RP i fakt, że w N. koncentrują się jego sprawy życia codziennego, tam się leczy i przebywa przez znaczną część roku. Do Polski przyjeżdża kilka razy w roku i wówczas spędza w kraju od kilku do kilkudziesięciu dni. Skarżący przyznał, że w 2024 r. przebywał w Polsce ok 7 miesięcy, jednakże nie był to pobyt nieprzerwany, okres pobytu przeplatał się z wyjazdami do N., co wiązało się z koniecznością leczenia u specjalistów, ale też wieloma innymi sprawami życia codziennego, wskazał też, że żaden z pobytów nie przekraczał 3 miesięcy. Okoliczności te potwierdzają złożone przez Skarżącego dowody. Organ powołał się także na pismo sporządzone przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2024 r. zawierające "Zasady udzielania pomocy finansowej, ze środków budżetu państwa z części 85 - Budżety wojewodów, dział 852 – Pomoc społeczna, rozdział 85278 – Usuwanie skutków klęsk żywiołowych oraz z rezerw celowych na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej oraz w ustawie o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących poszkodowanych w wyniku powodzi we wrześniu 2024 roku (dalej: Zasady). Stwierdził, że nie mają one charakteru źródeł prawa, ale zawierają ujednolicone standardy i zasady postępowania jakimi winny kierować się organy pomocowe celem zapewnienia równego dostępu do pomocy ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych. Odzwierciedlają także założenia na jakie przeznaczono finansowanie celem realizacji zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, co wiąże się z możliwościami finansowymi organu pomocowego. Z powołanych zasad wynika, że prawo otrzymania pomocy remontowo-budowlanej na odbudowę lub remont budynku zniszczonego lub uszkodzonego w czasie powodzi przysługuje osobom, które w dniu wystąpienia powodzi prowadziły gospodarstwo domowe w zniszczonym lub uszkodzonym budynku mieszkalnym. Ustawodawca wiąże wypłatę pomocy z prowadzeniem gospodarstwa domowego w dniu zdarzenia. Tymczasem wnioskodawca w czasie i przed powodzią nie mieszkał, nie przebywał ani nie prowadził gospodarstwa domowego w budynku mieszkalnym, który uległ zalaniu, położonym w O. Do Polski przyjechał po powodzi, tj. 18 września 2024 r. i przebywał do 10 października 2024 r. Końcowo organ wskazał, że pomoc w postaci zasiłku celowego ma służyć osobom znajdującym się w najcięższych sytuacjach życiowych, w przypadku, gdy nie są one w stanie przezwyciężyć trudnej sytuacji życiowej przy zaangażowaniu własnych zasobów. W przypadku powodzi pomoc winna być kierowana do osób zamieszkujących w domach, które uległy zniszczeniu lub uszkodzeniu, jeżeli osoby te znalazły się w trudnej sytuacji życiowej (utraciły dach nad głową), której nie są w stanie samodzielnie przezwyciężyć. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. W skardze Strona zarzucała naruszenie 5 ust. 3 u.p.s. poprzez uznanie, że w celu uzyskania zasiłku winien przedstawić dokument potwierdzający prawo pobytu, podczas gdy w myśl art. 15 ust. 1 pkt 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. jego pobyt nie wymagał rejestracji, gdyż nie przekraczał 3 miesięcy. Zarzucał naruszenie art. 5 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 40 ust. 2 i ust. 3, art. 106 ust. 1, art. 5a, art. 107 ust. 1, art. 7 pkt 15 i art. 18 ust. 1 pkt 4 u.p.s. w zw. z art. 69a ustawy zmieniającej poprzez odmowę przyznania zasiłku na remont/odbudowę budynku mieszkalnego. Nadto wskazał na naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez uznanie, że Zasady mogą stanowić podstawę odmowy przyznania świadczenia, choć nie są one źródłem prawa i mogą stanowić co najwyżej wskazówkę interpretacyjną, ale nie podstawę odmowy przyznania świadczenia. Wskazał na naruszenie art. 6 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez uznanie, że Skarżący nie przedstawił dokumentu potwierdzającego prawo pobytu, podczas gdy z żadnego przepisu nie wynika, aby miał taki obowiązek, przy pobycie trwającym do 3 miesięcy. A skoro nie istniał on w dacie powodzi nie można powoływać się na jego niewykonanie. Wskazał też na naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że jego pobyt w Polsce w 2024 r. wymagał rejestracji, podczas gdy nie miał on takiego obowiązku, 7 miesięcy to łączny okres pobytu Strony w Polsce w 2024 r., a żaden z nich nie przekraczał 3 miesięcy, przez co nie wymagał rejestracji. Zarzucał także błędne przyjęcie, że nie mieszkał na terytorium Polski, podczas gdy sporna nieruchomość stanowi jego miejsce zamieszkania w trakcie pobytów w Polsce. Domagał się uchylenie orzeczeń organów obu instancji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu zarzucał brak analizy przepisów ustawy z 14 lipca 2006 r. i odniesienia ich do sytuacji Skarżącego, który w Polsce przebywał łącznie 7 miesięcy w 2024 r., ale żaden z jego pobytów nie przekraczał 3 miesięcy. Zaznaczał, że nawet gdyby przyjąć, że miał możliwość rejestracji, to nie miał takiego obowiązku, co wyklucza odmowę przyznania prawa do zasiłku na tej podstawie. Odwoływał się do zasad niedyskryminacji obywateli Unii Europejskiej ze względu na obywatelstwo. Takich warunków nie stawia art. 69a ustawy z mieniającej. Powołując się na wskazane w zarzutach przepisy dotyczące postępowania dowodowego Skarżący zarzucał ich błędną ocenę. Istotnie w czasie powodzi Strona przebywała w N., co nie wyklucza, że w Polsce prowadziła gospodarstwo domowe, korzystając z gwarantowanej prawnie swobody przemieszczania się. Strona na zmianę przebywa w Polsce i w N., przy czym więcej czasu spędza w Polsce, gdzie ma nieruchomość. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. . Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, gdyż postępowanie organów obu instancji narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji. Na wstępie trzeba wyjaśnić, że zgodnie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje ocenę procesu stosowania prawa - czy organ dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i prawnych, w tym w zakresie obowiązywania i wykładni właściwych w sprawie norm prawnych. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uchylenie decyzji może nastąpić w sytuacji, gdy jej wydanie nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Okoliczności takie wystąpiły w rozpoznawanej sprawie, gdyż nie dokonano prawidłowej wykładni przepisów stanowiących podstawę orzekania, nadto organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Spór dotyczył zasadności odmowy przyznania Skarżącemu prawa do zasiłku na remont budynku mieszkalnego uszkodzonego w wyniku powodzi, jaka miała miejsce we wrześniu 2024 r. z uwagi na brak realizacji przesłanki opisanej w art. 5 pkt 3 u.p.s. W sprawie nie jest negowane, że sporny budynek położony w Polsce w O. został uszkodzony w trakcie powodzi i jest własnością Strony. Skarżący zaś jest obywatelem N. W tych okolicznościach organy obu instancji powołały się m.in. na przepis art. 5 pkt 3 u.p.s. wywodząc, że Skarżący nie spełnił warunku prawa pobytu lub prawa stałego pobytu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Powołany przepis wymaga, aby wnioskujący o świadczenia z na podstawie ustawy o pomocy społecznej posiadał miejsce zamieszkania i przebywał w Polsce oraz legitymował się stosownym dokumentem legalizującym pobyt na terytorium Rzeczpospolitej. Skarżący nie przedstawił takiego dokumentu, nadto nie spełnił przesłanki zamieszkiwania i przebywania w Polsce. W czasie powodzi Strona nie przebywała w Polsce, przyjechała w dniu 18 września 2024 r. i przebywała do dnia 10 października 2024 r., co wyklucza przyznanie zasiłku na podstawie art. 39 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 40 ust. 2 i ust. 3 u.p.s. Z takim rozstrzygnięciem nie godzi się Strona wywodząc brak ustaleń w zakresie posiadania prawa pobytu. Skarżący legitymował się takim prawem, gdyż jego każdorazowy pobyt nie przekraczał 3 miesięcy i nie wymagał rejestracji. Łącznie w Polsce przebywał 7 miesięcy, w domu, w którym zamieszkuje i stanowi on jego własność. Ma tam miejsce zamieszkania w Polsce. Istota sporu dotyczy zatem wykładni art. 5 pkt 3 u.p.s. i oceny, czy Skarżący spełnia opisane w nim przesłanki. Dla porządku niezbędne jest przywołanie brzmienia ww. normy. Stanowi ona, że prawo do świadczeń z pomocy społecznej, jeżeli umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej, przysługuje mającym miejsce zamieszkania i przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywatelom państw członkowskich Unii Europejskiej, państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej oraz członkom ich rodzin w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (Dz. U. z 2024 r. poz. 633 i 1688 oraz z 2025 r. poz. 619), posiadającym prawo pobytu lub prawo stałego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zatem w odniesieniu do obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej, świadczenia opisane w ustawie przysługują, jeśli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej Polski mają oni miejsce zamieszkania, przebywają i posiadają prawo pobytu lub prawo stałego pobytu. Zestawiając te wymogi z przesłankami powołanymi przez organ odwoławczy trzeba wskazać, że w przepisie tym nie ma mowy o legitymowaniu się stosownym dokumentem legalizującym pobyt na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej jak wywodzi to organ, ale o prawie pobytu. Tym samym dokonana przez organ wykładnia ww. przepisu jest nieprawidłowa, pomija, że ustawa nie odwołuje się do rejestracji (posiadania takiej rejestracji) ale do posiadania prawa pobytu lub prawa stałego pobytu. Okoliczność ta wpływa na wynik sprawy, gdyż jak słusznie wywodzi Skarżący w sprawie nie dokonano analizy przepisów odnoszących się do tej problematyki, a zatem nie dokonano wykładni przepisów ustawy z 14 lipca 2006 r. Ustawa te stanowiąc implementację przepisów Dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium Państw Członkowskich, zmieniająca rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylająca dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG (Dz.U.UE.L.2004.158.77, dalej: Dyrektywa 2004/38/WE), precyzuje zasady pobytu obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej na terytorium Rzeczypospolitej. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z 14 lipca 2006 r. bez konieczności zachowania warunków pobytu określonych w niniejszym rozdziale na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej może przebywać: 1) obywatel UE i członek rodziny niebędący obywatelem UE - przez okres do 3 miesięcy; 2) obywatel UE, który wjechał na to terytorium w celu poszukiwania pracy - przez okres nie dłuższy niż 6 miesięcy od upływu okresu, o którym mowa w pkt 1, chyba że po upływie okresu 6 miesięcy wykaże, że aktywnie kontynuuje poszukiwanie pracy i ma rzeczywiste szanse na zatrudnienie. Kolejny istotny w sprawie przepis – art. 16 ww. ustawy wskazuje, że obywatelowi UE przysługuje prawo pobytu przez okres dłuższy niż 3 miesiące, w przypadku gdy spełnia jeden z następujących warunków: 1) jest pracownikiem lub osobą pracującą na własny rachunek na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 2) posiada wystarczające środki finansowe do utrzymania siebie i członków rodziny na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, tak aby nie stanowić obciążenia dla pomocy społecznej, oraz: a) posiada ubezpieczenie zdrowotne w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 146, z późn. zm.) lub b) jest osobą uprawnioną do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie przepisów o koordynacji w rozumieniu art. 5 pkt 23 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, lub c) posiada dokument potwierdzający posiadanie prywatnego ubezpieczenia zdrowotnego, pokrywającego wszelkie wydatki, które mogą wyniknąć podczas pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z potrzebą pomocy medycznej lub leczeniem szpitalnym, w którym ubezpieczyciel zobowiązuje się do pokrycia kosztów udzielonych ubezpieczonemu świadczeń zdrowotnych bezpośrednio na rzecz podmiotu udzielającego takich świadczeń, na podstawie wystawionego przez ten podmiot rachunku; 3) studiuje lub odbywa szkolenie zawodowe w Rzeczypospolitej Polskiej oraz: a) posiada wystarczające środki finansowe do utrzymania siebie i członków rodziny na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, tak aby nie stanowić obciążenia dla pomocy społecznej, oraz b) posiada ubezpieczenie zdrowotne w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych lub c) jest osobą uprawnioną do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie przepisów o koordynacji w rozumieniu art. 5 pkt 23 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, lub d) posiada dokument potwierdzający posiadanie prywatnego ubezpieczenia zdrowotnego, pokrywającego wszelkie wydatki, które mogą wyniknąć podczas pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z potrzebą pomocy medycznej lub leczeniem szpitalnym, w którym ubezpieczyciel zobowiązuje się do pokrycia kosztów udzielonych ubezpieczonemu świadczeń zdrowotnych bezpośrednio na rzecz podmiotu udzielającego takich świadczeń, na podstawie wystawionego przez ten podmiot rachunku; 4) jest małżonkiem obywatela Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie zapis art. 21 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy wskazuje, że jeżeli pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej trwa przez okres dłuższy niż 3 miesiące, obywatel UE jest obowiązany zarejestrować swój pobyt, a członek rodziny niebędący obywatelem UE jest obowiązany uzyskać kartę pobytową (ust. 1). Obowiązek, o którym mowa w ust. 1, nie dotyczy obywatela UE posiadającego prawo pobytu w okolicznościach, o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 (2). Przy czym, to nie fakt rejestracji potwierdza prawo pobytu obywatela UE, ale spełnienie przesłanek ustawowych. Pogląd ten ma uzasadnienie w utrwalonym orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE). Prawo obywateli jednego państwa członkowskiego do wjazdu na terytorium innego państwa członkowskiego i przebywania tam w celach określonych przez traktat WE stanowi prawo bezpośrednio przezeń nadane lub też, w zależności od danego przypadku, przez przepisy wydane w celu wykonania tego traktatu. Wydanie obywatelowi państwa członkowskiego pozwolenia na pobyt powinno zostać uznane nie za czynność o charakterze konstytutywnym, lecz za czynność mającą na celu jedynie potwierdzenie przez państwo członkowskie indywidualnej sytuacji obywatela innego państwa członkowskiego w świetle przepisów prawa Unii. Deklaratoryjny charakter kart pobytu oznacza, że karty te potwierdzają jedynie już istniejące prawo (wyrok TS z dnia 21 lipca 2011 r. C-325/09 Secretary of State For Worek and Pension v DIAS, ECLI:EU:C:2011:498. Zobacz też wyrok z dnia 23 marca 2006 r. w sprawie C-408/03 Komisja przeciwko Belgii, Zb.Orz. s. I-2647, pkt 62 i 63 oraz przytoczone tam orzecznictwo). Zatem prawo pobytu, a do tej kategorii odwołuje się przepis art. 5 ust. 3 u.p.s., nie jest po pierwsze zależne od rejestracji, ta potwierdza jedynie istnienie takiego prawa. Po drugie wymagana jest wyłącznie wówczas, gdy pobyt przekracza trzy miesiące. W realiach rozpoznawanej sprawy – jak wskazano – organ przyjął zatem niewłaściwe kryterium, tj. legitymowanie się dokumentem potwierdzającym taką rejestrację, wbrew zapisom ustawy. Rozwijając ten wątek odnotowania wymaga, że organem uprawnionym do dokonania rejestracji nie jest organ pomocowy, kompetencja ta należy do właściwych wojewodów, co wynika z ustawy z 14 lipca 2006 r. Skoro jednak ustawa pomocowa uzależnia prawo do świadczeń nie od faktu rejestracji, ale od posiadania prawa pobytu obowiązkiem organu jest przeprowadzenie postępowania w tym względzie i wezwania Strony do wykazania tego prawa. Zrealizowane przez organ w tej sprawie wezwanie Skarżącego do przedstawienia zaświadczenia o zarejestrowaniu pobytu obywatela UE nie uwzględniało tej okoliczności, o czym świadczy treść pisma oraz wykładnia przepisów art. 5 ust. 3 u.p.s. dokonana w decyzjach organu. Wobec deklaratoryjnego charakteru takiego dokumentu i przesłanki ustawowej posiadania prawa pobytu wnioskodawca o jego pozyskanie może wystąpić do właściwego wojewody w trakcie trwającego postępowania w przedmiocie przyznania prawa do świadczeń. Obowiązkiem organu pomocowego jest jednak jednoznaczne i niebudzące wątpliwości wezwania go do wykazania swojego prawa. Tym samym organ dokonując nieprawidłowej wykładni przepisów art. 5 pkt 3 u.p.s. nie podjął przewidzianych prawem kroków do wyjaśnienia istotnych w sprawie faktów, a mianowicie, nie pojął prawidłowych kroków w celu zbadania czy Skarżący posiadał istotnie prawo pobytu na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Inna wykładnia opisanego przepisu naruszałby prawo swobodnego przemieszczania się osób wynikające z art. 21 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.Urz.UE z 2016r. Nr C 202, s.1; dalej: TFUE) oraz cele i rezultaty Dyrektywy 2004/38/WE. Jak słusznie wywodzi organ w treści zaskarżonej decyzji w art. 5 pkt 3 u.p.s. wskazano na jeszcze dwie przesłanki, które w opinii organu także nie zostały spełnione – zamieszkiwanie i pobyt na terenie Polski. W tym zakresie organ wspiera się na treści pism pełnomocnika składanych w sprawie nie przeprowadzając jakiegokolwiek postępowania zmierzającego do wyjaśnienia wskazanych okoliczności. Z wyjaśnień pełnomocnika wynika zaś, że Skarżący ma miejsce zamieszkania w spornej nieruchomości, gdy przebywa w Polsce, wyjeżdża do N. na leczenie, co uchyla jego zdaniem twierdzenie o tym, że pobyt w Polsce przekracza 3 miesiące. Z tych twierdzeń organ wywodzi, że centrum życiowe Skarżącego znajduje się w N., o czym świadczy brak rejestracji pobytu w Polsce, koncentrowanie się spraw życiowych w N. – wyjazdy na leczenie i przebywanie tam przez znaczną część roku, przyjazdy do Polski kilka razy w roku i spędzenie tu od kilku do kilkudziesięciu dni. Problem w tym, że opisane wnioski organu, wyprowadzone z oświadczenia Skarżącego z dnia 19 listopada 2024 r. oraz pism pełnomocnika (w tym odwołania) są dowolne i nie znajdują potwierdzenia w niespornych i niewątpliwych dowodach. Organy nie przeprowadziły bowiem żadnych ustaleń na okoliczność dookreślenia centrum życiowego Skarżącego, jego miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2024 r., poz. 1061 ze zm., dalej: k.c.). Zgodnie z jego brzmieniem miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Zamieszkanie według polskiego Kodeksu cywilnego stanowi kombinację dwóch, powiązanych ze sobą elementów: obiektywnego – zewnętrznego, tzn. faktycznego przebywania w określonym miejscu (corpus) oraz subiektywnego – wewnętrznego, polegającego na ujawnieniu przez daną osobę zamiaru przebywania tam w sposób względnie trwały (animus manendi). Zgodnie z treścią komentowanego przepisu pozostają one w stosunku koniunkcji, co oznacza, że nie można mieć miejsca zamieszkania bez wystąpienia ich obu jednocześnie ( M. Pilich [w:] Kodeks cywilny. Komentarz. Tom I. Część ogólna, cz. 1 (art. 1–55(4)), red. J. Gudowski, Warszawa 2021, art. 25 i powołane tam orzecznictwo). Zamiar przebywania w miejscowości powinien dotyczyć "stałego pobytu", a więc zakłada on wolę pozostania, która nie będzie z góry ograniczona w czasie (zob. postanowienie SN z 7.01.2009 r., II CO 25/08, LEX nr 784194). Jak wcześniej zaznaczono, animus manendi stanowi tzw. element psychologiczny, subiektywny, inaczej nazywany również wewnętrznym, jednak z punktu widzenia obrotu prawnego oczywiście konieczne jest jego zamanifestowanie na zewnątrz, w sposób obiektywnie sprawdzalny dla osób trzecich, sądów i organów administracji (podobnie zob. J. Strzebinczyk [w:] Kodeks cywilny..., red. E. Gniewek, P. Machnikowski, 2016, komentarz do art. 25, nb 5, s. 68; wyrok WSA w Bydgoszczy z 8.09.2009 r., I SA/Bd 479/09, LEX nr 525680). Stąd wniosek o niewątpliwym i ścisłym powiązaniu obu elementów konstytutywnych pojęcia zamieszkania w prawie polskim, który potwierdza konieczność ich łącznego stwierdzania oraz analizowania (M. Pilich [w:] Kodeks cywilny. Komentarz. Tom I. Część ogólna, cz. 1 (art. 1–55(4)), red. J. Gudowski, Warszawa 2021, art. 25 i powołane tam orzecznictwo). Ustalenie zamiaru powinno nastąpić w oparciu o kryteria zobiektywizowane, świadczące o woli, ale też możliwości skoncentrowania swoich spraw w danej miejscowości. Stałe zamieszkiwanie generalnie powiązane jest z tzw. centrum życiowym danej osoby, tj. miejscem, gdzie koncentrują się jej sprawy życiowe. Pojęcie miejsca zamieszkania, przyjęte w art. 25 k.c., jest więc konstrukcją prawną, na którą składają się dwa elementy: fizyczne przebywanie w danej miejscowości (corpus) i zamiar, wola stałego pobytu (animus). Oba te elementy muszą występować łącznie. Przerwa w przebywaniu spowodowana szczególnymi okolicznościami, nie zmienia jednak miejsca zamieszkania w znaczeniu prawnym. Z powyższego wynika, że zamieszkiwanie oznacza rodzaj pobytu osoby w danym miejscu, cechujący się zaspokajaniem codziennych potrzeb życiowych tej osoby w mieszkaniu faktycznie zajmowanym, stanowiącym jej centrum życia domowego w danym okresie, a w szczególności nocowania, przyrządzania i spożywania posiłków oraz wypoczynku po pracy czy nauce (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 sierpnia 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 268/23, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). W rozpoznawanej sprawie ustaleń takich zabrakło, w sprawie nie wezwano Skarżącego do wyjaśnienia tej kwestii, nie wiadomo zatem, gdzie faktycznie znajduje się jego centrum życiowe, gdzie zamierza przebywać z zamiarem stałego pobytu. W opinii Sądu nie determinują tego wyjazdy na leczenie, pobudki korzystania z usług medycznych na terenie innego kraju członkowskiego mogą być różne i nie można utożsamiać ich z zamiarem pobytu i centrum życiowym. Konieczne zatem byłoby odebranie od Skarżącego informacji pozwalających na zbadanie, gdzie faktycznie jest jego centrum życiowe, czy dom w Polsce traktuje jako nieruchomość wypoczynkową a wszelkie sprawy załatwia i realizuje w N., czy brak rejestracji wynika z przeoczenia, czy też nie wiąże z Polską planów zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c. Tych ustaleń w sprawie zabrakło, co legło u podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji. Zgodnie z przepisami Kodeks postępowania administracyjnego, gospodarzem postępowania jest organ administracji, którego zadaniem jest dążenie do ustalenia okoliczności faktycznych sprawy. Przepis art. 77 § 1 k.p.a., nakłada na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Oznacza to, że organ administracyjny prowadzący postępowanie jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy oraz podjąć wszelkie starania niezbędne do dokładnego jego wyjaśnienia, jako niezbędnego warunku wydania decyzji zgodnej z prawem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 września 2018r., sygn. akt IV SA/Gl 664/18, dostępny w CBOSA). Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i ocenionego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako niezbędnego warunku wydania decyzji o przekonywującej treści (art. 7 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie zasadom tym organy nie sprostały w sposób dowolny oceniając oświadczenia złożone przez Skarżącego i jego pełnomocnika. W sprawie zabrakło ustaleń, co do faktycznego okresu pobytu Skarżącego w Polsce oraz przyczyn nieobecności (poza wyjazdami do lekarza). Brak zatem podstaw do jednoznacznego i niebudzącego wątpliwości wskazania, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 5 pkt 3 u.p.s. Stwierdzone uchybienia skutkowały koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją orzeczenia. W ponownie prowadzonym postępowaniu zadaniem organu będzie dokonanie niespornych ustaleń faktycznych i zbadanie miejsca zamieszkania Skarżącego. Przy czym brak spełnienia którejkolwiek z przesłanek opisanych w art. 5 pkt 3 u.p.s. uchyla prawo do świadczeń. Odnotowania wymaga, że badając prawo pobytu – o ile zajdzie taka potrzeba – organy winny kierować się wytycznymi zawartymi w orzecznictwie TSUE, a odnoszącymi się do ustalenia okresów pobytu na terenie państwa członkowskiego. Ani ustawa z 14 lipca 2006 r. ani sama Dyrektywa 2004/38/WE nie dookreślają jak ustalić wskazany okres pobytu, zatem zgodnie z orzecznictwem skoro samo brzmienie dyrektywy 2004/38 nie pozwala na udzielenie odpowiedzi na zadane pytania, w celu dokonania wykładni przepisów dyrektywy należy uwzględnić przepisów, kontekst, w który się one wpisują, oraz cel samej wspomnianej dyrektywy (zob. analogicznie wyrok z dnia 12 listopada 2019 r., Haqbin, C-233/18, EU:C:2019:956, pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo). Na tle regulacji art. 15 ust. 1 dyrektywy 2004/38 TSUE wskazał istotne z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy zasady wywodząc, że możliwość wydalenia przez przyjmujące państwo członkowskie obywatela Unii, który nie przebywa już legalnie na jego terytorium, wpisuje się w szczególny cel dyrektywy 2004/38, wyrażony w jej art. 6 i 7 w związku z art. 14, a także w jej motywie 10, polegający na uniknięciu sytuacji, w której obywatele Unii i członkowie ich rodzin korzystający z prawa pobytu na jej podstawie staliby się nieracjonalnym obciążeniem dla systemu pomocy społecznej w przyjmującym państwie członkowskim podczas swojego czasowego pobytu. Gdyby zaś art. 15 ust. 1 dyrektywy 2004/38 interpretować w ten sposób, że sam fizyczny wyjazd obywatela Unii jest wystarczający do celów wykonania decyzji o wydaleniu wydanej wobec niego na podstawie tego przepisu, ten obywatel Unii musiałby jedynie przekroczyć granicę przyjmującego państwa członkowskiego, aby móc natychmiast powrócić na terytorium tego państwa członkowskiego i powołać się na nowe prawo pobytu na podstawie art. 6 tej dyrektywy. Postępując w ten sposób w sposób powtarzalny, wspomniany obywatel Unii mógłby na podstawie tego ostatniego przepisu uzyskać kolejno wiele praw pobytu na terytorium tego samego przyjmującego państwa członkowskiego, nawet jeśli faktycznie te różne prawa zostałyby przyznane w ramach jednego i tego samego rzeczywistego pobytu. Taka wykładnia prowadziłaby do tego, że możliwość zakończenia przez przyjmujące państwo członkowskie pobytu obywatela Unii na podstawie art. 6 dyrektywy 2004/38 zostałaby pozbawiona skuteczności (effet utile), w sytuacji gdy jego trzymiesięczny pobyt na terytorium tego państwa członkowskiego dobiega końca, pozwalając mu faktycznie na pobyt przekraczający trzy miesiące na tym terytorium, mimo że wydano wobec niego decyzję o wydaleniu, a przesłanki przewidziane w art. 7 tej dyrektywy nie byłyby spełnione. Zgodnie bowiem z tą wykładnią przez sam fakt przekraczania granicy przyjmującego państwa członkowskiego co trzy miesiące ten obywatel Unii uzyskiwałby w rzeczywistości prawo pobytu na czas nieokreślony, chociaż, po pierwsze, mógłby nie spełniać przesłanek przewidzianych w art. 7 wspomnianej dyrektywy, a po drugie, co się tyczy art. 6 wspomnianej dyrektywy, na który powoływałby się on do celów tego pobytu bez rzeczywistego ograniczenia czasowego, został on przewidziany jedynie dla pobytów do trzech miesięcy, jak to wynika z samego tytułu tego ostatniego przepisu. Wspomniana wykładnia, niewymagająca, by dany obywatel Unii zakończył pobyt w przyjmującym państwie członkowskim w sposób rzeczywisty i skuteczny, groziłaby ponadto podważeniem równowagi, jaką dyrektywa 2004/38 stara się ustanowić między prawem do swobodnego przemieszczania się i pobytu obywateli Unii oraz członków ich rodzin a ochroną systemu pomocy społecznej przyjmującego państwa członkowskiego w odniesieniu do nieracjonalnego obciążenia, jakim mogą stać się dane osoby podczas czasowego pobytu na terytorium tego państwa (por. wyrok TS z dnia 22 czerwca 2021 r., C-719/19, FS przeciwko Staatssecretaris Van Justitie en Veiligheid, ECLI:U:C: 2021:506). Zatem wyjazdy jedynie w celu skorzystania z określonych usług np. krótkotrwałego leczenia czy skorzystania z konsultacji medycznych, nie przerywałyby 3 miesięcznego okresu, o którym mowa w art. 15 i art. 16 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. Końcowo odnotowania wymaga brak konsekwencji organu w zakresie przyjętej podstawy prawnej. W orzeczeniu organu I instancji wskazano bowiem na regulacje art. 69b ustawy zmieniającej oraz art. 39 ust. 1 i ust. 2, art. 40 ust. 2 i ust. 3 u.p.s. Zaś organ odwoławczy ograniczył się wyłącznie do przepisów art. 39 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 40 ust. 2 i ust. 3 u.p.s. niejako wykluczając art. 69b ustawy zmieniającej, który w sprawie winien mieć zastosowanie. Nie ulega wątpliwości, że żądanie Skarżącego o przyznanie pomocy w postaci zasiłku na odbudowę budynku mieszkalnego w związku ze skutkami powodzi dotyczyło zasiłku opisywanego w Zasadach, co także potwierdza organ odwoławczy w treści zaskarżonej decyzji. Istotne jest jednak, że takie wnioskowanie wynika z treści złożonego przez Skarżącego w dniu 4 października 2024 r. podania. W jego treści Skarżący wskazał, że domaga się świadczenia na remont lub odbudowę (200.000 zł). Uchybienie to nie wpływa na wynik sprawy, gdyż w ocenie Sądu także w sytuacji orzekania na podstawie art. 69b ustawy w sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy o pomocy społecznej, co wynika z brzmienia ust. 1 ww. regulacji. Stanowi on, że zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, z przeznaczeniem na remont, odbudowę budynku mieszkalnego, lokalu mieszkalnego, budynku gospodarczego, a także odtworzenie budynku lub lokalu mieszkalnego w innym miejscu lub o innych wymiarach, zakup budynku lub lokalu mieszkalnego albo budynku mieszkalnego wraz z gruntem, na którym jest posadowiony albo zakup działki budowlanej albo najem budynku lub lokalu mieszkalnego, jest przyznawany osobie albo rodzinie, które poniosły stratę w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r., niezależnie od dochodu i sytuacji majątkowej tej osoby albo rodziny. Nie ulega wątpliwości, że świadczenie regulowane art. 69b ust. 1 u.p.s. stanowi zasiłek celowy, a co za tym idzie przy jego wykładni znajdą zastosowanie przepisy art. 5 u.p.s. Uznając, że zaskarżona decyzja i poprzedzający ją akt zostały wydane z naruszeniem wskazanych w rozważaniach Sądu przepisów prawa materialnego i prawa procesowego konieczne stało się ich uchylenie, co ma umocowanie w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach wsparto na art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.