IV SAB/Wa 116/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Kaja Angerman, Asesor WSA Katarzyna Tomiło-Nawrocka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 listopada 2025 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego w sprawie rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania oddala skargę.

Pismem z 10 lutego 2025 r. Z. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej w skrócie: skarżąca, spółka, strona) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego (dalej w skrócie Wojewoda, organ), w przedmiocie rozpoznania wniosku z 29 grudnia 2005 r. o wydanie - na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872), dalej w skrócie: ustawa reformująca - decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomość, stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] obr. [...], która przeszła na własność jednostki samorządu terytorialnego (obecnie będącej własnością Miasta S.) wskutek wydania decyzji o podziale nieruchomości. W skardze przedstawiono Wojewodzie zarzuty naruszenia: 1/ art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, 2/ art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji, 3/ art. 35 § 1-3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej w skrócie: k.p.a. poprzez rażące naruszenie konwencyjnego prawa do rozpoznania sprawy w uzasadnionym terminie oraz przekroczenie terminów do załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym. W oparciu o powyższe wniesiono o: 1/ zobowiązanie Wojewody Mazowieckiego do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt, 2/ stwierdzenie, że postępowanie administracyjne dot. rozpoznania wniosku skarżącej z 29 grudnia 2005 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przejętą nieruchomość prowadzone jest przez Wojewodę Mazowieckiego dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy tj. że Wojewoda Mazowiecki dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz, że przewlekłe prowadzenie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3/ stwierdzenie, że Wojewoda Mazowiecki nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. tj., że Wojewoda Mazowiecki dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z 29 grudnia 2005 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przejętą nieruchomość oraz, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4/ przyznanie od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, 5/ zasądzenie od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu wywiedzionej skargi wskazano, że przez prawie 20 lat Wojewoda Mazowiecki nie podjął realnych działań zmierzających do rozpoznania złożonego wniosku i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącej bierność organu tego rodzaju nie daje się w żadnym razie usprawiedliwić skomplikowanym stanem faktycznym, trudnym i zmiennym stanem prawnym, czy też koniecznością uprzedniego prowadzenia innych postępowań mających charakter prejudycjalny. Skarga do Sądu została poprzedzona wniesionym do organu wyższego stopnia przez skarżącą ponagleniem z 23 stycznia 2025 r., w którym spółka zarzuciła Wojewodzie bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania. W uzasadnieniu pisma spółka podniosła m.in., że o ile można polemizować czy sprawa zainicjowana wnioskiem o ustalenie wartości i wypłatę odszkodowania za nieruchomość powinna zostać załatwiona niezwłocznie, o tyle nie można pominąć okoliczności, że Wojewoda Mazowiecki jest, a jeśli nie to bezsprzecznie powinien po prawie dwudziestu latach być w posiadaniu kompletu dokumentów umożliwiających rozpoznanie złożonego wniosku. Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że u Wojewody nie jest prowadzone postępowanie odszkodowawcze z tytułu zajęcia pod drogę publiczną w trybie art. 73 ustawy reformującej nieruchomości, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] obr. [...]. W dniu 18 czerwca 2025 r. organ nadesłał do akt sprawy postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii (dalej w skrócie: Minister) z 2 czerwca 2025 r. znak: [...], którym Minister na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia zażalenia skarżącej na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie w dzielnicy Wesoła, oznaczoną jako działka nr [...] obr. [...]. Dalej Minister stwierdził, że analiza wniosku z 29 grudnia 2005 r. jednoznacznie wskazuje, że intencją spółki było stwierdzenie przez organ wojewódzki w trybie art. 73 ust. 1 ustawy reformującej, że działka nr [...] obr. [...] została zajęta pod drogę publiczną. Z treści wniosku z 29 grudnia 2005 r. nie wynika natomiast, że intencją spółki było wszczęcie postępowania odszkodowawczego, o którym mowa w art. 73 ust. 2, 4 i 5 ustawy reformującej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Przedstawione w petitum skargi zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Istotą sporu jest ocena zarzucanej przez skarżącą bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego w rozpoznaniu wniosku skarżącej z 29 grudnia 2005 r. złożonego na podstawie art. 73 ustawy reformującej, w którym wniesiono o wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomość, stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] obr. [...] która przeszła na własność jednostki samorządu terytorialnego (obecnie będącej własnością Miasta). Należy wskazać, że w przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Skarga jest dopuszczalna, ponieważ została poprzedzona wniesionym przez skarżącą ponagleniem z 23 stycznia 2025 r. W przypadku skargi na bezczynność/przewlekłość organu przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Do katalogu zachowań, które należy zakwalifikować jako bezczynność należy między innymi brak reakcji na wniosek złożony przez stronę, bądź inny podmiot, nierozpoznanie sprawy i niezakończenie jej w rozsądnym terminie, niewydanie decyzji w sytuacji, gdy przepisy nakładają na organ obowiązek zakończenia postępowania w tej formie, ale również niewłaściwą reakcję organu, w tym podjętą w niewłaściwej formie. Natomiast przez przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej należy rozumieć brak należytego zaangażowania organu w załatwieniu sprawy indywidualnej. Przewlekłość postępowania obejmuje więc takie przypadki prowadzenia postępowania w sprawach indywidualnych jak wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. W postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na przewlekle prowadzenie postępowania sąd administracyjny bada zatem, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Jak wynika z akt niniejszej sprawy: 1. pismem z 29 grudnia 2005 r. M.P. Z. sp. z o.o.(Obecnie Z. sp. z o.o.) reprezentowany przez adwokata F. D. wystąpił w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną o: "- wszczęcie postępowania na podstawie art. 73 ustawy (...), mającego na celu wydanie decyzji określającej, iż teren położony w W.-W.w granicach działki nr [...] obr. [...] lub poza jej obrysem ewidencyjnym został zajęty przed dniem 01.01.1999 r. pod drogi publiczne bądź obszar ww. działki zawarty jest w pasie drogowym, - w przypadku ustalenia w trakcie niniejszego postępowania, że działki będące przedmiotem wniosku z art. 73 ustawy (...) były objęte wywłaszczeniem na podstawie art. 10 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości lub art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wnoszę o przekazanie postępowania do właściwego organu celem wydania orzeczenia w zakresie art. 98 o gospodarce nieruchomościami, oraz zawieszenie na ten czas niniejszego postępowania w zakresie wydania orzeczenia z art. 73 ustawy (...) do czasu wydania orzeczenia w przedmiocie roszczenia art. 98 ustawy (...), - po ustaniu przyczyn zawieszenia postępowania wnoszę o przeprowadzenie postępowania administracyjnego i stwierdzenie istnienia przesłanek nabycia na własność przez Miasto S. W. D.-W., będącego władającym części nieruchomości w zakresie działki [...] (...) bądź w innych granicach zajętości pasa drogowego na dzień 01.01.1999 r. pod drogi publiczne". 2. Minister Rozwoju i Technologii postanowieniem z 12 czerwca 2025 r., nr [...] odmówił – na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. – wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia zażalenia skarżącej na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę Mazowieckiego w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w dzielnicy W., oznaczoną jako działka nr [...] obr. [...]. Minister uznał, że wniosek inicjujący postępowanie w sprawie wypłaty odszkodowania został złożony przed dniem 1 czerwca 2017 r., czyli przed wejściem w życie znowelizowanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tym samym ponaglenie z 23 stycznia 2025 r. należało traktować jak zażalenie. Minister stwierdził, że analiza wniosku jednoznacznie wskazuje, że intencją strony było stwierdzenie przez organ wojewódzki w trybie art. 73 ust. 1 ustawy reformującej, że działka nr [...] obr. [...] została zajęta pod drogę publiczną. Minister wskazał, że wniosek został złożony w celu "określenia granic prawnych nieruchomości w związku z ustawowym wywłaszczeniem mojego prawa przed datą 01.01.1999 r. Z treści wniosku z 29 grudnia 2005 r. nie wynika, że intencją strony było wszczęcie postępowania odszkodowawczego, o którym mowa w art. 73 ust. 2, 4 i 5 ustawy reformującej. W ocenie Ministra, jeśli intencją wnioskodawcy było wszczęcie postępowania odszkodowawczego, to konieczne było złożenie osobnego żądania w tym zakresie. Profesjonalny pełnomocnik zaś jednoznacznie sporządził wniosek z 29 grudnia 2005 r. i złożył go do właściwego organu, zgodnie z art. 73 ust. 3 ustawy reformującej. Minister podkreślił, że skoro przed organem nie było i nie jest prowadzone postępowanie odszkodowawcze z tytułu zajęcia pod drogę publiczną nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...], w trybie art. 73 ustawy reformującej, nie może być mowy o bezczynności organu w tym przedmiocie. W takim stanie faktycznym sprawy, nie istnieje postępowanie, w którym strona byłaby uprawniona do złożenia zażalenia na bezczynność Wojewody. W ocenie Sądu materiał zgromadzony w sprawie, w tym przede wszystkim wniosek skarżącej z 29 grudnia 2005 r. wskazuje, że wniosek ten dotyczy potwierdzenia w trybie art. 73 ustawy, nabycia przez gminę - miasto Wesoła, prawa własności terenu położonego w Warszawie - Wesołej w granicach działki ewidencyjnej nr [...] obr. [...], a nie stanowi on wniosku o odszkodowanie w trybie art. 73 ustawy reformującej. Jak już wyżej wskazano pismo złożył profesjonalny pełnomocnik. Dostrzec wypada, że od profesjonalnego pełnomocnika należy wymagać wskazania precyzyjnie żądania, czy to we wniosku o wszczęcie postępowania, czy w każdym innym piśmie procesowym. W przedmiotowym wniosku z 29 grudnia 2005 r. adwokat - uczynił zadość powyższym wymaganiom - kilkukrotnie wskazał zakres swojego żądania formułując go precyzyjnie. Sąd nie ma zatem wątpliwości, że wniosek dotyczył – jak wskazała strona - wszczęcia postępowania na podstawie art. 73 ustawy reformującej, mającego na celu wydanie decyzji określającej, iż "teren położony w Warszawa-Wesoła w granicach działki ewidencyjnej nr [...] obr. [...] lub poza jej obrysem ewidencyjnym został zajęty przed dniem 01.01.1999 r. pod drogi publiczne bądź obszar ww. działki zawarty jest w pasie drogowym." Skarga w niniejszej sprawie dotyczy zaś bezczynności/przewlekłego postępowania Wojewody w zakresie nie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania. Należy zwrócić uwagę, że postępowanie i decyzja wydana w trybie art. 73 ust. 1 ustawy, której mając na uwadze treść wniosku domaga się skarżąca, stanowi odrębny tryb niż postępowanie prowadzone w przedmiocie odszkodowania, do którego odnosi się wprost art. 73 ust. 2, 3 ustawy reformującej. Wydanie decyzji w trybie art. 73 ust. 1 ustawy reformującej dopiero determinuje możliwość wszczęcia postępowania o odszkodowanie za przejętą nieruchomość w oddzielnym trybie. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, instytucja stwierdzenia nabycia mienia składa się bowiem z dwóch spraw administracyjnych. W ramach pierwszej z nich właściwy wojewoda wydaje deklaratoryjną decyzję o przejściu prawa własności na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast w drugiej sprawie wydawana jest przez właściwego starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu) decyzja o ustaleniu odszkodowania za nabyte przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa mienie, pod warunkiem że spełnione zostały przesłanki z art. 73 ust. 4 i 5 przepisów wprowadzających oraz wynikające ze stosowanych odpowiednio przepisów o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Zatem warunkiem koniecznym do ustalenia i wypłaty odszkodowania jest wcześniejsze wydanie przez wojewodę decyzji - w trybie art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających - stwierdzającej nabycie przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności określonej nieruchomości (wyrok WSA w Gliwicach z 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 127/22, CBOSA, wyrok WSA w Warszawie z 1 października 2020 r., I SA/Wa 1904/19, LEX nr 3162308). Z akt sprawy bezspornie wynika, że decyzja, o wydanie której wnosił pełnomocnik w piśmie z 29 grudnia 2005 r. nie została wydana, o czym pełnomocnik został poinformowany. Podkreślenia wymaga, że postępowanie prowadzone było z wniosku strony z 29 grudnia 2005 r., a jego zakresu strona nie kwestionowała. Zatem w okolicznościach sprawy, mając na uwadze treść wniosku, jak i na wskazany brak wydania decyzji w trybie art. 73 ust. 1 ustawy nie można było uznać, że wniosek z 29 grudnia 2005 r. dotyczył kwestii odszkodowania w trybie art. 73 ustawy. Jak już wyżej zasygnalizowano bezczynność/przewlekłość organu zachodzi jedynie wówczas, gdy organ nie wydał decyzji lub nie podjął czynności, w sytuacji gdy miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Ustalenie czy organ nie dochował terminu wskazanego w art. 35 k.p.a. zależy więc od uprzedniego wyjaśnienia, czy wniosek w ogóle został skutecznie złożony. Należy zwrócić uwagę, że bezczynność/przewlekłość w rozpoznaniu żądania strony możliwa jest tylko wtedy, gdy wnioskodawca zainicjuje postępowanie zgłaszając organowi wystarczająco precyzyjnie sformułowane żądanie. Organ, który jest adresatem wniosku nie może bowiem domyślać się jego treści i domniemywać faktycznych intencji wnioskodawcy. Stąd, jeśli wniosek inicjujący postępowanie nie określa tego, tj. wydania jakich konkretnie decyzji domaga się wnioskujący, brak jest możliwości skutecznego zarzucania organowi bezczynności w realizacji nieprecyzyjnego żądania. Podkreślić należy, że wniosek, na który powołuje się spółka dotyczy innego zakresu postępowania i nie może zastąpić wniosku o odszkodowanie z art. 73 ustawy. Wojewodzie w tym stanie faktycznym nie można zatem zarzucić, że dopuścił się bezczynności lub przewlekłego postępowania w zakresie wniosku o odszkodowanie, który faktycznie nie został złożony. Uzasadniając brak bezczynności/przewlekłości należy wskazać, iż ustawodawca nie sprecyzował bliżej formy, w jakiej wniosek powinien zostać złożony, jednak nie zmienia to faktu, że dopóki wniosek w sposób niebudzący wątpliwości nie zostanie doręczony, złożony to nie można adresatowi zarzucać bezczynności. Zatem rozpoczęcie biegu terminu należy łączyć ze zdarzeniem w postaci złożenia wniosku u jego adresata, czyli z datą doręczenia wniosku na piśmie podmiotowi zobowiązanemu. W sytuacji, która ma miejsce w niniejszej sprawie, tj., w której wniosek w przedmiocie odszkodowania, nigdy nie dotarł do organu, termin do jego załatwienia nigdy nie zaczął biec. Wobec braku doręczenia wniosku we wskazanym w skardze przedmiocie, nie zaszła bezczynność, ponieważ brak działania organu nie został spowodowany jego opieszałością w jego podjęciu. Z tych względów Sąd zarzuty naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji oraz art. 35 § 1-3 k.p.a. uznał za niezasadne. Dodatkowo zwrócić też należy uwagę, jak słusznie wskazał w odpowiedzi na skargę organ, że u Wojewody Mazowieckiego nie jest prowadzone postępowanie odszkodowawcze z tytułu zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną w trybie art. 73 ww. ustawy reformującej. Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., w przypadkach o których mowa w ww. art. 73, tj. gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie, decyzję o odszkodowaniu wydaje starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Zaś Wojewoda, stosownie do art. 9a u.g.n., jest organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Z uwagi, iż u Wojewody nie toczy się postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania, na podstawie art. 73 ustawy za wskazaną na wstępie nieruchomość, wniesioną skargę należy również uznać z tych powodów za bezzasadną. Na marginesie wskazać należy, że Sąd z uwagi na charakter sprawy i prawidłowo ustalony przez organ stan faktyczny sprawy nie dostrzegł potrzeby rozpoznania sprawy na posiedzeniu jawnym. W ocenie Sądu przekazanie sprawy do rozpoznania na rozprawie nie wpłynęłoby na ocenę legalności działania Wojewody Mazowieckiego. Przypomnieć należy, że sąd administracyjny weryfikuje zgodność stanu faktycznego ustalonego przez organ, samemu mogąc przeprowadzić jedynie dowód z dokumentu i to jak stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.