IV SAB/Wa 121/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodnicząca: Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie: Sędzia WSA Aleksandra Westra, Asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 września 2025 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego w sprawie rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], obręb [...], położoną w W. w [...] oddala skargę.

Z. B. D. J. i W. Sp. [...] z siedzibą w W/ (dalej: skarżący), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na przewlekłość i bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 29 grudnia 2005 r., działającego na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną z dnia 13 października 1998 r. (Dz.U. Nr 133, poz. 872), o wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomość, stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] obr. [...], która przeszła na własność jednostki samorządu terytorialnego (obecnie będącej własnością Miasta [...] W.). Skarżący zarzucił Wojewodzie naruszenie art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji oraz art. 35 § 1-3 k.p.a. poprzez rażące naruszenie konwencyjnego prawa do rozpoznania sprawy w uzasadnionym terminie oraz przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. W skardze wniesiono o: 1. zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt; 2. stwierdzenie, że postępowanie administracyjne dot. rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 29 grudnia 2005 r. prowadzone jest przez Wojewodę dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy tj. że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz, że przewlekłe prowadzenie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. stwierdzenie, że Wojewoda nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. tj., że Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przejętą nieruchomość oraz, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. przyznanie od Wojewody na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów; 5. zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego wskazał, że przez prawie 20 lat Wojewoda nie podjął realnych działań zmierzających do rozpoznania złożonego przez spółkę, na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., wniosku z dnia 29 grudnia 2005 r. i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Tego rodzaju bierność nie daje się w żadnym razie usprawiedliwić skomplikowanym stanem faktycznych, trudnym i zmiennym stanem prawnym, czy też koniecznością uprzedniego prowadzenia innych postępowań mających charakter prejudycjalny. W niniejszej sprawie organ w sposób rażący nie wykonuje swoich ustawowych obowiązków zmuszając stronę do kilkudziesięcioletniego oczekiwania na rozstrzygnięcie merytoryczne jej uzasadnionego wniosku. Fakt, iż organ przez prawie 20 lat nie tylko nie załatwił wniosku skarżącego, ale nie podjął nawet realnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy powoduje, iż bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę ma charakter rażący. Zdaniem skarżącego, sposób prowadzenia postępowania przez Wojewodę w pełni uzasadnia twierdzenie o wystąpieniu przewlekłości, przy czym mając na uwadze brak dokonania jakichkolwiek czynności w sprawie przewlekłość postępowania na charakter rażący. Jeżeli bezczynność traktować należy jako niezałatwienie sprawy w terminie, to może ona mieć rożne przyczyny, a w tym i przewlekłość. Zatem obie instytucje mogą współistnieć, a ma to miejsce wówczas, gdy podejmowane działania są pozorne i sprawa nie jest załatwiona. W sytuacji, w której zarzuty bezczynności i przewlekłości dotyczą tego samego postępowania prowadzonego przez organ administracji ocena ich zasadności może, a nawet powinna być dokonana w ramach jednego postępowania sądowoadministracyjnego niezależnie od tego czy wniesiono jedną skargę zawierającą zarzuty dotyczące zarówno bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania, czy też dwie skargi wyodrębniające te dwie instytucje prawne - tak np. wyrok NSA z 19 maja 2020 r. II GSK 139/20. Uzasadniając wniosek skargi dotyczący sumy pieniężnej, skarżący wskazał, że podstawową funkcją wnioskowanej sumy pieniężnej jest reakcja na prawie 20- letnie postępowanie. Środek ten ma charakter dyscyplinujący. Przyznanie na rzecz skarżącego, w realiach niniejszej sprawy, sumy pieniężnej odpowiadać będzie jej funkcji kompensacyjnej i choć w minimalnym stopniu wynagrodzi skarżącemu konieczność wieloletniego oczekiwania na załatwienie sprawy, która już dawno powinna zostać zakończona. Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 23 stycznia 2025 r. skarżący złożył ponaglenie, w którym zarzucił Wojewodzie nie tylko bezczynność, ale również przewlekłe prowadzenie postępowania o ustalenie odszkodowania w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. za działkę nr [...] z obrębu [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że u Wojewody [...] nie jest prowadzone postępowanie odszkodowawcze z tytułu zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną w trybie art. 73 ww. ustawy. Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w przypadkach o których mowa w ww. art. 73, tj. gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie, decyzję o odszkodowaniu wydaje starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Zaś Wojewoda, stosownie do art. 9a u.g.n., jest organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Wobec tego, iż u Wojewody nie toczy się postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania, na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. za nieruchomość, stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] obr. [...], wniesioną skargę należy uznać za bezzasadną. W piśmie z dnia 18 czerwca 2025 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o rozpoznanie przedmiotowej sprawy na rozprawie na podstawie art. 90 § 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2024 r., poz. 935 – dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Przedmiotem skargi jest przewlekłość i bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego, działającego na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., tj. wniosku z 29 grudnia 2005 r. – jak wskazał skarżący - o wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomość nr [...], obręb [...], która przeszła na własność jednostki samorządu terytorialnego (obecnie będącej własnością Miasta [...] W.). Należy wskazać, że w przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Wniesiona skarga jest dopuszczalna, gdyż skarżący przed złożeniem skargi wniósł ponaglenie z dnia 23 stycznia 2025 r. Do katalogu zachowań, które należy zakwalifikować jako bezczynność należy między innymi brak reakcji na wniosek złożony przez stronę, bądź inny podmiot, nierozpoznanie sprawy i niezakończenie jej w rozsądnym terminie, niewydanie decyzji w sytuacji, gdy przepisy nakładają na organ obowiązek zakończenia postępowania w tej formie, ale również niewłaściwą reakcję organu, w tym podjętą w niewłaściwej formie. Natomiast przez przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej należy rozumieć brak należytego zaangażowania organu w załatwieniu sprawy indywidualnej. Przewlekłość postępowania obejmuje więc takie przypadki prowadzenia postępowania w sprawach indywidualnych jak wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. W postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na przewlekle prowadzenie postępowania sąd administracyjny bada zatem, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Jak wynika z akt niniejszej sprawy: 1. Pismem z dnia 29 grudnia 2005 r. M. P. Z. B. D. J. i W. sp. [...] (obecnie Z. B. D. J. i W. sp. [...]), reprezentowany przez adwokata F. D., wystąpił w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną o: "- wszczęcie postępowania na podstawie art. 73 ustawy (...), mającego na celu wydanie decyzji określającej, iż teren położony w W.-W. w granicach działki nr [...] z obrębu [...] lub poza jej obrysem ewidencyjnym został zajęty przed dniem 01.01.1999 r. pod drogi publiczne bądź obszar ww. działki zawarty jest w pasie drogowym, - w przypadku ustalenia w trakcie niniejszego postępowania, że działki będące przedmiotem wniosku z art. 73 ustawy (...) były objęte wywłaszczeniem na podstawie art. 10 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości lub art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wnoszę o przekazanie postępowania do właściwego organu celem wydania orzeczenia w zakresie art. 98 o gospodarce nieruchomościami, oraz zawieszenie na ten czas niniejszego postępowania w zakresie wydania orzeczenia z art. 73 ustawy (...) do czasu wydania orzeczenia w przedmiocie roszczenia art. 98 ustawy (...), - po ustaniu przyczyn zawieszenia postępowania wnoszę o przeprowadzenie postępowania administracyjnego i stwierdzenie istnienia przesłanek nabycia na własność przez Miasto [...] W. Dzielnica-W., będącego władającym części nieruchomości w zakresie działki [...] obrębu [...], bądź w innych granicach zajętości pasa drogowego na dzień 01.01.1999 r. pod drogi publiczne". 2. Decyzją Nr [...] z dnia 29 stycznia 2025 r. Wojewoda [...] umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez gminę – Miasto W., prawa własności nieruchomości położonej w W. przy ul. D., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, obręb [...]. Organ uznał, że zebrany materiał dowodowy nie wskazuje, aby wnioskodawca posiadał tytuł prawny do nieruchomości będącej przedmiotem wniosku w dniu 31 grudnia 1998 r. Nieruchomość ta stanowił w tej dacie własność Skarbu Państwa na podstawie decyzji Burmistrza Miasta W. nr [...] z dnia 19 września 1990 r. Tym samym wnioskodawca (obecnie Z. B. D. J. i W. sp. [...]) nie posiadał w dniu 31 grudnia 1998 r. i nie posiada obecnie tytułu prawnego do nieruchomości będącej przedmiotem wniosku. Od decyzji tej skarżąca spółka wniosła odwołanie z dnia 14 lutego 2025 r. W ocenie Sądu, materiał zgromadzony w sprawie, w tym przede wszystkim wniosek skarżącego z dnia 29 grudnia 2005 r. wskazuje, że wniosek ten dotyczy potwierdzenia w trybie art. 73 ustawy, nabycia przez gminę - miasto W., prawa własności terenu położonego w W. – W. w granicach działki nr [...]z obrębu [...], a nie stanowi on wniosku o odszkodowanie w trybie art. 73 ustawy. Jak już wyżej wskazano, pismo złożył profesjonalny pełnomocnik. Dostrzec wypada, że od profesjonalnego pełnomocnika należy wymagać wskazania precyzyjnie żądania, czy to we wniosku o wszczęcie postępowania, czy w każdym innym piśmie procesowym. W przedmiotowym wniosku z dnia 29 grudnia 2005 r. adwokat - uczynił zadość powyższym wymaganiom - kilkukrotnie wskazał zakres swojego żądania, formułując go precyzyjnie. Sąd nie ma zatem wątpliwości, że wniosek dotyczył wszczęcia postępowania na podstawie art. 73 ustawy (...), mającego na celu wydanie decyzji określającej, iż "teren położony w W.-W. w granicach działki nr [...] z obrębu [...] lub poza jej obrysem ewidencyjnym został zajęty przed dniem 01.01.1999 r. pod drogi publiczne bądź obszar ww. działki zawarty jest w pasie drogowym." Skarga w niniejszej sprawie dotyczy zaś bezczynności/przewlekłego postępowania Wojewody w zakresie nierozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Należy zwrócić uwagę, że postępowanie i decyzja wydana w trybie art. 73 ust. 1 ustawy, której wydania, mając na uwadze treść wniosku, domaga się skarżący, stanowi odrębny tryb niż postępowanie prowadzone w przedmiocie odszkodowania, do którego odnosi się wprost art. 73 ust. 2, 3 ustawy. Wydanie decyzji w trybie art. 73 ust. 1 dopiero determinuje możliwość wszczęcia postępowania o odszkodowanie za przejętą nieruchomość w oddzielnym trybie. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, instytucja stwierdzenia nabycia mienia składa się bowiem z dwóch spraw administracyjnych. W ramach pierwszej z nich właściwy wojewoda wydaje deklaratoryjną decyzję o przejściu prawa własności na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast w drugiej sprawie wydawana jest przez właściwego starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu) decyzja o ustaleniu odszkodowania za nabyte przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa mienie, pod warunkiem że spełnione zostały przesłanki z art. 73 ust. 4 i 5 przepisów wprowadzających oraz wynikające ze stosowanych odpowiednio przepisów o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Zatem warunkiem koniecznym do ustalenia i wypłaty odszkodowania jest wcześniejsze wydanie przez wojewodę decyzji - w trybie art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających - stwierdzającej nabycie przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności określonej nieruchomości (wyrok WSA w Gliwicach z 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 127/22, CBOSA, wyrok WSA w Warszawie z 1 października 2020 r., I SA/Wa 1904/19, LEX nr 3162308). Z akt sprawy bezspornie wynika, że decyzja, o wydanie której wnosił pełnomocnik spółki w piśmie z dnia 29 grudnia 2005 r. nie została wydana, gdyż postępowanie w tym przedmiocie zostało umorzone decyzją Wojewody [...] z dnia 29 stycznia 2025 r., nr [...]. Podkreślenia wymaga, że postępowanie prowadzone było z wniosku strony z dnia 29 grudnia 2005 r., a jego zakresu strona nie kwestionowała. Dodać należy, że organ wyjaśnił także w piśmie procesowym z dnia 4 czerwca 2025 r., że skarżąca spółka równocześnie złożyła do Prezydenta [...] W. wnioski w przedmiocie ustalenia odszkodowania w trybie art. 98 u.g.n. w odniesieniu do nieruchomości objętych wnioskiem z art. 73 ustawy. Organ wskazał, że posiada w tym zakresie wiedzę z uwagi na fakt, że wpłynęły do niego – jako organu odwoławczego – odwołania od decyzji wydawane przez Prezydenta [...] W. w zakresie odszkodowania w trybie art. 98 u.g.n. Zatem w okolicznościach sprawy, mając na uwadze treść wniosku, jak i wskazany brak wydania decyzji w trybie art. 73 ust. 1 ustawy nie można było uznać, że wniosek z dnia 29 grudnia 2005 r. dotyczył kwestii odszkodowania w trybie art. 73 ustawy. Jak już wyżej zasygnalizowano bezczynność/przewlekłość organu zachodzi jedynie wówczas, gdy organ nie wydał decyzji lub nie podjął czynności, w sytuacji gdy miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Ustalenie czy organ nie dochował terminu wskazanego w art. 35 k.p.a. zależy więc od uprzedniego wyjaśnienia, czy wniosek w ogóle został skutecznie złożony. Należy zwrócić uwagę, że bezczynność/przewlekłość w rozpoznaniu żądania strony możliwa jest tylko wtedy, gdy wnioskodawca zainicjuje postępowanie, zgłaszając organowi wystarczająco precyzyjnie sformułowane żądanie. Organ, który jest adresatem wniosku nie może bowiem domyślać się jego treści i domniemywać faktycznych intencji wnioskodawcy. Stąd, jeśli wniosek inicjujący postępowanie nie określa tego, tj. wydania jakich konkretnie decyzji domaga się wnioskujący, brak jest możliwości skutecznego zarzucania organowi bezczynności w realizacji nieprecyzyjnego żądania. Podkreślić należy, że wniosek, na który powołuje się strona dotyczy innego zakresu postępowania i nie może zastąpić wniosku o odszkodowanie z art. 73 ustawy. Wojewodzie w tym stanie faktycznym nie można zatem zarzucić, że dopuścił się bezczynności lub przewlekłego postępowania w zakresie wniosku o odszkodowanie, który faktycznie nie został złożony. Uzasadniając brak bezczynności/przewlekłości należy wskazać, iż ustawodawca nie sprecyzował bliżej formy, w jakiej wniosek powinien zostać złożony, jednak nie zmienia to faktu, że dopóki wniosek w sposób niebudzący wątpliwości nie zostanie doręczony, złożony to nie można adresatowi zarzucać bezczynności. Zatem rozpoczęcie biegu terminu należy łączyć ze zdarzeniem w postaci złożenia wniosku u jego adresata, czyli z datą doręczenia wniosku na piśmie podmiotowi zobowiązanemu. W sytuacji, która ma miejsce w niniejszej sprawie, tj., w której wniosek w przedmiocie odszkodowania, nigdy nie dotarł do organu, termin do jego załatwienia nigdy nie zaczął biec. Wobec braku doręczenia wniosku we wskazanym w skardze przedmiocie, nie zaszła bezczynność, ponieważ brak działania organu nie został spowodowany jego opieszałością w jego podjęciu. Z tych względów Sąd nie mógł uwzględnić zarzutów skargi. Dodatkowo zwrócić też należy uwagę, jak słusznie wskazał w odpowiedzi na skargę organ, że u Wojewody [...] nie jest prowadzone postępowanie odszkodowawcze z tytułu zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną w trybie art. 73 ww. ustawy. Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., w przypadkach o których mowa w ww. art. 73, tj. gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie, decyzję o odszkodowaniu wydaje starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Zaś Wojewoda, stosownie do art. 9a u.g.n., jest organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Z uwagi, iż u Wojewody nie toczy się postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania, na podstawie art. 73 ustawy za wskazaną na wstępie nieruchomość, wniesioną skargę należy również uznać z tych powodów za bezzasadną. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., gdyż – zgodnie z tym przepisem – sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Możliwość skierowania sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym została pozostawiona uznaniu Sądu i w tym zakresie nie jest uwarunkowana stanowiskiem stron. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zachodziła potrzeba rozpoznania skargi na rozprawie, gdyż dokumenty zgromadzone w aktach sprawy były wystarczające do rozpoznania skargi, a podniesiona w niej argumentacja nie wskazywała na żadne nowe okoliczności w sprawie. W związku z powyższym brak było podstaw do uwzględnienia wniosku strony skarżącej o przekazanie sprawy do rozpoznania na rozprawie. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.