IV SAB/Wa 57/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska, asesor WSA Elżbieta Granatowska, , po rozpoznaniu 27 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca I. stwierdza, że Wojewoda Mazowiecki dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku M. sp. z o.o. z siedzibą w W. z 12 listopada 2024 r. o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca J.S.; II. stwierdza, że bezczynność, o której mowa powyżej, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz M. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

I. Pismem z 13 stycznia 2025 r. M. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (dalej "Skarżąca/Strona"), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sąd") skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę M. (dalej "Organ/Wojewoda") w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca. Powołując się na art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej "p.p.s.a.", Skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie Wojewody do wydania w terminie 14 dni rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej cudzoziemca J. S.; 2) przyznanie Skarżącej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 4) zasądzenie od Organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. II. W odpowiedzi na skargę udzielonej w piśmie z 7 lutego 2025 r. Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, zasądzenie od Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych i ewentualnie, w razie uznania skargi za częściowo zasadną, o miarkowanie kosztów. W uzasadnieniu Organ podniósł, że: (-) w przedmiotowej sprawie nie doszło do bezczynności bądź przewlekłości w rozpoznaniu przez Organ przedmiotowego wniosku. Wojewoda wskazał, że przedmiotowy wniosek o wydanie zezwolenia na pracę został rozpatrzony przez organ prowadzący postępowanie w najszybszym możliwym terminie. Organ dokonywał czynności mających na celu rozpatrzenie wniosku, a czynności te nie miały charakteru pozornego. Wojewoda podkreślił, że załatwienie sprawy w jak najszybszym możliwym terminie nie może naruszać obowiązku realizowania sprawy zgodnie z kolejnością wpływu. Przedmiotowa skarga w ocenie Organu ma zaś na celu wymuszenie na organie administracji podjęcia działań poza kolejnością wpływu, a w konsekwencji procedowania wniosków poza kolejnością kosztem innych pracodawców; (-) aktualnie ilość wniesionych w 2024 r. wniosków o wydanie zezwoleń na pracę przekroczyła całoroczny wpływ podań w 2023 r. Tylko w I połowie 2024 r. liczba wniosków o wydanie zezwolenia na pracę w porównaniu do analogicznego okresu w 2023 r. wzrosła o ponad 31%. Taki wzrost liczby składanych wniosków, które wymagają zarejestrowania, przydzielenia, oceny pod kątem ich kompletności, ewentualnego uzupełnienia i w konsekwencji wydania rozstrzygnięcia spowodował opóźnienia w rozpatrywaniu spraw; (-) odnotowywany jest wzrost wpływającej korespondencji oraz pism procesowych w postaci m.in. odwołań od wydanych rozstrzygnięć, wniosków o zmianę wydanej decyzji czy interwencji w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie. Wskazane okoliczności powodują po stronie organu konieczność przedsięwzięcia wielu dodatkowych i czasochłonnych działań, kosztem czasu przeznaczonego na merytoryczne rozpoznawanie wniosków o wydanie zezwolenia na pracę (m.in. związanych z analizą wpływającej korespondencji, przekazaniem odwołań do właściwego Ministra, sporządzaniem odpowiedzi na pisma) (-) wniosek o przyznanie sumy pieniężnej jest całkowicie bezzasadny, a w jego uzasadnieniu nie wykazano żadnej straty reprezentowanego podmiotu, szkody ani uszczerbku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: III. Zgodnie z art.1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Środki dyscyplinujące, które pozostają w dyspozycji Sądu w razie uwzględnienia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, określa w pierwszej kolejności art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy ta bezczynność była zawiniona przez organ, czy też nie. Jednocześnie w myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Art. 149 § 2 p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W myśl art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przepis art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a. umożliwia sądowi administracyjnemu rozpoznanie sprawy ze skargi na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w trybie uproszczonym, tj. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W ocenie Sądu skarga jest zasadna, albowiem Organ pozostawał w bezczynności w rozpatrywaniu wniosku Skarżącej. IV. Kontrola sprawności prowadzenia przez Wojewodę wskazanego w skardze postępowania prowadzi do następujących wniosków: 1. W myśl art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2024, poz. 572), dalej "k.p.a.", organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z zasady tej wypływa dla organów obowiązek prowadzenia postępowania bez zbędnej zwłoki i opieszałości w podejmowanych czynnościach. Naturalną konsekwencję zasady szybkości postępowania stanowi wprowadzenie obowiązku załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 § 1 – 5 k.p.a. Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do tych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Zaznaczyć ponadto trzeba, że zgodnie z art. 10a pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2024 r. poz. 475), w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 37 k.p.a., dotyczący ponaglenia na niezałatwienie sprawy administracyjnej w terminie. Jak trafnie podkreślono w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt I OPS 5/19: "Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1) i pkt 2) k.p.a. po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r. poz. 935), uzyskując odmienny znaczeniowo sens. I tak bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód". W niniejszej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością Organu. 2. Z akt administracyjnych sprawy wynika następujący przebieg postępowania: (-) w dniu 12 listopada 2024 r. za pośrednictwem systemu [...].gov.pl wpłynął wniosek Skarżącej spółki o wydanie zezwolenia na pracę typu A dla J.S., ob. I., na stanowisko "pomoc kuchenna" na okres od 29 grudnia 2024 r. do 28 grudnia 2027 r.; (-) w dniu 18 listopada 2024 r. Strona złożyła korektę w/w wniosku, załączając informację starosty właściwego ze względu na główne miejsce wykonywania pracy cudzoziemca; (-) 5 grudnia 2024 r. wpłynęła trzecia korekta wniosku podania z załączonym dowodem uiszczenia opłaty skarbowej w kwocie 300 zł. Jednocześnie dokonano korekty okresu na jaki podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi powierzy jej wykonywanie. (-) decyzją z 20 stycznia 2025 r. Organ wydał zezwolenie na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dla J.S.. Analiza w/w przebiegu postępowania prowadzi do wniosku, iż: (-) miesięczny termin do rozpatrzenia wniosku Skarżącej, wynikający z art. 35 § 3 k.p.a., upłynął z dniem 12 grudnia 2024 r. (tj. z upływem miesiąca od dnia wpływu wniosku do Wojewody, z uwzględnieniem art. 57 § 4 k.p.a.). Do dnia 20 stycznia 2025 r. (tj. do dnia wydania decyzji zezwalającej na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej) Organ nie podjął natomiast żadnych czynności w sprawie; (-) do zakończenia postępowania przez Organ doszło w związku z powyższym trzydzieści dziewięć dni po upływie ustawowego terminu. Organ nie wykazał aby w/w zwłoka wynikała z przyczyn innych, niż leżące po jego stronie. Postępowanie przed Wojewodą było więc prowadzone w warunkach bezczynności albowiem nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. W/w okoliczności obligowały Sąd do stwierdzenia, na podstawie art.149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., iż rozpatrując sprawę Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku Skarżącej (pkt I sentencji wyroku). 3. Powołany wyżej art. 149 § 1a p.p.s.a. zobowiązuje sąd administracyjny, który stwierdził bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu administracyjnym lub przewlekłe jego prowadzenie, do jednoczesnego stwierdzenia, czy w/w bezczynność lub przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że "za rażące naruszenie prawa uznaje się stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (WSA z 15 lutego 2023 r., sygn. akt IV SAB/Wa 492/22). Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyrok WSA w Warszawie z 11 grudnia 2013 r., sygn. I SAB/Wa 525/13). Dokonując w świetle w/w kryteriów oceny przebiegu postępowania objętego skargą, Sąd uznał, że w sprawie zaistniała bezczynność (aczkolwiek bezspornie niepożądana i naruszająca interes Skarżącej) ostatecznie nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa (pkt II sentencji wyroku). Należy w tym kontekście zaznaczyć, iż przy określaniu stopnia naruszenia przez Organ przepisów k.p.a. regulujących terminowość załatwiania spraw administracyjnych, nie mógł ujść uwadze Sądu, znany mu z urzędu zarówno fakt pewnego stopnia skomplikowania spraw dotyczących cudzoziemców, jaki i fakt rozpatrywania przez Organ ich dużej liczby, co w naturalny sposób znacznie utrudnia dotrzymywanie terminów kodeksowych. Dostrzegając tego rodzaju uwarunkowania, w pewnym zakresie usprawiedliwiające niedochowanie przez Organ ustawowych terminów, przewidzianych w k.p.a., Sąd zwraca uwagę, że taki stan nie zwalnia z obowiązku systematycznego podejmowania działań organizacyjnych, które umożliwią mu wypełnianie ustawowych obowiązków. 4. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Ustawodawca pozostawił jednak sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie sprawy. Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz strony sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty, itd.) jakiego doznała strona na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji (por. wyrok NSA z 8 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2104/17). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1558/20, podkreślił, że ten dyscyplinująco-represyjny środek o dodatkowym charakterze powinien być stosowany z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Suma pieniężna nie ma charakteru zadośćuczynienia za doznaną krzywdę albo naprawienia poniesionej szkody w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego (wyrok NSA z 6 grudnia 2023 r., I OSK 940/23, LEX nr 3703051). Z uwagi na okres stwierdzonej bezczynności Sąd uznał, że w analizowanej sprawie brak podstaw do zasądzenia sumy pieniężnej od Organu i w tej części skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). 5. Na zasadzie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. Sąd zasądził od Organu na rzecz Skarżącej zwrot poniesionych kosztów postępowania – pkt IV sentencji wyroku. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., a nadto art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I-III sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił - w punkcie IV - na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.