IV SAB/Wa 692/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat Asesor WSA Paweł Konicki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 17 kwietnia 2026 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. sp. k. z siedzibą w G. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium RP I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Mazowieckiego do wydania rozstrzygnięcia; II. stwierdza, że Wojewoda Mazowiecki dopuścił się bezczynności w rozpoznania wniosku z 26 maja 2025 r. o udzielenie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca na terytorium RP; III. stwierdza, że bezczynność Wojewody Mazowieckiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącego A. sp. k. z siedzibą w G. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

[...] sp.k. z siedzibą w G. [...] - pracodawca - w dniu 21 października 2025 r., która do organu wpłynęła za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej w dniu 22 października 2025 r., wniosła do tut. Sądu za pośrednictwem Wojewody M. skargę na bezczynność postępowania prowadzonego przed Wojewodą M.m, w przedmiocie wydanie zezwolenia na pracę typu A dla cudzoziemca B. P., ob. [...], na stanowisko robotnik wykonujący prace proste w przemyśle na okres ważności od dnia 15 lipca 2025 r. do dnia 14 lipca 2026 r. Skarżąca wskazała, iż w dniu 26 maja 2025 r. złożyła wniosek o wydanie ww zezwolenia dla cudzoziemca i do dnia wniesienia skargi, pomimo upływu ustawowego terminu, decyzja w tym zakresie nie została wydana, co w jej ocenie oznacza, iż Wojewoda pozostaje w bezczynności. W tych okolicznościach organowi zarzuciła naruszenie: - art. 6 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ("k.p.a.") w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 35 oraz art. 36 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z prawem i w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, poprzez brak uwzględnienia, iż postępowanie administracyjne powinno zostać zakończone w określonym ustawowo terminie, a w przypadku niedochowania tego terminu organ jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy; - art. 12 k.p.a. poprzez naruszenie zasady szybkości postępowania; - art 35 § 1 oraz § 3 k.p.a. poprzez przekroczenie terminów na załatwienie sprawy przez organ i brak podjęcia działań w zakresie złożonego wniosku, w terminach go obowiązujących; - art. 36 k.p.a. przez brak poinformowania strony skarżącej o niedochowaniu ustawowego terminu na rozpoznanie sprawy i brak zawiadomienia o przyczynach zwłoki i nowym terminie załatwienia sprawy. Wobec powyższego wniosła o: - stwierdzenie, że Wojewoda M. dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania z naruszeniem prawa; - zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; - przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., na podstawie art 149 § 2 p.p.s.a., również w przypadku umorzenia postępowania w sprawie. - zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka rozwinęła swoje stanowisko wskazując m.in., iż organ zobowiązany jest do uwzględniania terminów i nakazów, o których mowa w art. 12 i art. 35 k.p.a. i obowiązków wynikających z art. 36 k.p.a. Pominięcie przez organ obowiązków, o których mowa w art. 35 i art. 36 doprowadziło do naruszenia zasady szybkości postępowania określonej w art. 12 k.p.a., ale również do złamania zasad legalizmu (art. 6 k.p.a.) i zasady zaufania do organów administracji (art. 8 k.p.a.). Skarżąca też wskazała, iż wobec treści art. 10a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przed skierowaniem przedmiotowej skargi, nie było konieczne ani wręcz możliwe wniesienie ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a. Spełnione zostały wymagania określone w art. 53 § 2b p.p.s.a. albowiem, w świetle art. 10a pkt 2 ww ustawy, przepisów art. 37 k.p.a. nie stosuje się w sprawach dotyczących wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa w art. 88a-88m ww ustawy. W odniesieniu do żądania skarżącej Spółce przyznania jej od organu, w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a., sumy pieniężnej wyjaśniła, iż przyznanie żądanej takiej kwoty będzie pełniło rolę zbliżoną do zadośćuczynienia wobec naruszenia praw skarżącej Spółki w toku postępowania dotyczącego rozpatrzenia jej wniosku o zezwolenie na pracę dla cudzoziemca na terytorium RP. Brak zezwolenia spowodował, iż Spółka ma problemy z płynnym wykonywaniem działalności. A także, 4 miesięczne opóźnienie w wydaniu zezwolenia na pracę spowodowało duże straty finansowe, wynikające z niemożności wykonywania pracy przez osoby już zrekrutowane i gotowe do podjęcia zatrudnienia. W odpowiedzi na wniesioną skargę Wojewoda M. wniósł o: - oddalenie skargi w całości; - zasądzenie od skarżącej na jego rzecz kosztów postępowania sądowego; - ewentualnie, w razie uznania skargi za częściowo zasadną, miarkowanie kosztów postępowania. Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda M. przypomniał przebieg postępowania. Potwierdził, iż w dniu 26 maja 2025 r., za pośrednictwem systemu [...], do organu wpłynął wniosek pracodawcy spółki [...] sp. k. z siedzibą w G. [...], o wydanie zezwolenia na pracę typ A dla cudzoziemca B. P., ob. [...], na stanowisko robotnik wykonujący prace proste w przemyśle, na wskazany wyżej okres. Wniosek nie zawierał braków formalnych. Wojewoda wskazał, iż dokonał weryfikacji pracodawcy pod kątem okoliczności, o których mowa w art. 88j ust. 1 pkt 3-7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz dopełniania obowiązków związanych z prowadzeniem działalności lub powierzaniem pracy innym osobom przez podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi, w tym opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, na Fundusz Emerytur Pomostowych oraz związanych z uiszczeniem podatków. Niezależnie Wojewoda podkreślił, iż pierwsze podania o wydanie zezwoleń na pracę zostały złożone przez skarżącą Spółkę w październiku 2017 r. Do listopada 2025 r. wpłynęło łącznie 26 270 jej wniosków, w tym od stycznia 2024 r. - 11 651 wniosków co oznacza, że Spółka ta składa kilkaset wniosków miesięcznie. Aktualnie, tj. na koniec października 2025 r. Spółka posiada 5 768 ważnych zezwoleń. Jednocześnie ilość osób zgłoszonych do obowiązkowego ubezpieczenia społecznego, zdrowotnego wynosi 2 709. Analiza wniesionych przez stronę spraw wykazała, że w samym tylko maju 2025 r. złożyła ona 584 wniosków (co stanowi blisko 8% miesięcznego wpływu wszystkich podań). W związku z powyższym oraz biorąc pod uwagę kolejne wnioski wniesione do Wojewody M., tj. 2 387 podań złożonych od 1 czerwca 2025 do 30 listopada 2025 r., organ powziął wątpliwości, m.in. co do faktycznego celu uzyskania przedmiotowego zezwolenia na pracę cudzoziemca, tj. czy wniosek o wydanie zezwolenia na pracę został złożony dla pozoru, a zezwolenie będzie wykorzystane przez cudzoziemca w celu innym niż wykonywanie pracy dla danego podmiotu oraz przedmiotu działalności skarżącej Spółki. Wojewoda też podkreślił, iż podjął czynności w celu ustalenia, czy podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi dopełniania obowiązków związanych z prowadzeniem działalności lub powierzaniem pracy innym osobom przez podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi określonych w art. 88j ust. 2b pkt 2 ww ustawy. W związku z powyższym, w dniu 25 września 2025 r. wezwał Spółkę do przedstawienia w terminie 14 dni od daty odebrania pisma: dokumentów z których wynika, że podmiot powierzający pracę [...] posiada środki finansowe lub źródła dochodu niezbędne do pokrycia zobowiązań wynikających z powierzenia pracy ww. cudzoziemcom; dokumentów potwierdzających wykonanie usługi wskazanej w umowie z dnia 15 października 2018 r., z [...] sp. z.o.o. sp. k. załączonej do wniosku (np. aktualne faktury). Strona została również wezwana do przedstawienia dokumentów potwierdzających posiadanie infrastruktury, sprzętu, środków niezbędnych do wykonywania zadań na stanowisku wskazanym we wniosku w zakresie PKD podanego w pkt 1.4.7. wniosku, tj PKD 1012Z (przetwarzanie i konserwowanie mięsa z [...]). Organ poinformował również stronę o przewidywanym terminie wydania decyzji oraz o możliwości zapoznania się z aktami, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Pismo zostało Spółce skutecznie doręczone. W dniu 7 października 2025 r. wpłynęły dwie korekty podania wraz z załączoną dokumentacją. Z kolei w dniu 22 października 2025 r. wpłynęła piąta korekta. Z uwagi, iż załączony materiał dowodowy nie był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia, w dniu 27 października 2025 r. organ ponownie wezwał stronę do przedstawienia dokumentów wskazanych we wcześniejszym wezwaniu. Organ poinformował również Spółkę o przewidywanym terminie wydania decyzji oraz o możliwości zapoznania się z aktami, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Pismo zostało skutecznie doręczone w dniu 27 października 2025 r. W dniu 3 listopada 2025 r. wpłynęły kolejne korekty wniosku z załączonym materiałem dowodowym. Finalnie po przeprowadzeniu analizy zgromadzonych w sprawie dokumentów Wojewoda M. decyzją nr [...] wydaną w dniu [...] listopada 2025 r. odmówił wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca B. P.. W kontekście przyczyn opóźnienia w wydaniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że samo wniesienie podania o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca nie skutkuje jego automatycznym wydaniem. Wszystkie wnioski każdorazowo wymagają zarejestrowania, przydzielenia, oceny pod kątem ich kompletności, ewentualnego uzupełnienia i często przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. I w konsekwencji wydania rozstrzygnięcia. Organ podkreślił, iż wnioski o wydanie zezwoleń na pracę cudzoziemców są rozpatrywane przez Wojewodę M. w najszybszym możliwym terminie. Organ podjął szereg czynności niezbędnych dla rozpatrzenia przedmiotowego wniosku, czynności te nie miały charakteru pozornego. Nie można zatem mówić o bezczynności organu, czy przewlekłości w prowadzeniu postępowania. Organ podejmuje wszelkie możliwe działania służące jak najszybszemu załatwieniu sprawy, co miało miejsce również w przedmiotowej sprawie. To załatwienie sprawy w jak najszybszym możliwym terminie nie może naruszać obowiązku organu realizowania sprawy zgodnie z kolejnością wpływu, w myśl przepisu art. 8 § 1 k.p.a., zgodnie z którym: "organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania". Wojewoda wskazał nadto, iż znaczna ilość prowadzonych w tym czasie postępowań, wzrost wpływającej korespondencji oraz pism procesowych w postaci m.in. odwołań od wydanych rozstrzygnięć, wniosków o zmianę wydanej decyzji, interwencji w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie, zmiany w przepisach prawnych dotyczących zezwoleń na pracę cudzoziemców oraz niedostosowania systemów teleinformatycznych, za które odpowiada minister właściwy ds. pracy, przerwy w ich działaniu, spowodowały opóźnienia w rozpatrywaniu spraw. Wskazane okoliczności powodują po stronie organu konieczność przedsięwzięcia wielu dodatkowych i czasochłonnych działań, kosztem czasu przeznaczonego na merytoryczne rozpoznawanie wniosków o wydanie zezwolenia na pracę (m.in. związanych z analizą wpływającej korespondencji, udzielenia odpowiedzi, przekazaniem odwołań do właściwego Ministra, sporządzaniem odpowiedzi na pisma). W ocenie Wojewody wniesienie przedmiotowej skargi na bezczynność, miało na celu jedynie wymuszenie na organie administracji podjęcia w sprawie działań poza kolejnością wpływu wniosku, a w konsekwencji procedowania wniosków, kosztem innych pracodawców. Zdaniem Wojewody też, w okolicznościach niniejszej sprawy, wniosek o przyznanie sumy pieniężnej jest całkowicie bezzasadny. Pełnomocnik w uzasadnieniu wniosku, pomimo takiego twierdzenia, nie wykazał żadnej straty reprezentowanego podmiotu, a jedynie wskazał, że: "skarżący również w wyniku bezczynności organu administracji ponosi realne straty w postaci braku możliwości prowadzenia działalności gospodarczej". Powyższy środek prawny, polegający na przyznaniu od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., ma przede wszystkim funkcję indemnizacyjną (odszkodowawczą), a zatem wiąże się z koniecznością wykazania (a przynajmniej uprawdopodobnienia) przez stronę skarżącą faktu poniesienia szkody oraz jej rozmiaru (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt IV SAB/Po 99/17). W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. W sprawie nie wykazano żadnej szkody ani uszczerbku a jedynie ogólnie powołano się na brak możliwości skierowania zrekrutowanych cudzoziemców do zakładów kontrahenta Spółki. Niezależnie Wojewoda podkreślił, iż skarżąca posiada bardzo dużą ilość wydanych zezwoleń na pracę. Do wniosków złożonych w maju 2025 r. wydano 474 zezwoleń na pracę. Biorąc pod uwagę wskazane miejsce wykonywania pracy (zakład pracy kontrahenta wnioskodawcy) a także wcześniej wydane i ważne zezwolenia, ilość ta prawdopodobnie pozwoliłaby na zaspokojenie potrzeb kadrowych kontrahenta skarżącej Spółki. Nadto, zdaniem Wojewody, niezasadny jest również wniosek o zwrot kosztów postępowania sądowego. Stąd, w przypadku uwzględnienia skargi, Wojewoda wskazał na zasadność odstąpienia od ich zasądzania na rzecz skarżącej Spółki lub odpowiednie ich miarkowanie (art. 206 p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga podlegała w części uwzględnieniu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w punktach 1-4a. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze treść art. 149 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a. k.p.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (§ 1 zd. 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a jak i przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną (§ 2 cyt. ustawy). Odnosząc się zatem do podniesionych w skardze zarzutów zdaniem Sądu, w przypadku załatwienia sprawy przez organ przed wydaniem wyroku (jak w niniejszej sprawie - decyzja nr [...] wydana w dniu [...] listopada 2025 r.) w razie uznania za zasadną skargi na bezczynność lub przewlekłość, koniecznym jest umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania stosownego aktu (decyzji, postanowienia) stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w trybie art. 161 pkt 3 ww ustawy, co miało miejsce zgodnie z pkt I wyroku. Przy czym podkreślić należy, iż jak stwierdza się w orzecznictwie, wydanie przez organ decyzji po wniesieniu przez stronę do Sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, nie zwalnia Sądu od ustalenia czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Zatem, dalej aktualnym pozostawało rozstrzygnięcie w zakresie ustalenia powyższej materii, tj. wystąpienia bezczynności czy przewlekłości postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością/przewlekłością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności wskazanej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla stwierdzenia stanu bezczynności/przewlekłości organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność/przewlekłość ta była zawiniona przez organ, czy też nie. Stanowisko Wojewody, mające na celu usprawiedliwienie opóźnienia w wydaniu rozstrzygnięcia w terminie, zdaniem Sądu, pozostaje zatem bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie. W niniejszej sprawie, jak wynika z przedstawionych Sądowi akt, przedmiotowy wniosek rozpoznawany był przez okres prawie 6 miesięcy, licząc od daty wniesienia przedmiotowego wniosku, tj. od dnia 26 maja 2025 r. do dnia wydania decyzji, tj. do dnia [...] listopada 2025 r. Powyższe oznacza zatem, mając na uwadze treść art. 35 § 3 k.p.a., iż załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, a także treść art. 35 § 1 k.p.a, który wskazuje, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, że doszło do naruszenia powołanych wyżej norm prawnych. Organ dopuścił się zatem bezczynności w prowadzonym postępowaniu wydając decyzję po upływie ustawowego terminu. Takie postępowanie organu niewątpliwie było sprzeczne z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a., a także podważa wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Organ bez wątpienia naruszył zatem kodeksowe reguły terminowego załatwiania sprawy wobec tego zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu sprawy należało uznać za uzasadniony. Jednak mając na uwadze niewielkie opóźnienie w wydaniu decyzji (bowiem niecałe 5 miesięcy) i to w niekwestionowanej przez skarżącą sytuacji opisanej przez Wojewodę, aktualną ilość załatwianych spraw, w tym także samych wniosków skarżącej Spółki jak i fakt, iż decyzja finalnie została wydana, Sąd stwierdza, iż bezczynność organu nie miała charakteru rażącego (pkt III wyroku). W tych okolicznościach Sąd też stwierdza niezasadność wniosku o przyznanie skarżącej Spółce wnioskowanej sumy pieniężnej. Spółka w żaden sposób nie wykazała strat mających miejsce z powodu opóźnienia w wydaniu decyzji. Spółka powołała się jedynie na dotkliwe straty nie przedstawiając jednak dowodów w zakresie jej żądania. Przyznanie sumy pieniężnej ma spełniać funkcję kompensacyjną a także, niejako przymuszającą organ do rozpoznania wniosku strony. Trudno zatem twierdzić, iż Spółka wykazała zasadność ww żądania, traktowanego jako stosowną rekompensatę za "doznane krzywdy" w sytuacji nie przedstawienia żadnych dowodów a także w sytuacji wydania ostatecznie przez Wojewodę decyzji. Stąd też, w ocenie Sądu, zasadnym było w tym zakresie skargę oddalić (pkt IV wyroku). Mając zaś na uwadze treść przepisu art. 119 ust. 4 p.p.s.a. Sąd jej rozpoznanie skierował do trybu uproszczonego. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. nie widząc z kolei podstaw do miarkowania kosztów (pkt V sentencji wyroku).