IV SAB/Wr 527/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska po rozpoznaniu w dniu 9 września 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale IV sprawy ze skargi Wójta Gminy Marciszów na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wykonania obowiązku podjęcia czynności nadzorczych postanawia: odrzucić skargę.

Pismem z dnia 25 maja 2026 r. Wójt Gminy M. (dalej: strona), działając poprzez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: organ) w przedmiocie wykonania obowiązku podjęcia czynności nadzorczych przewidzianych w art. 98a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2026 r. poz. 662, dalej: u.s.g.), tj. bezczynność polegającą na niewezwaniu Rady Gminy M. do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnej Gminy M. B. W. w związku z naruszeniem przez nią zakazu określonego w art. 24f u.s.g. Strona wyjaśniła, że pismem z dnia 5 marca 2026 r. zawiadomiła organ o naruszeniu przez w/w radną zakazu określonego w art. 24f ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Według ustaleń strony, radna B. W. miała w okresie sprawowania mandatu prowadzić działalność gospodarczą, w formie spółki cywilnej, obejmującą m.in. sprzedaż sprzętu AGD. W ramach działalności miała wielokrotnie dokonywać sprzedaży tego sprzętu na rzecz Gminy M. Strona podkreśliła, że środki pieniężne gminy stanowią mienie komunalne w rozumieniu u.s.g., a osiąganie przychodów z odpłatnych umów zawieranych z gminą oznacza prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienie komunalnego gminy. Mimo powyższego organ, pismem z dnia 4 maja 2026 r. nr [...], odmówił podjęcia czynności nadzorczych. Organ, jak podaje strona, wskazał, że charakter zaistniałej sytuacji nie wypełnia materialnych przesłanek wykorzystywania mienia gminy w celach zarobkowych zwracając uwagę, że radna zawiesiła działalność gospodarczą, zaś ochrona stabilności składu organu stanowiącego gminy powinna przeważać nad czysto formalistycznym podejściem. Odmawiając w/w pismem podjęcia czynności polegającej na wezwaniu Rady Gminy M. do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu B. W. organ, zdaniem strony, pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę organ, działając poprzez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej odrzucenie. Wyjaśnił, że bezczynność organu w zakresie braku podjęcia czynności nadzorczych wobec uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego nie stanowi podstawy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego i zainicjowania tym postępowania sądowoadministracyjnego. Jak wskazał organ, postępowanie nadzorcze nie stanowi postępowania administracyjnego w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: k.p.a.). Organ podał, że wnioski, pisma czy skargi osób trzecich dotyczące podjęcia przez wojewodę aktów nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego nie stanowią, co do zasady, podstawy wszczęcia postępowania nadzorczego. Brak reakcji wojewody na pismo żądające stwierdzenia nieważności aktu wydanego przez organ jednostki samorządu terytorialnego czy wykonania uprawnień nadzorczych określonych w art. 98a ust. 1 u.s.g. nie stanowi bezczynności organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej p.p.s.a.). Organ podkreślił, że wyłączną kompetencją wojewody jest bowiem ocena, czy zachodzą przesłanki do realizacji kompetencji ustawowej wojewody określonej w art. 98a ust. 1 i tym samym do wezwania rady gminy do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlegała odrzuceniu. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r. poz. 111), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1131, 1423, 1820 i 1863), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w p.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i 3 P.p.s.a.). W pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej mieści się zatem kontrola działalności administracji publicznej w zakresie wyznaczonym enumeratywnie w art. 3 p.p.s.a., a także kontrola innych kwestii rozpoznawanych w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów p.p.s.a., jak wymienione w art. 4 p.p.s.a. spory o właściwość lub kompetencję, a także przekazanych z mocy ustaw odrębnych. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w cytowanych przepisach. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu, lecz brak ich podjęcia w określonej formie oraz w określonym terminie. W konsekwencji zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania np. decyzji lub innego aktu administracyjnego albo podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Dla uznania bezczynności prowadzenia postępowania przez organ konieczne jest więc ustalenie, że organ administracyjny był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do prowadzenia postępowania administracyjnego w celu wydania decyzji, aktu lub podjęcia czynności i mimo to nie podejmuje w terminie działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi lub odmawia ich podjęcia. Zaskarżenie bezczynności jest natomiast dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień, aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. W razie stwierdzenia, że brak jest podstaw do realizacji żądania w jednej z form działania organów administracji określonych w 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. i podlegających kontroli sądów administracyjnych, skarga na bezczynność kontroli takiej również nie może być poddana i jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Analizując kwestię właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, należy ponownie zwrócić uwagę, że strona objęła skargą bezczynność organu w przedmiocie wezwania rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego z uwagi na zarzucane radnemu naruszenie art. 24f ust. 1 u.s.g. W myśl art. 98a ust. 1 u.s.g., jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 383 § 2 i 6 oraz art. 492 § 2 i 5 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6, oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, wygaśnięcia mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze (art. 98a ust. 2 u.s.g.). W ocenie Sądu rację ma organ, że skarga wniesiona przez stronę nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, wyznaczonej przepisem art. 3 § 2 pkt 8 jak i 9 p.p.s.a. Jak już bowiem wspomniano, skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej i przysługuje tylko w tych sprawach, w których wydawane są decyzje, postanowienia oraz akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Tymczasem wezwanie rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego, uregulowane w cytowanym wyżej art. 98a ust. 1 u.s.g., nie jest żadnym z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., wobec czego bezczynność organu polegająca na niedokonaniu takiej czynności nie stanowi bezczynności organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Nie jest również bezczynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., jako że postępowanie uregulowane w art. 98a ust. 1 i 2 u.s.g. nie jest postępowaniem administracyjnym. Identyczne uwagi należy odnieść do okoliczności niewydania przez wojewodę zarządzenia zastępczego zastępującego uchwałę rady gminy w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego. Kontroli sądowej z powodu niezgodności z prawem podlegają tylko rozstrzygnięcia organu nadzoru, w tym w/w zarządzenia zastępcze, ponieważ zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych określony w omawianych art. 3 § 2, §2a i § 3 oraz art. 4 p.p.s.a. sprowadza się, w rozpatrywanym przypadku, do kontrolowania aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, nie zaś na wymuszaniu przez sąd wydawania przedmiotowych rozstrzygnięć (por. postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Sz 22/14; postanowienie NSA z dnia 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 583/16). Nie istnieje bowiem żaden przepis prawa, który uprawniałby podmiot do żądania wydania zarządzenia zastępczego i jednocześnie rodziłby po stronie wojewody obowiązek przeprowadzenia w tym przedmiocie postępowania zakończonego takim zarządzeniem (w ramach którego wojewoda występuje do rady gminy z wezwaniem do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego). Kwestia należytego wywiązania się przez wojewodę z ciążących na nim obowiązków może być natomiast przedmiotem skargi, o której mowa w dziale VIII k.p.a., kierowanej do organu wyższego stopnia (postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 18 stycznia 2016 r., sygn. akt II SAB/Rz 106/15). Należy zgodzić się z organem, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być jedynie akt nadzoru nad działalnością organu jednostki samorządu terytorialnego, a nie zaniechanie przez organ podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Natomiast brak reakcji wojewody jako organu nadzoru na pisma zawierające żądanie podjęcia działań w trybie nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego nie jest bezczynnością organu uzasadniającą dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 560/14). Gdyby na gruncie przepisów p.p.s.a. przyjąć właściwość sądu administracyjnego do nakazania organowi wezwania rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego a następnie (w razie niepodjęcia w/w uchwały) do wydania zarządzenia zastępczego z art. 98a ust. 1 i 2 u.s.g., oznaczałoby to wówczas możliwość nakazania wojewodzie wydania rozstrzygnięcia o określonej z góry treści. To zaś jest niemożliwe, ponieważ w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz piśmiennictwie przyjmuje się jednolicie, że zobowiązanie organu przez sąd administracyjny na mocy przepisu art. 149 p.p.s.a. do wydania rozstrzygnięcia w żadnym wypadku nie może obejmować jego treści, bo należy to do organu i sąd nie może go w tym zastępować (por. wyrok NSA z dnia 4 października 2005 r., sygn. akt II GSK 134/05). Innymi słowy, wyrok uwzględniający skargę na bezczynność nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2016, s. 652 i powołane tam orzecznictwo). Przyjęcie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego w omawianej sprawie byłoby równoznaczne z obejściem tej zasady (postanowienie WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 maja 2016 r., sygn. akt II SAB/Go 38/16). Również regulacje szczególne nie pozwalają na uznanie kognicji sądu administracyjnego w sprawie skargi na bezczynność wojewody w przedmiocie skierowania wezwania do rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego, a następnie do wydania zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego, w tym przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2025 r. poz. 428) przewidujące skargę na bezczynność wojewody. Stosownie bowiem do art. 64 tej ustawy przepis art. 63 stosuje się odpowiednio, gdy wojewoda lub organy niezespolonej administracji rządowej nie wykonują czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne naruszają prawa osób trzecich (ust. 1). W przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego (ust. 2). Z kolei art. 63 ust. 1 omawianej ustawy stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Przywołane przepisy przewidują zaskarżalność bezczynności wojewody w zakresie m.in. niewykonywania "czynności nakazanych prawem", zaś przedmiot orzekania przez sąd administracyjny określony został jako nakazanie wykonania przez organ nadzoru niezbędnych czynności na rzecz skarżącego. Odnośnie do niewykonywania "czynności nakazanych prawem" trafnie natomiast wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 31 sierpnia 2016 r. (sygn. akt II OSK 2009/16), że oznacza to "obowiązek ujawnienia unormowania, z którego wynika obowiązek odpowiedniego zachowania organu nadzoru, przy uwzględnieniu istoty i ustrojowego znaczenia kompetencji wojewody umożliwiających ingerencję w chronioną prawem samodzielność samorządu terytorialnego. Sposób wykonywania przez wojewodę nadzoru wyrażany jest bowiem jako uprawnienie do stosowania środków nadzoru w sytuacjach określonych przez przepisy prawa. W przypadku czynności wojewody polegającej na wezwaniu rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego, a następie zarządzenia zastępczego wojewody zastępującego w/w uchwałę brak jest przepisu formułującego obowiązek podjęcia takich czynności. Ich podjęcie poprzedza bowiem analiza okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, która jedynie w wyniku uznania, że zachodzą przesłanki do wygaszenia mandatu radnego, daje podstawę do podjęcia przez wojewodę czynności określonych w art. 98a ust. 1 i 2 u.s.g. Nie oznacza to zatem, że istnieje prawny obowiązek zakończenia postępowania prowadzonego przez wojewodę wydaniem aktu nadzoru zastępującego w tym przedmiocie uchwałę organu stanowiącego, poprzedzonego skierowanym do rady gminy wezwaniem do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego. W konsekwencji nie można uznać, że w/w wezwanie rady gminy oraz wydanie zarządzenia zastępczego należą do "czynności nakazanych prawem", o których mowa w art. 64 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, w odniesieniu do których dopuszczalna jest skarga na bezczynność. Mając powyższe na uwadze, Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.