V SA/Wa 1329/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący - asesor WSA Marta Sarnowiec-Cisłak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 lipca 2025 r. sprawy ze skargi S.K. na czynność Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego w sprawie nr OPL/2024/282813 w przedmiocie nałożenia opłaty za niespełnienie obowiązku zawarcia umowy obowiązkowego ubezpieczenia OC postanawia odrzucić skargę.

Pismem z dnia 8 kwietnia 2025 r. S. K. (dalej: strona, skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na czynność Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego (dalej: UFG) podjętą w sprawie nr OPL/2024/282813 dotyczącą nałożenia opłaty za niespełnienie obowiązku zawarcia umowy obowiązkowego ubezpieczenia OC. Skarżący wyjaśnił, że zarzuca UFG "nieprawidłowe ustalenia", gdyż posiadał nieprzerwanie ubezpieczenie OC. W odpowiedzi na skargę UFG wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego, ewentualnie o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zawisła przed tut. Sądem sprawa nie należy bowiem do właściwości sądu administracyjnego. W myśl art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: Ppsa), sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych. Zakres właściwości sądów administracyjnych normują regulacje zawarte w art. 3 i art. 4 ww. ustawy. Pomijając przypadki orzekania przez sądy administracyjne na mocy przepisów szczególnych oraz w sprawach sprzeciwu od decyzji/postanowień (art. 3 § 3 i 2a Ppsa), czy też sporów o właściwość (art. 4 Ppsa), w katalogu przewidzianym w art. 3 § 2 ww. ustawy przewidziano, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Przedmiotem skargi złożonej w rozpatrywanej sprawie jest czynność podjęta przez UFG w ramach sprawy nr OPL/2024/282813 w zakresie nałożenia opłaty za niespełnienie obowiązku zawarcia umowy obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej (OC) posiadaczy pojazdów mechanicznych. Biorąc powyższe pod uwagę, wyjaśnić należy, że obowiązek wniesienia tej opłaty został uregulowany w art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 2500), zgodnie z którym osoba, która nie spełniła obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego, zgodnie z warunkami tego ubezpieczenia określonymi w ustawie, jest obowiązana wnieść opłatę. Z kolei do przeprowadzania kontroli spełnienia obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia OC posiadaczy pojazdów mechanicznych uprawniony jest Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny, zgodnie z art. 84 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 lit. a ww. ustawy. Co jednak kluczowe z perspektywy rozstrzyganej sprawy, ustawodawca wyraźnie zastrzega w art. 10 ust. 2 tej ustawy, że "ustalenia spełnienia lub nieistnienia obowiązku ubezpieczenia można dochodzić przed sądem powszechnym". Zwrócenia uwagi wymaga, że zgodnie z art. 96 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych, Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny jest osobą prawną wykonującą zadania określone w ustawie o ubezpieczeniach. W doktrynie wskazuje się, że w konstrukcji Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego można doszukać się zarówno cech publicznoprawnych, jak i prywatnoprawnych. Nadzór nad jego działalnością sprawuje minister właściwy do spraw instytucji finansowych, co do legalności i zgodności ze statutem sposobu wykonywania zadań. O publicznoprawnym charakterze Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego świadczą również jego kompetencje w zakresie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych w związku z kontrolą spełnienia obowiązku zawierania umów obowiązkowych ubezpieczeń. Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny wystawia tytuł wykonawczy w trybie egzekucji administracyjnej w zakresie egzekucji karnej opłaty pieniężnej w stosunku do podmiotów naruszających obowiązek zawarcia umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej. Nie wydaje jednak decyzji administracyjnych w sprawie nałożenia opłaty za niespełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego. Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny nie jest więc organem administracji publicznej, lecz jedynie instytucją quasi-ubezpieczeniową, wypłacającą świadczenia ubezpieczeniowe, a nieposiadającą statusu zakładu ubezpieczeń (zob. postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 27 września 2019 r., sygn. akt V SAB/Wa 10/19, z 31 października 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1021/19). Skoro zatem osoba obciążona obowiązkiem ubezpieczenia może dochodzić ustalenia spełnienia lub nieistnienia obowiązku ubezpieczenia przed sądem powszechnym, o czym wprost przesądza art. 10 ust. 2 ww. ustawy, to w konsekwencji należy również uznać, że nałożenie opłaty za niespełnienie obowiązku zawarcia umowy obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej (OC) posiadaczy pojazdów mechanicznych nie należy do właściwości sądu administracyjnego (zob. postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 7 grudnia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 2498/22; z 2 kwietnia 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 3606/24; z 15 kwietnia 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 641/25; z 4 czerwca 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 1499/25). Podkreślenia przy tym wymaga, że skarżący został prawidłowo pouczony w treści wezwania do uiszczenia spornej opłaty o możliwości wniesienia powództwa do sądu powszechnego o ustalenie spełnienia lub nieistnienia obowiązku ubezpieczenia (zob. wezwanie UFG skierowane do strony z dnia 28 października 2024 r.), a z treści skargi złożonej do tut. Sądu wprost wynikało, że skarżący zmierza do podważenia ustaleń dotyczących podlegania przez niego ubezpieczeniu OC, co pozostaje materią rozstrzyganą przez sąd powszechny. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 Ppsa, odrzucił skargę.