V SA/Wa 153/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Zwolenik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] na pismo Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. z siedzibą w Warszawie z dnia 7 listopada 2024 r. w przedmiocie informacji o rozliczeniu subwencji finansowej postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić stronie skarżącej: [...] kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi, wpisaną do rejestru opłat sądowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 6 grudnia 2024 r. pod pozycją 40566.

[...] (dalej: "skarżąca" lub "spółka") wystąpiła ze skargą na pismo Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. (dalej: "PFR" lub "Fundusz") z dnia 7 listopada 2024 r. zatytułowane "Odpowiedź na zgłoszenie". W piśmie tym PFR poinformował skarżącą, że podtrzymuje w całości stanowisko zajęte w decyzji o wysokości subwencji finansowej podlegającej zwrotowi w ramach jej rozliczenia. W odpowiedzi na skargę PFR wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu. W ocenie Sądu, zaskarżone pismo nie mieści się w katalogu spraw, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") objętych właściwością sądów administracyjnych. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przychyla się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym, podejmowanie "decyzji" przez PFR w przedmiocie wypłaty, czy też rozliczenia subwencji następuje w reżimie cywilnoprawnym, związanym z umownym uregulowaniem stosunków pomiędzy przedsiębiorcą ubiegającym się o subwencję, a Funduszem, nie zaś w oparciu o przepisy prawa administracyjnego (por. postanowienia NSA: z dnia 5 października 2021 r. o sygn. akt I GSK 1154/21; z dnia 19 listopada 2021 r. o sygn. akt I GSK 1417/21; 26 stycznia 2021 r. o sygn. akt I GSK 1818/21; orzeczenia dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 21a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju (Dz.U. z 2023 r. poz. 1103; dalej: "ustawa"), Rada Ministrów, w związku ze skutkami COVID-19, może powierzyć Polskiemu Funduszowi Rozwoju realizację rządowego programu udzielania przedsiębiorcom wsparcia finansowego, w szczególności w formach, o których mowa w art. 13 ust. 1, lub w formach bezzwrotnych. Program rządowy określa w szczególności warunki i okres udzielania przedsiębiorcom wsparcia finansowego, o którym mowa w ust. 1, sposób przygotowania i elementy rocznych planów udzielania tego finansowania oraz sprawozdawczości z ich realizacji. Rada Ministrów, działając na podstawie ww. przepisu utworzyła program rządowy "Tarcza finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm" stanowiącego załącznik do uchwały z dnia 27 kwietnia 2020 r. W ramach tego programu, skarżąca zawarła z Funduszem umowę subwencji finansowej. Pismem z 11 maja 2020 r., zatytułowanym "Decyzja w sprawie umowy subwencji" PFR poinformował spółkę o pozytywnej weryfikacji spełnienia warunków otrzymania subwencji finansowej określonych w treści umowy i o dokonaniu przelewu kwoty subwencji finansowej w wysokości 108 000 zł na numer rachunku bankowego wskazany przez spółkę. W dniu 1 października 2024 r. PFR wydał "decyzję w sprawie zwolnienia z obowiązku zwrotu subwencji finansowej", w której poinformował spółkę o konieczności zwrotu całej przyznanej kwoty subwencji finansowej. Pismem z 7 listopada 2024 r. Fundusz odpowiedział na zgłoszenie skarżącej przedstawione w dniu 9 października 2024 r. Strona wniosła skargę na informację z 7 listopada 2024 r. Zaskarżone pismo z 7 listopada 2024 r. nie mieści się w katalogu przedmiotów kontroli sądowoadministracyjnej z art. 3 p.p.s.a., w tym w szczególności art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ nie jest aktem ani czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przede wszystkim udział skarżącej w programie rządowym "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm" odbywał się na zasadach określonych w umowie i Regulaminie przyjętym przez Fundusz. To bowiem umowa oraz regulamin pozwala PFR na weryfikację przedsiębiorcy pod kątem przesłanek wsparcia (§ 3 umowy oraz § 12 regulaminu). W umowie również, jak też w regulaminie stanowiącym – co istotne – integralną część umowy (§ 11 ust. 5), przewidziano procedury związane z kwestionowaniem rozstrzygnięć PFR. Wypada wreszcie odnotować, że w § 1 ust. 2 regulaminu zdefiniowano na potrzeby udzielanego wsparcia pojęcie "decyzji", która nie stanowi decyzji w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż oznacza ona "decyzję PFR o udzieleniu (w części lub całości) bądź odmowie udzielenia subwencji finansowej, w odpowiedzi na wniosek lub odwołanie". W § 9 ust. 4 umowy, decyzja PFR o wypłacie subwencji finansowej, podjęta zarówno przy zawieraniu niniejszej Umowy, jak i w następstwie odwołania złożonego przez Przedsiębiorcę, konkretyzuje stosunek zobowiązaniowy pomiędzy PFR a Przedsiębiorcą w zakresie wysokości wypłaconej subwencji finansowej. Żadne z tych dokumentów nie mieści się w katalogu przepisów prawa. Ani umowa ani Regulamin przyjęty przez Fundusz nie stanowi źródła prawa w rozumieniu rozdziału przepisów III Konstytucji RP. Umowa jest źródłem wzajemnych zobowiązań stron, nie zaś źródłem prawa. Z powyższych uregulowań umownych bezspornie wynika, że przy podejmowaniu decyzji przez Fundusz w przedmiocie wypłaty subwencji od początku procedury mamy do czynienia z uregulowaniem stosunków pomiędzy przedsiębiorcą ubiegającym się o subwencję, a Funduszem w oparciu o przepisy prawa cywilnego, a nie administracyjnego. Procedura powyższa rozpoczyna się bowiem od zawarcia umowy subwencyjnej w warunkach swobody umów. Czynności związane z przyznawaniem przedmiotowej subwencji mają zatem wyłącznie formę cywilnoprawną. Nie ma żadnego powodu, aby decyzje Funduszu traktować jako decyzje mające swoje źródło w przepisach administracyjnoprawnych. Brak negocjacji czy też wpływu na treść umowy nie oznaczają, że stosunek zawierany w ramach danej umowy staje się stosunkiem administracyjnoprawnym. A zatem stosunek między PFR a przedsiębiorcą ma charakter zobowiązaniowy, a wobec tego brakuje w tym zakresie podstawowego komponentu stosunku administracyjno-prawnego, tj. władczego charakteru działania Funduszu. Innymi słowy, fakt że źródłem udzielanego przedsiębiorcom wsparcia jest program rządowy, nie zmienia tego, że realizowany jest on przez spółkę prawa handlowego, w formach charakterystycznych dla cywilno-prawnej metody regulacji stosunku prawnego stron. Wspomniana ustawa o systemie instytucji rozwoju nie tylko takiej formuły nie wyklucza, ale wręcz przyjmuję ją jako zasadę w odniesieniu do działania Funduszu. Skoro więc rozstrzygnięcie PFR ma swoje źródło w umowie oraz stanowiącym jej integralną część regulaminie ubiegania się o udział w programie, to nie można uznać, że w sprawie mamy do czynienia z działalnością administracji publicznej, podlegającą kontroli sądu administracyjnego w rozumieniu art. 184 Konstytucji w związku z art. 1 § 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Nie bez powodu więc w przepisach ustawy o systemie instytucji rozwoju, w uchwale określającej program rządowy "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm" oraz w samym regulaminie ubiegania się o udział w programie rządowym, nie określono zasad sądowej kontroli rozstrzygnięć podejmowanych w ramach ubiegania się o subwencję finansową. Okoliczności powyższe przesądzają o wyłączeniu niniejszej sprawy poza zakres właściwości sądów administracyjnych. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. postanowił o odrzuceniu skargi, albowiem sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych. O zwrocie wpisu sądowego od skargi orzeczono w pkt 2 sentencji postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.