V SA/Wa 1937/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Asesor WSA Robert Żukowski po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w sprawie ze skargi [...] na pismo Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 kwietnia 2025 r. znak: NFZ-DSOZ-WNRZU.414.9.2025 w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia wniosku o zgłoszenie do realizacji umowy lekarza dentysty postanawia: odrzucić skargę.

[...] (dalej: Skarżąca) będąca lekarzem dentystą ze specjalizacją w dziedzinie ortodoncji, realizująca umowę z Narodowym Funduszem Zdrowia na udzielanie świadczeń w zakresie ortodoncji dla dzieci i młodzieży, wnioskiem ([...]) złożonym poprzez Portal Świadczeniodawcy zwróciła się do Dyrektora Opolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Opolu (Dyrektor OOWNFZ) o dokonanie w zawartej z nią umowie [...] zmian w zasobach personelu poradni ortodontycznej poprzez dodanie lekarza dentysty, pana [...]. Pismem z 27 lutego 2025 r. znak: NFZ08-WSOZ-SLA-STM.413.4.2025.1.EM Narodowy Fundusz Zdrowia Opolski Oddział Wojewódzki w Opolu poinformował o odrzuceniu ww. wniosku z uwagi na to, iż personelem wymaganym do udzielania świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia ortodontycznego jest: lekarz dentysta specjalista ortodoncji lub lekarz dentysta w trakcie specjalizacji w dziedzinie ortodoncji a nie wykazano we wniosku aby wskazana w nim osoba zaliczona była do jednej z tych grup. Skarżąca nie zgadzając się z ww. stanowiskiem wniosła pismo zatytułowane "Skarga na sposób rozpatrzenia wniosku". W treści pisma podniosła, iż osoba objęta wnioskiem nie będzie wykonywać świadczeń samodzielnie lecz pod jej nadzorem, dlatego też przyjęta przez Organ podstawa prawna nie ma tutaj zastosowania. Zaskarżonym w tej sprawie pismem z 4 kwietnia 2025 r. o ww. znaku sprawy, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia poinformował o nie uwzględnieniu w całości ww. pisma stanowiącego zażalenie Skarżącej. W uzasadnieniu podtrzymano wcześniejsze stanowisko co do braku podstaw do uwzględnienia wniosku Skarżącej. Wyjaśniono m.in., iż nie wykazano aby osoba objęta wnioskiem spełniała warunki wymagane do realizacji świadczeń ortodoncji w ramach zawartej umowy. [...] wniosła do tut. Sądu skargę na ww. informację Prezesa NFZ. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niedopuszczalność skargi. Skarżąca po otrzymaniu odpowiedzi na skargę zwróciła się o rozpoznanie skargi bowiem sprawa dotyczy czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Podkreślono, iż Organ nie udzielał Skarżącej żadnych pouczeń a informacje uzyskiwane telefonicznie od Organu są nieprecyzyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W ocenie Sądu skarga jest niedopuszczalna. Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada z urzędu jej dopuszczalność. Ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do odrzucenia skargi, jakie zostały enumeratywnie wymienione w art. 58 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. - powoływanej dalej jako p.p.s.a.) Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest więc pozostawanie sprawy, której dotyczy skarga, w kognicji sądu administracyjnego. Kognicję sądów administracyjnych określa art. 3 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z kolei w myśl § 3 cytowanego przepisu Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach, a nadto zgodnie z art. 4 p.p.s.a. rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. W niniejszej sprawie przedmiotem wniesionej przez Skarżącą skargi jest wydane, na podstawie art. 161 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 146, nazywanej dalej "ustawą o świadczeniach"), pismo Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 kwietnia 2025 r., w którym poinformowano Skarżącą o nieuwzględnieniu wniesionego przez nią zażalenia. W świetle przytoczonych przepisów uznać należy, że przedmiotowa skarga podlega odrzuceniu, albowiem zaskarżone pismo Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia nie jest decyzją administracyjną, ani żadnym z innych aktów czy czynności wymienionych w art. 3 p.p.s.a. (tak również: Naczelny Sąd Administracyjny w Postanowieniu z 24 czerwca 2016 r. Sygn. akt II GSK 1275/16 – dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym miejscu zauważyć należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje ugruntowany pogląd, że "Narodowy Fundusz Zdrowia (...) jest państwową jednostką organizacyjną, posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust.1 ustawy). Nie jest zatem organem administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym i nie przyznano mu generalnie kompetencji do stosowania środków prawnych, właściwych organom administracji publicznej. Jednakże na mocy konkretnych przepisów tej ustawy stosuje środki prawne właściwe organom administracji publicznej (np. art. 33 ust. 2, art. 154 ust. 6)." (tak: m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 17 października 2008 r., sygn. akt II GSK 394/08 oraz w postanowieniu z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 57/07). Z kolei w myśl art. 98 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia jest jedynie organem Narodowego Funduszu Zdrowia. W związku z powyższym również nie jest organem administracji publicznej i analogicznie, na mocy konkretnych przepisów ustawy o świadczeniach, stosuje środki prawne właściwe organom. Materialnoprawną podstawą do zajęcia przez Prezesa NFZ stanowiska w postaci zaskarżonego pisma był przepis art. 161 ustawy o świadczeniach, który dla nieuwzględnienia zażalenia określonego w art. 160 ustawy o świadczeniach nie przewiduje formy decyzji czy postanowienia. W kontekście stanowiska Skarżącej zawartej w jej replice na odpowiedź na skargę wskazać należy, iż rozstrzygnięcia zapadłe w imieniu Narodowego Funduszu Zdrowia (także przez dyrektora wojewódzkiego oddziału NFZ lub przez Prezesa NFZ) mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego tylko wówczas gdy ustawa wyraźnie tak wskazuje. W zakresie omawianego zagadnienia stanowiącego przedmiot postępowania brak jest takiej regulacji. Natomiast zgodnie z treścią art. 161 ustawy o świadczeniach zażalenie na czynności dyrektora wojewódzkiego oddziału Funduszu dotyczące realizacji umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, rozpatruje, w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania, Prezes Funduszu. Przepis ten przewiduje zatem odrębne postepowanie zażaleniowe. Słusznie organ wskazując na cywilny charakter sprawy wskazuje tutaj na zawartą przez Strony umowę leczenia stomatologicznego w zakresie świadczeń ortodoncji dla dzieci i młodzieży (okoliczność bezsporna). Warto wskazać, że cywilnoprawny charakter umów zawieranych miedzy świadczeniodawcami a NFZ wprost wynika z norm ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (dalej: u.s.o.z.). Zgodnie z art. 155 ust. 1 u.s.o.z.: do umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Powyższe potwierdza także poza orzecznictwo Sądu Najwyższego – Wyrok Izba Cywilna z dnia 12 czerwca 2019 r. IV CSK 89/18. Tym samym wszelkie aspekty związane z wykonywaniem umowy, czy też jej zmianami stanowić mogą ewentualne kwestie podlegające badaniu sądów cywilnych, lecz nie stanowią sprawy administracyjnej, a to ze względu na charakter samej umowy. Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że skoro racjonalny ustawodawca nie zawarł w treści art. 161 ustawy o świadczeniach, możliwości złożenia od wydanego na tej podstawie przez Prezesa NFZ rozstrzygnięcia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jak również z uwagi na, że przedmiot dotyczący zmian w umowie polegających na dodaniu personelu nie został wyodrębniony w żadnej z norm prawnych mających zastosowanie w sprawie nie można stwierdzić tutaj dopuszczalności drogi sądowo-administracyjnej. Oznacza to, iż skarga administracyjna na odmowę dokonania takiej zmiany nie przysługuje żadnemu świadczeniodawcy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a postanowił, jak w sentencji.