V SA/Wa 2912/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Monika Kramek, Sędzia WSA - Konrad Łukaszewicz, Asesor WSA - Marta Sarnowiec-Cisłak (spr.), Protokolant specjalista - Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2026 r. sprawy ze skargi [...] na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia 17 lutego 2025 r. nr BDF1.4800.2.2025 w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oddala skargę.

Prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi pismem z dnia 21 kwietnia 2021 r. zawiadomił właściwego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych (dalej: Rzecznik) o okolicznościach wskazujących na naruszenie dyscypliny finansów publicznych w Gminie [...]. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Rzecznik złożył wniosek o ukaranie [...]. Orzeczeniem z dnia 12 listopada 2024 r. Regionalna Komisja Orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Łodzi (dalej: RKO) uznała [...] - Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej: obwiniony, strona, skarżący) odpowiedzialnym za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, tj. popełnienie czynów określonych w: a) art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 104 ze zm.; dalej: u.o.n.d.f.p.) poprzez zawarcie w dniu 28 kwietnia 2020 r. przez Gminę [...] umowy nr [...]z VOLKSWAGEN LEASING GmbH Oddział w Polsce dotyczącej leasingu operacyjnego niekonsumenckiego z wysoką wartością (SKODA SUPERB III KOMBI 19) na okres 48 miesięcy, z przekroczeniem upoważnienia zawartego w wieloletniej prognozie finansowej, z naruszeniem art. 228 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 226 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1530 ze zm.; dalej: u.f.p.). Data popełnienia czynu - 28 kwietnia 2020 r.; b) art. 17 ust. 1 pkt 2 u.o.n.d.f.p. poprzez ustalenie (akceptację) wartości zamówienia publicznego w dniu 29 grudnia 2019 r. pn. Leasing samochodu osobowego na potrzeby Urzędu Miejskiego w [...]w zaniżonej wysokości, co wpłynęło na brak zastosowania przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych, z naruszeniem art. 32 ust. 2 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1843 ze zm.; dalej: p.z.p. z 2004 r.) - obowiązującej na dzień popełnienia czynu, zaś na dzień orzekania z naruszeniem art. 29 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1320; dalej: p.z.p. z 2019 r.). Data popełnienia czynu: 30 grudnia 2019 r.; c) art. 17 ust. 1b pkt 1 u.o.n.d.f.p. poprzez udzielenie przez Gminę [...], w dniu 28 kwietnia 2020 r., zamówienia publicznego pn. Leasing samochodu osobowego na potrzeby Urzędu Miejskiego w [...], na rzecz wykonawcy, który nie został wybrany w trybie określonym w ustawie Prawo zamówień publicznych, z naruszeniem art. 7 ust. 3 p.z.p. z 2004 r., obowiązującej na dzień popełnienia czynu, zaś na dzień orzekania z naruszeniem art. 17 ust. 2 p.z.p. z 2019 r. Data popełnienia czynu - 28 kwietnia 2020 r.; d) art. 18 pkt 1 u.o.n.d.f.p. poprzez: - nieprawidłowe przeprowadzenie na dzień 31 grudnia 2019 r. inwentaryzacji gruntów, środków trwałych do których dostęp jest utrudniony, oraz wartości niematerialnych i prawnych, z naruszeniem art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2023 r. poz. 120 ze zm.). Czas popełnienia czynu - zgodnie z domniemaniem art. 21 u.o.n.d.f.p. - 1 stycznia 2020 r.; - zaniechanie przeprowadzenia drogą weryfikacji na dzień 31 grudnia 2019 r. inwentaryzacji kont organu: 224, 240 i 909, które to konta na wskazany dzień wykazywały salda. Powyższe spowodowało naruszenie art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o rachunkowości. Czas popełnienia - zgodnie z domniemaniem art. 21 u.o.n.d.f.p. - 30 czerwca 2020 r.; RKO wymierzyła obwinionemu karę nagany i obciążyła kosztami postępowania na rzecz Skarbu Państwa w wysokości 624,61 zł (zob. pkt 1 i 2 orzeczenia RKO). Od przywołanego orzeczenia obwiniony złożył odwołanie, zaskarżając je w części dotyczącej przypisania odpowiedzialności. Orzeczeniem z dnia 17 lutego 2025 r., nr BDF1.4800.2.2025 Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (dalej: GKO) utrzymała w mocy w zaskarżonej części orzeczenie RKO. W uzasadnieniu GKO odwołała się do ustaleń RKO w zakresie naruszenia art. 15 ust. 1 u.o.n.d.f.p., wyjaśniając, że Gmina [...] (dalej: Gmina), reprezentowana przez obwinionego w dniu 28 kwietna 2020 r. zawarła umowę nr [...]z VOLKSWAGEN LEASING GmbH Oddział w Polsce dotyczącą leasingu operacyjnego niekonsumenckiego z wysoką wartością (SKODA SUPERB III KOMBI 19) na okres 48 miesięcy (dalej także: umowa). Z umowy wynikało, że wartość zaciągniętego zobowiązania wynosiła 242.443,41 zł brutto (197.108,46 zł netto): 1) opłata wstępna -15.560,98 zł netto; 2) rata leasingowa -1.996,27 zł netto (47 rat); 3) rata serwisowa - 287,67 zł netto (48 rat) z wartością końcową - 73.914,63 zł netto. Na mocy uchwały Rady Miejskiej w [...]nr [...]z dnia 29 stycznia 2020 r. w sprawie zmiany Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy [...] na lata 2020 - 2025 wprowadzono nowe przedsięwzięcie pn. Leasing samochodu osobowego na potrzeby Urzędu Miejskiego w [...]z łącznymi nakładami w wysokości 159.000 zł, z limitami wydatków w latach 2020 - 2023 i limitem zobowiązań w kwocie 159.000 zł. Na dzień zawarcia umowy limit zobowiązań nie został zwiększony. Wypłacone wynagrodzenie z tytułu przedmiotowej umowy znacząco przekroczyło kwotę limitu zobowiązań zaplanowanego na dane przedsięwzięcie w uchwale nr [...]podjętej 29 stycznia 2020 r. Doszło tym samym do uchybienia art. 228 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 226 ust. 3 i 4 u.f.p. i w konsekwencji art. 15 ust. 1 u.o.n.d.f.p. Stwierdzone naruszenie było wynikiem braku sprawowania przez obwinionego prawidłowej kontroli zarządczej nad procesem szacowania, zatwierdzania i udzielania zamówień publicznych, który doprowadził do zaciągnięcia zobowiązania ponad upoważnienie zamieszczone w uchwale. Analizując prawidłowy model postępowania, dostrzeżono, że obwiniony powinien podejmować działania w konsultacji z osobami merytorycznie odpowiedzialnymi za przeprowadzane postępowania dotyczące wyboru leasingodawcy, Wydziałem Zamówień Publicznych, służbami finansowo-księgowymi w zakresie wprowadzenia zmiany Wieloletniej Prognozy Finansowej oraz radcą prawnym odpowiedzialnym za ocenę pod względem prawidłowości zapisów umowy przedłożonej do podpisania. Jak wskazuje praktyka, szczególna ostrożność powinna być dołożona przy ocenie czy kwota zamieszczona w ostatecznej wersji umowy leasingu nie przekraczała wartości zaplanowanych dla danego przedsięwzięcia w omawianej uchwale w sprawie zmiany Wieloletniej Prognozy Finansowej. W zakresie naruszenia art. 17 ust. 1b pkt 1 u.o.n.d.f.p. wskazano na udzielenie w dniu 28 kwietnia 2020 r. zamówienia publicznego pn. Leasing samochodu osobowego na potrzeby Urzędu Miejskiego w [...]na rzecz wykonawcy, który nie został wybrany w trybie określonym w ustawie Prawo zamówień publicznych, tj. z naruszeniem art. 7 ust. 3 p.z.p. z 2004 r. (art. 17 ust. 2 p.z.p. z 2019 r.). Zgodnie z obowiązującym w dniu zachowania obwinionego art. 4 pkt 8 p.z.p. z 2004 r. nie stosowało się jej zapisów do dostaw towarów i usług o wartości nieprzekraczającej równowartości 30.000 euro. W dniu 28 kwietnia 2020 r. Gmina, reprezentowana przez obwinionego, zawarła umowę. Jej zawarcie było poprzedzone zaproszeniem do złożenia ofert trzech podmiotów. Oferta została złożona tylko przez [...]sp. z o.o. sp.k. na kwotę 151.528,59 zł (123.193,98 zł netto). Ofertę złożono na formularzu, który ww. podmioty otrzymały wraz z zaproszeniem do złożenia oferty. Zgodnie z zapisem formularza ofertowego, podana cena ofertowa nie obejmowała ceny wykupu pojazdu. Wybór powołanej oferty zatwierdził obwiniony. Oszacowanie dokonane przez osobę upoważnioną, a następnie zatwierdzone przez obwinionego, wskazywało, iż wartość przedmiotu zamówienia na podstawie wstępnej oferty przedłożonej przez [...]wyniosła poniżej progu 30.000 euro, czyli poniżej kwoty skutkującej koniecznością obowiązkowego stosowania Prawa zamówień publicznych. Jednak po weryfikacji wartości zamówienia jaka została zamieszczona w umowie wartość zamówienia na podstawie oferty złożonej przez [...] (kalkulacja nr 1) wyniosła 190.733,38 zł netto, co znacznie przekraczało limit 30.000 euro. Przekroczenie progu wartości zamówienia dotyczącego leasingu samochodu osobowego powyżej 30.000 euro oznaczało w związku z tym konieczność zastosowania przez Gminę procedur dotyczących zamówień publicznych. W realiach sprawy zamówienie na leasing samochodu osobowego zostało udzielone wykonawcy, który nie został wybrany w trybie określonym w ustawie Prawo zamówień publicznych. Wskazując na prawidłowy model postępowania, podkreślono, że obwiniony powinien zlecić przeprowadzenie postępowania w sprawie leasingu samochodu osobowego, w tym zwłaszcza prawidłowego ustalenia wartości przedmiotu zamówienia, pracownikowi posiadającemu odpowiednią wiedzę i doświadczenie w zakresie realizacji zadań z zakresu zawierania umów i stosowania przepisów o zamówieniach publicznych. Działania te powinny być wykonywane przy stałej współpracy z Wydziałem Zamówień Publicznych i osób świadczących obsługę prawną na rzecz Gminy. Obwiniony powinien dołożyć szczególnej staranności zwłaszcza, że już pierwotnie oszacowana wartość przedmiotu zamówienia zbliżona była do granicy 30.000 euro, co uwzględniając okoliczności związane ze sposobem obliczania części składowych wartości leasingu oraz dokonywanych zmian w tym zakresie w poszczególnych wersjach umowy, oznaczało wysokie prawdopodobieństwo powstania obowiązku zastosowania regulacji zawartych w ustawie Prawo zamówień publicznych. W odniesieniu do uchybienia art. 17 ust. 1 pkt 2 u.o.n.d.f.p. przeanalizowano p.z.p. z 2004 r. i odpowiadające im regulacje p.z.p. z 2019 r., zwracając uwagę, że Gmina, zmierzając do zawarcia umowy leasingu samochodu osobowego na potrzeby Urzędu Miejskiego w [...], podjęła działania mające na celu oszacowanie wartości zamówienia. Obwiniony, jako osoba reprezentująca jednostkę samorządu terytorialnego i dysponująca środkami publicznymi, zatwierdził w dniu 30 grudnia 2019 r. nieprawidłowo oszacowaną wartość zamówienia. Decyzja o przyjęciu wartości leasingowanego samochodu w kwocie 128.000,00 zł, tj. o wartości minimalnie poniżej poziomu 30.000 euro na podstawie średnich cen rynkowych zamówienia, w dalszej kolejności doprowadziło do odstąpienie przez zamawiającego od stosowania wymogów wynikających z ustawy Prawo zamówień publicznych. W efekcie dokonania prawidłowego wyliczenia kwoty wartości przedmiotu zamówienia i zwiększenia wartości przedmiotu zamówienia wynikającego z zamieszczenia w docelowej wersji umowy opcji wykupu samochodu (z której - według oświadczeń obwinionego - Gmina nie miała zamiaru skorzystać), kwota łącznej wartości związana z zawarciem umowy przekroczyła znacząco kwotę 30.000 euro. W związku z powyższym cała procedura zawierania umowy leasingu, zainicjowana zatwierdzeniem nieprawidłowej wartości zamówienia, dokonana została poza unormowaniami przewidzianymi w procedurze zamówień publicznych. Podobnie jak w przypadku naruszenia art. 17 ust. 1b pkt 1 u.o.n.d.f.p. podniesiono, że obwiniony powinien był zlecić realizację czynności prowadzących do zawarcia umowy leasingu osobie posiadającej odpowiednią wiedzę i doświadczenie zawodowe w zakresie zamówień publicznych i podjąć działania zawiązane z nadzorem nad realizacją zadań przez osobę merytorycznie odpowiedzialną za ustalenie wartości zamówienia, tym bardziej, że kwota oszacowanej wartości leasingu była praktycznie na granicy przekroczenia 30.000 euro. W zakresie nieprawidłowości dotyczących inwentaryzacji (naruszenie dyscypliny finansów publicznych opisane w art. 18 pkt 1 u.o.n.d.f.p.) podkreślono natomiast, że - mimo zastosowania w tym przypadku metody weryfikacji (art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o rachunkowości) - inwentaryzacja gruntów polegała na sporządzeniu informacji, gdzie zawarto zapis, że "Zweryfikowano stan gruntów na dzień 31.12.2019 r. na wartość 59.379.434,00 zł". Do informacji załączony został wydruk z księgi środków trwałych w postaci obrotów za okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. dla grupy [...]. Wydruk sporządzony został w dniu 3 lutego 2020 r. i zawierał 1.724 pozycje o łącznej wartości 59.379.434,00 zł. Poza wskazaną informacją i wydrukiem z księgi środków trwałych, dokumentacja nie zawierała porównania danych zawartych w księgach rachunkowych z dokumentami źródłowymi potwierdzającymi posiadanie poszczególnych gruntów. Dokumentacja dotycząca inwentaryzacji wartości niematerialnych i prawnych zawierała wyłącznie wydruki z księgi środków trwałych w formie: obrotów za okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. dla konta 020 oraz stanu pozostałych środków trwałych dla konta 020-2-1, które sporządzono w dniu 31 stycznia 2020 r. i 3 lutego 2020 r. Brak było porównania danych wynikających ze sporządzonych wydruków ewidencji z danymi wynikającymi z dowodów źródłowych potwierdzających nabycie licencji oprogramowania (faktury, umowy). W odniesieniu do środków trwałych trudno dostępnych oglądowi stwierdzono sporządzenie na dzień 31 grudnia 2019 r. wykazu zawierającego 441 pozycji o łącznej wartości 144.219.953,50 zł, gdzie wyspecyfikowano: sieci wodociągowe, kanalizacje sanitarne, rurociągi, przydomowe oczyszczalnie, oświetlenie, sieci gazowe, kanalizacje deszczowe, przyłącza gazowe, nawierzchnie, chodniki, drogi. Zestawienie zawierało numer inwentarzowy środka trwałego, nazwę środka trwałego, wartość środka trwałego. Zestawienie nie zawierało daty jego sporządzenia. Do zestawienia załączono wydruk z księgi środków trwałych - obroty za okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. dla grupy I KŚT - Obiekty inżynierii lądowej i wodnej (grupa II) ze stanem środków trwałych (wartość brutto) 144.219.953,45 zł. Wydruk sporządzony w dniu 3 lutego 2020 r. Powyższe zestawienie środków trwałych, do których dostęp jest utrudniony, nie zawierało porównania danych zawartych w księgach rachunkowych z dokumentami źródłowymi potwierdzającymi posiadanie poszczególnych środków trwałych trudnodostępnych oglądowi. Przedmiotowe zestawienie było powieleniem informacji wynikających z ewidencji pomocniczej jaką jest księga inwentarzowa. Przedłożona dokumentacja stanowiła więc jedynie ogólne zbiory informacji (będące swoistym powieleniem danych z już istniejących ksiąg czy rejestrów) i nie świadczyła o przeprowadzeniu inwentaryzacji metodą weryfikacji. Ponadto inwentaryzacją na dzień 31 grudnia 2019 r. nie objęto kont organu wskazujących salda: konta 224 - rozrachunki budżetu, które wykazywało saldo Wn w wysokości 966.805,28 zł; konta 240 - pozostałe rozrachunki, wskazującego saldo Wn 1.171,39 zł; konta 909 - rozliczenia międzyokresowe, wykazującego saldo Ma w wysokości 2.095.586,00 zł. RKO odtworzyła model postępowania, którego wdrożenie umożliwiłoby uniknięcie naruszenia dyscypliny finansów publicznych, przypisując odpowiedzialność obwinionemu stosownie do art. 4 ust. 5 ustawy o rachunkowości. W ramach zbiorczej oceny stwierdzonych naruszeń przyjęto, że obwinionemu można przypisać winę zgodnie z art. 19 ust. 1 i 2 u.o.n.d.f.p. i odpowiedzialność za naruszenia w myśl art. 53 ust. 1, art. 68 ust. 1 oraz art. 69 ust. 1 pkt 3 u.f.p. Stopień szkodliwości opisanych naruszeń uznano za znaczny, co skutkowało niemożnością zastosowania art. 28 ust. 1 u.o.n.d.f.p. Nie dostrzeżono podstaw do zastosowania art. 27 ust. 1 i art. 36 ust. 1 u.o.n.d.f.p. GKO, podzielając w pełni ustalenia faktyczne i ocenę prawną RKO, nie zgodziła się z zarzutami strony dotyczącymi błędnego określenia wartości umowy leasingu poprzez uwzględnienie opcji wykupu samochodu. Uprawnienie do skorzystania z prawa opcji było wpisane w umowę i pozwalało zamawiającemu w drodze jednostronnego oświadczenia woli do realizacji zakresu objętego opcją. Zdaniem GKO, nie było istotne, czy faktycznie zamawiający z opcji skorzystał, czy też nie. Stwierdzenie wadliwego (zaniżonego) szacunku w konsekwencji doprowadziło do dalszych uchybień przepisom Prawa zamówień publicznych (p.z.p.), w szczególności niezastosowaniem do udzielenia zamówienia przepisów p.z.p. i zawarciem umowy leasingu z podmiotem wybranym niegodnie z p.z.p. (zarzuty naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 2, art. 17 ust. 1b pkt 1 u.o.n.d.f.p.). GKO zaakcentowała, że do naruszenia dochodzi nie tylko wtedy, gdy zastosowano nieprawidłowy tryb określony przepisami o zamówieniach publicznych, ale przede wszystkim w przypadkach udzielenia zamówienia bez zastosowania p.z.p. Jednocześnie GKO podkreśliła, że każde działanie/zaniechanie, w sytuacji, gdy może zostać zakwalifikowane jako wyczerpujące znamiona więcej niż jednego czynu naruszającego dyscyplinę finansów publicznych, powinno być ocenione przez pryzmat wszystkich adekwatnych przepisów. Ponadto GKO wyjaśniła, że podnoszone przez stronę okoliczności, takie jak: wzmożona liczba zadań w końcu roku, wsparcie właściwych służb (zamówieniowych i prawnych) w procesie udzielania zamówienia publicznego na leasing samochodu oraz brak szkody, nie wykluczały przypisania winy obwinionemu w świetle art. 19 ust. 2 u.o.n.d.f.p. Nie było bowiem żadnych przeszkód, aby obwiniony w sposób należyty oszacował wartość zamówienia, przeprowadził postępowanie zgodnie z p.z.p., czy prawidłowo wywiązał się z obowiązków inwentaryzacyjnych. GKO stanęła na stanowisku, że zważywszy na naruszenie przez obwinionego podstawowej zasady udzielania zamówień publicznych, tj. zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców, poprzez niezastosowanie do udzielenia zamówienia na leasing samochodu przepisów p.z.p., nie było przesłanek przemawiających za zastosowaniem innej kary niż orzeczona. Zwłaszcza, że kara ta została wymierzona za wszystkie przypisane obwinionemu czyny. W konsekwencji GKO uznała, że wysokość wymierzonej kary była adekwatna do wagi naruszonych przepisów i uwzględniała okoliczności popełnienia czynów. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona wniosła o uchylenie orzeczenia GKO oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1) art. 45 ust. 2 u.o.n.d.f.p. poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, co doprowadziło do bezpodstawnego zastosowania art. 15 ust. 1 ww. ustawy, 2) art. 353 § 1 Kodeksu cywilnego oraz art. 15 ust. 1 u.o.n.d.f.p. poprzez uznanie, iż zawarcie przez Gminę [...] w dniu 28 kwietnia 2020 r. umowy nr [...]z VOLKSWAGEN LEASING GmbH Oddział w Polsce stanowiło zaciągnięcie zobowiązania z przekroczeniem upoważnienia zawartego w wieloletniej prognozie finansowej, 3) art. 17 ust. 1b pkt 1 u.o.n.d.f.p. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy wszystkie przesłanki odpowiedzialności skarżącego ustalone w niniejszej sprawie objęte są zakresem art. 17 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. W odpowiedzi GKO domagała się oddalenia skargi, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd, rozpoznając sprawę w granicach wyznaczonych w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej: p.p.s.a.), nie dostrzegł naruszeń przepisów o charakterze procesowym czy materialnoprawnym, które uzasadniałyby uchylenie wydanego w tej sprawie orzeczenia. Kontroli sądowoadministracyjnej zostało poddane rozstrzygnięcie wydane w przedmiocie naruszenia dyscypliny finansów publicznych, w ramach którego przypisano obwinionemu odpowiedzialność za cztery stypizowane w u.o.n.d.f.p. czyny. Bezsporny w niniejszym postępowaniu pozostawał przy tym aspekt podmiotowy sprawy, pozwalający na przypisanie odpowiedzialności obwinionemu, który w czasie naruszeń sprawował funkcję Burmistrza Miasta i Gminy [...], a tym samym posiadał status kierownika jednostki sektora finansów publicznych ponoszącego odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w myśl art. 4 ust. 1 pkt 2 u.o.n.d.f.p. Przechodząc do oceny stwierdzonych uchybień podkreślić należało, że przypisanie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych wymaga łącznego spełnienia warunków określonych w u.o.n.d.f.p. W ocenie Sądu, takie warunki w odniesieniu do skarżącego zostały spełnione. W konsekwencji właściwe organy zasadnie orzekły o odpowiedzialności obwinionego za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Poza nieprawidłowościami dotyczącymi procesu inwentaryzacji, pozostałe przypisane obwinionemu trzy naruszenia były związane z realizacją zadania polegającego na leasingu samochodu osobowego na potrzeby urzędu miejskiego. Ustalenia faktyczne, które nie były kwestionowane przez stronę, potwierdzały, że Rada Miejska w [...]w dniu 29 stycznia 2020 r. podjęła uchwałę nr [...]w sprawie zmiany Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy [...] na lata 2020 - 2025 wprowadzając nowe przedsięwzięcie pn. Leasing samochodu osobowego na potrzeby Urzędu Miejskiego w [...]z łącznymi nakładami w wysokości 159.000 zł, z limitami wydatków w latach 2020 - 2023 i limitem zobowiązań w kwocie 159.000 zł. W ramach postępowania ofertowego wyłącznie jeden podmiot, tj. [...]sp. z o.o. sp.k. przedłożył ofertę na kwotę 151.528,59 zł (123.193,98 zł netto). Podana na formularzu cena ofertowa nie obejmowała ceny wykupu pojazdu. Wybór powołanej oferty zatwierdził obwiniony. Oszacowanie dokonane przez osobę upoważnioną, a następnie zatwierdzone przez obwinionego, wskazywało, iż wartość przedmiotu zamówienia na podstawie wstępnej oferty wyniosła poniżej 30.000 euro. Jednak po weryfikacji wartości zamówienia, jaka została zamieszczona w umowie, wartość zamówienia na podstawie oferty złożonej przez [...], znacznie przekraczała próg 30.000 euro. Finalnie Gmina, reprezentowana przez obwinionego, w dniu 28 kwietna 2020 r. zawarła umowę nr [...]z VOLKSWAGEN LEASING GmbH Oddział w Polsce dotyczącą leasingu operacyjnego niekonsumenckiego z wysoką wartością (SKODA SUPERB III KOMBI 19) na okres 48 miesięcy. Z umowy wynikało, że wartość zaciągniętego zobowiązania wynosiła 242.443,41 zł brutto (197.108,46 zł netto), na którą składały się: 1) opłata wstępna -15.560,98 zł netto; 2) rata leasingowa -1.996,27 zł netto (47 rat); 3) rata serwisowa - 287,67 zł netto (48 rat) z wartością końcową - 73.914,63 zł netto. Mając na uwadze ww. okoliczności faktyczne, skarżącemu przypisano odpowiedzialność za popełnienie czynów określonych w art. 15 ust. 1, art. 17 ust. 1 pkt 2 i art. 17 ust. 1b pkt 1 u.o.n.d.f.p. Zdaniem Sądu, prawidłowo stwierdzono naruszenie polegające na zaciągnięciu zobowiązania z przekroczeniem upoważnienia. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 1 u.o.n.d.f.p., naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest zaciągnięcie lub zmiana zobowiązania bez upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących zaciągania lub zmiany zobowiązań przez jednostkę sektora finansów publicznych. W niniejszej sprawie limit zobowiązań w odniesieniu do przedsięwzięcia polegającego na leasingu samochodu osobowego na potrzeby urzędu miejskiego został wyznaczony uchwałą nr [...]na kwotę 159.000 zł, stosownie do art. 228 ust. 1 pkt 1 i art. 226 ust. 3 i 4 u.f.p. Tymczasem wartość zobowiązania zaciągniętego na podstawie umowy leasingu operacyjnego niekonsumenckiego opiewała na kwotę 242.443,41 zł brutto (197.108,46 zł netto). W badanym zakresie strona, formułując w skardze zarzuty naruszenia art. 353 § 1 Kodeksu cywilnego oraz art. 45 ust. 2 u.o.n.d.f.p., konsekwentnie kwestionowała dopuszczalność uwzględnienia w wartości zaciągniętego zobowiązania kwoty wykupu samochodu (tj. kwoty 90.915 brutto), argumentując, że opcja wykupu jest jedynie uprawnieniem korzystającego wynikającym z umowy leasingu, z którego to uprawnienia Gmina nigdy nie skorzystała. Zdaniem skarżącego, realna wartość zobowiązania zaciągniętego na podstawie umowy wynosiła 151.528,41 zł (242.443,41 zł – 90.915 zł) i tym samym nie przekraczała ustalonego uchwałą limitu. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem obwinionego. Nie ulegało wątpliwości, że ze względu na brak definicji pojęcia zobowiązania w przepisach u.o.n.d.f.p., użyty w art. 15 ust. 1 tej ustawy termin "zobowiązanie" należy rozumieć w kontekście przyjętym w prawie cywilnym. W myśl art. 353 § 1 Kodeksu cywilnego, zobowiązanie polega na tym, że wierzyciel może żądać od dłużnika świadczenia, a dłużnik powinien świadczenie spełnić. Co oczywiste - z perspektywy czynu określonego w art. 15 ust. 1 u.o.n.d.f.p. - w omawianym przypadku chodzi o zobowiązania o charakterze pieniężnym (finansowym), skoro naruszenie związane jest z prowadzeniem gospodarki finansowej jednostek sektora w oparciu o plan finansowy (zob. K. M. Szmaj [w:] Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Komentarz, pod red. A. Kościńskiej-Paszkowskiej, WKP 2021, LEX/el, uwagi do art. 15 u.o.n.d.f.p.). Zdaniem Sądu, posiłkowanie się cywilistyczną konstrukcją zobowiązania nie uzasadnia jednak proponowanego przez stronę sposobu ustalenia "wartości zaciągniętego zobowiązania". Po pierwsze, zwrócenia uwagi wymagało, że z punktu widzenia przesłanek odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ukształtowanych w art. 15 ust. 1 u.o.n.d.f.p. nie jest istotne, czy doszło do faktycznego wydatkowania środków z przekroczeniem ustalonego w planie finansowym limitu. Mowa jest bowiem o "zaciągnięciu" zobowiązania, a więc o przyjęciu określonych obowiązków (natury finansowej), bez względu na to, w jakim stopniu zostaną one ostatecznie zrealizowane, tj. w jakiej wysokości środki publiczne zostaną rzeczywiście wydatkowane. Tym samym argument strony o nieskorzystaniu przez Gminę z prawa wykupu samochodu należało uznać za chybiony, gdyż kwestia wysokości faktycznie poniesionych wydatków nie miała decydującego znaczenia dla przypisania odpowiedzialności za naruszenie z art. 15 ust. 1 u.o.n.d.f.p. Po wtóre, Sąd stanął na stanowisku, że dla określenia wartości zaciągniętego zobowiązania w świetle art. 15 ust. 1 u.o.n.d.f.p. konieczne jest uwzględnienie wszelkich postanowień decydujących o kształcie stosunku prawnego łączącego jednostkę sektora finansów publicznych (tu: Gminę) z innym podmiotem. Co kluczowe, dla przypisania odpowiedzialności z tego tytułu nie ma znaczenia, czy zaciągnięte zobowiązanie jest wymagalne, czy też stanie się wymagalne dopiero w przyszłości (zob. T. Sobecki, M Trempała, Odpowiedzialność za zaciągnięcie zobowiązania – przekroczenie upoważnienia, Kontrola Państwowa nr 5/2023). Wymagalność zobowiązania może być zaś powiązana nie tylko z nadejściem ustalonej daty spełnienia świadczenia pieniężnego (np. daty płatności raty), ale także być efektem określonych działań jednej ze stron stosunku zobowiązaniowego, która postanawia skorzystać z uprawnień wynikających z umowy. Z tego względu Sąd nie znalazł podstaw, by wyłączyć z wartości zobowiązania zaciągniętego w ramach umowy leasingu z dnia 29 kwietnia 2020 r. wartość wykupu pojazdu. Gmina przyjęła bowiem na siebie zobowiązanie, że w przypadku skorzystania przez nią z opcji wykupu auta, zapłaci na rzecz kontrahenta określoną w umowie kwotę. Obwiniony nie może więc skutecznie powoływać się na opcjonalny (fakultatywny) zapis umowy, wskazując, że kierowana przez niego jednostka samorządu terytorialnego mogła lecz nie musiała dokonać wykupu, skoro skorzystanie z takiej opcji i pokrycie ceny nabycia samochodu stanowiłoby w istocie realizację zobowiązania wynikającego z umowy zawartej w dniu 29 kwietnia 2020 r. i nie byłoby efektem powstania nowego stosunku obligacyjnego między stronami umowy. Węzeł obligacyjny między Gminą a jej kontrahentem, obejmujący m. in. prawo wykupu, powstał bowiem z chwilą podpisania umowy leasingu operacyjnego, zaś okoliczność, czy jednostka samorządu terytorialnego końcowo skorzystała z opcji wykupu, czy też nie, nie mogła decydować o wartości zaciągniętego zobowiązania w rozumieniu art. 15 ust. 1 u.o.n.d.f.p. Trafnie dostrzeżono w odpowiedzi na skargę, że chodzi o maksymalną wartość zobowiązania wynikającą z umowy. Nie sposób przy tym pominąć, że proponowana przez stronę koncepcja pozwalałaby de facto na kreowanie stosunku obligacyjnego z pominięciem limitów przewidzianych w planach finansowych pod warunkiem dochowania opcjonalnej konstrukcji postanowień umowy. Takie działanie należałoby uznać za niedopuszczalne, co dobrze obrazuje wskazany przez GKO przykład umów ramowych, w których wykonawca realizuje określone dostawy towarów bądź usług na żądanie zamawiającego (np. gminy). Wówczas dla określenia wartości zaciągniętego zobowiązania konieczne staje się uwzględnienie maksymalnej wartości wynagrodzenia wynikającej z umowy, niezależnie od tego, ile faktycznie tego rodzaju dostaw (na żądanie gminy) zostanie zrealizowanych, a tym samym, ile środków publicznych zostanie na tej podstawie wydatkowanych. Zamawiający nie mógłby przecież skutecznie twierdzić, że mimo iż wartość wynagrodzenia ujętego globalnie jest wyższa niż ustalony w planie finansowym limit, to gmina nie musi zrealizować wszystkich dostaw i może zażądać jedynie części z nich, mieszcząc się w wyznaczonym limicie. Podobnie należałoby ocenić umowę z bankiem przewidującą saldo debetowe przekraczające upoważnienie wynikające z uchwały ustanawiającej limit zaciąganych zobowiązań. Zakres wykorzystania owego debetu, a tym samym argument o opcjonalnej jedynie możliwości skorzystania z określonej kwoty (i konieczności jej zwrotu), nie powinien być brany pod uwagę przy ustalaniu, czy wypełniono znamiona czynu z art. 15 ust. 1 u.o.n.d.f.p. Cel ww. przepisu, sprowadzający się do ochrony prawidłowej gospodarki finansowej jednostek sektora finansów publicznych opartej na planie finansowym, może być skutecznie realizowany wyłącznie wówczas, gdy w wielkości zaciągniętego zobowiązania uwzględniona zostanie maksymalna wartość świadczeń pieniężnych danej jednostki wynikająca z zawartej umowy, nawet jeśli roszczenie kontrahenta o wypłatę określonej kwoty przez jednostkę sektora finansów publicznych zaktualizuje się (stanie się wymagalne) dopiero na skutek skorzystania przez tę jednostkę z przysługujących jej na mocy umowy uprawnień. Mając powyższe na uwadze, Sąd przyjął za prawidłowe ustalenie, że w rozpatrywanym przypadku doszło do zaciągnięcia zobowiązania z przekroczeniem upoważnienia wynikającego z uchwały nr [...]. Wartość zobowiązania wynikająca z umowy leasingu, zasadnie uwzględniająca wartość opcji wykupu, przewyższała limit 159.000 zł, co decydowało o prawidłowym przypisaniu obwinionemu odpowiedzialności za czyn z art. 15 ust. 1 u.o.n.d.f.p. Wbrew twierdzeniom autora skargi w sprawie nie doszło do naruszenia art. 45 ust. 2 u.o.n.d.f.p., który stanowi, że członkowie komisji orzekających i Głównej Komisji Orzekającej orzekają w granicach określonych ustawą oraz na mocy przekonania opartego na ocenie dowodów, rozstrzygają samodzielnie nasuwające się zagadnienia prawne i nie są związani rozstrzygnięciami innych organów, z wyjątkiem prawomocnego wyroku sądu. Brak było bowiem jakichkolwiek przesłanek, by twierdzić, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem granic wyznaczonych ustawą (w szczególności treścią art. 15 ust. 1 u.o.n.d.f.p.), czy też z uchybieniem przysługującej członkom GKO swobody oceny dowodów. Nie budziła również zastrzeżeń Sądu odpowiedzialność skarżącego w zakresie naruszeń opisanych w art. 17 ust. 1 pkt 2 i art. 17 ust. 1b pkt 1 u.o.n.d.f.p. Przywołane przepisy przewidują kolejno, że naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest niezgodne z przepisami o zamówieniach publicznych ustalenie wartości zamówienia publicznego lub jego części lub konkursu, jeżeli miało wpływ na obowiązek stosowania przepisów o zamówieniach publicznych albo na zastosowanie przepisów dotyczących zamówienia publicznego o niższej wartości (art. 17 ust. 1 pkt 2 u.o.n.d.f.p.). Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest udzielenie zamówienia publicznego wykonawcy, który nie został wybrany w trybie lub procedurze, określonych w przepisach o zamówieniach publicznych (art. 17 ust. 1b pkt 1 u.o.n.d.f.p.). Zgodnie z właściwymi przepisami p.z.p. z 2019 r. i p.z.p. z 2004 r. (obowiązującymi w dacie orzekania i popełnienia czynów), zamawiający nie może w celu uniknięcia stosowania przepisów ustawy zaniżać wartości zamówienia lub wybierać sposobu obliczania wartości zamówienia (art. 32 ust. 2 p.z.p. z 2004 r.; art. 29 ust. 1 p.z.p. z 2019 r.). Jeżeli zamówienia na dostawy udziela się na podstawie umowy dzierżawy, najmu lub leasingu na czas oznaczony dłuższy niż 12 miesięcy - tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - wartością zamówienia jest wartość ustalona z uwzględnieniem okresu wykonywania zamówienia, z uwzględnieniem również wartości końcowej przedmiotu umowy w sprawie zamówienia publicznego (art. 34 ust. 3 pkt 2 lit. b) p.z.p. z 2004 r.; art. 35 ust. 2 pkt 2 lit. b) p.z.p. z 2019 r.). Zamówienia udziela się wyłącznie wykonawcy wybranemu zgodnie z przepisami ustawy (art. 7 ust. 3 p.z.p. z 2004 r.; art. 17 ust. 2 p.z.p. z 2019 r.). Próg zobowiązujący do stosowania przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych kształtował się na poziomie 30.000 euro (art. 4 pkt 8 p.z.p. z 2004 r.). W stanie faktycznym sprawy doszło do zaakceptowania przez obwinionego wartości zamówienia publicznego w zaniżonej wysokości (bez ceny wykupu pojazdu), która po weryfikacji bezspornie przekraczała próg 30.000 euro, obligujący Gminę do zastosowania przepisów o zamówień publicznych. W efekcie nieuzasadnionego odstąpienia od procedur zamówień publicznych (z uwagi na przyjęcie zaniżonej wartości zamówienia), zamówienie zostało udzielone wykonawcy, który nie został wybrany z dochowaniem wymogów przewidzianych w p.z.p. Skarżący w żaden sposób nie kwestionował zidentyfikowanych naruszeń, wprost przyznając w skardze do tut. Sądu, że "wszystkie przesłanki odpowiedzialności Skarżącego ustalone w niniejszej sprawie objęte są zakresem art. 17 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy". Obwiniony nie zgodził się jedynie z przypisaniem mu odpowiedzialności za czyn przewidziany w art. 17 ust. 1b pkt 1 u.o.n.d.f.p., podkreślając, że ów przepis jest "konsumowany" przez czyn przewidziany w art. 17 ust. 1 pkt 2 u.o.n.d.f.p. Tak sformułowanego zarzutu nie sposób jednak podzielić zważywszy na fakt, że każdy ze stypizowanych w u.o.n.d.f.p. czynów ma charakter odrębny i autonomiczny. Oznacza to, że ustalony stan faktyczny może wypełniać znamiona kilku naruszeń dyscypliny finansów publicznych. Z samego zatem faktu, że udzielenie zamówienia wykonawcy, który nie został wyłoniony w trybie zamówień publicznych stanowiło następstwo przyjęcia zaniżonej wartości zamówienia, nie wykluczało możliwości przypisania obwinionemu odpowiedzialności za czyn określony w art. 17 ust. 1b pkt 1 u.o.n.d.f.p. Konsekwencją dopuszczenia się przez sprawcę kilku czynów stanowiących naruszenie dyscypliny finansów publicznych, (jeśli sprawa o te czyny jest objęta jednym postępowaniem) jest wymierzenie jednej kary za wszystkie czyny (art. 37 u.o.n.d.f.p.), ale nie swoista redukcja przypisywanej obwinionemu odpowiedzialności. Sąd nie znalazł ponadto podstaw do podważania zaskarżonego orzeczenia w zakresie dotyczącym odpowiedzialności za naruszenie obowiązków inwentaryzacyjnych. Stosownie do art. 18 pkt 1 u.o.n.d.f.p., naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest zaniechanie przeprowadzenia lub rozliczenia inwentaryzacji albo przeprowadzenie lub rozliczenie inwentaryzacji w sposób niezgodny z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości. Organy orzekające zasadnie wskazały art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o rachunkowości jako przepis wyznaczający wzorzec prawidłowego postępowania. Powołany przepis zastrzega, że jednostki przeprowadzają na ostatni dzień każdego roku obrotowego inwentaryzację środków trwałych, do których dostęp jest znacznie utrudniony, gruntów oraz praw zakwalifikowanych do nieruchomości, należności spornych i wątpliwych, a w bankach również należności zagrożonych, należności i zobowiązań wobec osób nieprowadzących ksiąg rachunkowych, z tytułów publicznoprawnych, a także aktywów i pasywów niewymienionych w pkt 1 i 2 oraz wymienionych w pkt 1 i 2, jeżeli przeprowadzenie ich spisu z natury lub uzgodnienie z przyczyn uzasadnionych nie było możliwe - drogą porównania danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacji wartości tych składników. Natomiast w myśl art. 27 ustawy o rachunkowości, przeprowadzenie i wyniki inwentaryzacji należy odpowiednio udokumentować i powiązać z zapisami ksiąg rachunkowych (ust. 1). Ujawnione w toku inwentaryzacji różnice między stanem rzeczywistym a stanem wykazanym w księgach rachunkowych należy wyjaśnić i rozliczyć w księgach rachunkowych tego roku obrotowego, na który przypadał termin inwentaryzacji (ust. 2). Inwentaryzacja realizowana w oparciu o przewidzianą metodę weryfikacji wymaga więc porównania danych z ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami dotyczącymi gruntów i środków trwałych trudno dostępnych. Z tak rozumianego obowiązku weryfikacji nie wywiązano się w niniejszej sprawie. W zaskarżonym orzeczeniu w sposób szczegółowy wyjaśniono - zarówno w odniesieniu do gruntów, środków trwałych trudno dostępnych, jak i wartości niematerialnych oraz prawnych - że inwentaryzacja polegała jedynie na odtworzeniu (powieleniu) danych wynikających z istniejących rejestrów (ksiąg) i ewidencji, bez konfrontowania uzyskanych informacji z dokumentami źródłowymi (np. z aktami notarialnymi, decyzjami, fakturami, umowami, protokołami). W odniesieniu natomiast do trzech kont wykazujących salda, inwentaryzacji nie przeprowadzono w ogóle. Tym samym przypisanie odpowiedzialności za naruszenie, o jakim mowa w art. 18 pkt 1 u.o.n.d.f.p., nie budziło wątpliwości. Rozpatrywana obecnie skarga nie zawierała zresztą jakiegokolwiek zarzutu bądź argumentacji dotyczącej nieprawidłowości w zakresie inwentaryzacji. Końcowo wskazać należało, że Sąd nie dostrzegł jakichkolwiek innych uchybień po stronie organów orzekających. W sprawie przeanalizowano dopuszczalność przypisania skarżącemu winy, trafnie stwierdzając brak podstaw do jej wyłączenia w świetle art. 19 ust. 2 u.o.n.d.f.p. Zidentyfikowanych naruszeń można było bowiem uniknąć przy dołożeniu staranności wymaganej od osoby odpowiedzialnej za wykonanie obowiązku, zwłaszcza, że już pierwotne szacunki przedmiotu zamówienia dotyczącego leasingu oscylowały wokół progu 30.000 euro aktualizującego konieczność stosowania procedur zamówień publicznych, a sam obwiniony przyznawał, że umowa leasingu została podpisana w imieniu Gminy w takim kształcie (z zapisem opcji wykupu samochodu) przez "nieuwagę" osób zatwierdzających umowę (zob. wyjaśnienia obwinionego - k. 936 akt adm.). Przytoczone okoliczności potwierdzały brak odpowiedniej staranności w kontroli sprawowanej przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] jako kierownika odpowiedzialnego za całość gospodarki finansowej jednostki sektora finansów publicznych (art. 53 ust. 1 u.f.p.). W toku postępowania zbadano również możliwość wyłączenia odpowiedzialności obwinionego z perspektywy art. 27 u.o.n.d.f.p. i oceniono stopień szkodliwości naruszeń jako znaczny (w odniesieniu do wszystkich popełnionych czynów), nie znajdując tym samym przesłanek do zastosowania art. 28 tej ustawy (brak odpowiedzialności w przypadku znikomego stopnia szkodliwości naruszenia). Nie ustalono jednocześnie warunków do odstąpienia od wymierzenia kary w świetle art. 36 ust. 1 u.o.n.d.f.p. GKO uznała wymierzoną karę nagany za adekwatną do wagi naruszonych przepisów i okoliczności popełnienia czynów, trafnie akcentując w tym kontekście naruszenie zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców wobec niezastosowania przepisów Prawa zamówień publicznych, a także zasadnie eksponując fakt orzeczenia przedmiotowej kary za wszystkie przypisane obwinionemu czyny. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji wyroku stosownie do art. 151 p.p.s.a.