V SA/Wa 3145/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – sędzia WSA Monika Kramek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi [...] na uchwałę Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 6 września 2024 r. nr 28/24/IX w przedmiocie zawarcia umowy na świadczenie usług informatycznych postanawia: odrzucić skargę.

[...] wniosła skargę uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej w przedmiocie zawarcia umowy na świadczenie usług informatycznych. W odpowiedzi na skargę Naczelna Rada Lekarska wniosła o odrzucenie skargi z powodu braku kognicji sądu administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niedopuszczalna, ponieważ sprawa, której dotyczy skarga nie mieści się we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 i art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 i 1685; dalej "p.p.s.a."). Zaskarżona uchwała nie należy do żadnej z kategorii aktów wymienionych w art. 3 § 2, § 2a czy § 3 p.p.s.a. – jest bowiem aktem nadzoru nad działalnością organu samorządu lekarskiego w zakresie zarządzenia majątkiem izby lekarskiej. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 39 ust. 3 w zw. z art. 25 pkt 10 i art. 114 ust. 3 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz. U. z 2021 r. poz. 1342, ze zm.; dalej: "u.i.l."), zgodnie z którymi Naczelna Rada Lekarska uchyla uchwały okręgowych rad lekarskich sprzeczne z prawem lub uchwałami i regulaminami wydanymi na podstawie ustawy (art. 39 ust. 3 u.i.l.), okręgowa rada lekarska kieruje działalnością okręgowej izby lekarskiej w okresie między okręgowymi zjazdami lekarzy, w szczególności prowadzi bieżące sprawy izby (art. 25 pkt 10 u.i.l.), oraz majątkiem izby lekarskiej zarządza właściwa rada lekarska (art. 114 ust. 3 u.i.l.). Katalog spraw, w których przepisy ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 2024 r. poz. 1287, ze zm.; dalej: "u.z.l.") przewidują możliwość zaskarżenia uchwały Naczelnej Rady Lekarskiej do sądu administracyjnego określa art. 57 ust. 1 i 3 u.z.l. Do uchwał samorządu lekarzy w sprawach, o którym mowa w art. 57 ust. 1 u.z.l. stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego odnoszące się do decyzji administracyjnych (art. 57 ust. 2 u.z.l.). Wśród uchwał objętych kontrolą sądu administracyjnego nie znajduje się uchwała Naczelnej Rady Lekarskiej stanowiącej akt nadzoru organu nad działalnością samorządu lekarskiego w zakresie zarządzania majątkiem izby lekarskiej. Takiej możliwości nie przewidują również przepisy ustawy o izbach lekarskich, która określa zadania i zasady działania samorządu lekarzy, w tym dotyczące zarządzania majątkiem i działalnością gospodarczą izb lekarskich oraz prawa i obowiązki jej członków. Zaskarżona uchwała należy do uchwał z zakresu wykonywania przez samorząd zawodowy lekarzy zadań wewnętrznych i korporacyjnych. W zakresie zawierania umów wewnątrzkorporacyjnych samorząd lekarski korzysta z samodzielności, w ramach której może podejmować dyskrecjonalne decyzje. Do postępowań korporacyjnych prowadzonych w ramach samorządów zawodowych w zakresie, w jakim nie wykonują władztwa państwowego, lecz pełnią jedynie funkcję zhierarchizowanego zrzeszenia swoich członków reprezentującego ich interesy nie stosuje się przepisów k.p.a. Ponadto nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego uchwały podejmowane przez organy samorządu zawodowego na podstawie uchwał normujących sprawy wewnętrzne tego samorządu, których uchwalenie dopuszcza ustawa, w tym przypadku uchwała o uchyleniu uchwały w sprawie zawarcia umowy na świadczenie usług informatycznych podjętej na podstawie uchwały w sprawie zasad gospodarki finansowej samorządu lekarzy, których uchwalenie dopuszcza ustawa o izbach lekarskich. Uchwały samorządu w tym zakresie mogą być kontrolowane jedynie w trybie instancyjnym w ramach organów samorządu. Nie można zapominać, że źródłem dyskrecjonalności powierzonej organom samorządu w ramach tych materii nie jest władztwo administracyjne, lecz wola zrzeszonych w ramach samorządu zawodowego osób, które – działając w granicach przyznanej przez ustawę swobody – wyposażyły powołane przez siebie organy samorządowe w określone kompetencje władcze. Akty tego rodzaju nie wpływają na sytuację członków korporacji lekarzy, a zatem nie stanowią one aktów indywidualnych podlegających kontroli sądowoadministracyjnej. Ustawodawca nie wprowadził prawa do zaskarżenia do sądu administracyjnego każdej uchwały samorządu zawodowego, lecz tylko takiej, która została podjęta w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 1 p.p.s.a. przed sądami administracyjnymi rozpatrywane są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz innych spraw, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Podstawowe kryterium wyznaczające zakres dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, stanowią działania przypisane "administracji publicznej". Pod pojęciem "administracja publiczna" należy ogólnie rozumieć administrację wykonywaną przez państwo i inne związki publicznoprawne, w tym samorząd terytorialny i zawodowy, w celu zaspokajania potrzeb zbiorowych i realizacji celów o charakterze publicznym. Jak przyjmuje się w doktrynie, przez administrację publiczną o której stanowi art. 1 tej ustawy, należy rozumieć działalność organów państwowych, w tym rządowych, a także organów samorządu terytorialnego oraz innych organów i instytucji, mającą na celu realizację powierzonych im zadań publicznych (J. Lang, (w:) M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, s. 15-16) w formach wskazanych w art. 3 p.p.s.a. (J. Drachal, P. Gołaszewski, J. Jagielski (w:) R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, s. 11.). Samorząd zawodowy, mieszczący się we wskazanej wyżej grupie "innych organów i instytucji" wykonuje zadania o charakterze publicznym na zasadach określonych ustawą zasadniczą (art. 17 Konstytucji RP) oraz ustawą szczególną. W ograniczonym, ściśle określonym ustawą zakresie, samorząd zawodowy wykonuje niejako za państwo część władztwa publicznego, które podlega nadzorowi właściwego organu administracji rządowej, a także w określonych sferach działania samorządu kontroli sądowej, w tym kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne (por. M. Tabernacka, Zakres wykonywanych zadań publicznych przez organy samorządów zawodowych, Kolonia Limited 2007, s. 216-217). Nie oznacza to jednakże, że każdy przejaw powierzonego samorządowi zawodowemu przez państwo władztwa podlega kontroli sądu administracyjnego, ponieważ zakres kontroli sądowoadministracyjnej jest precyzyjnie wytyczony przepisem art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., który enumeratywnie wymienia akty prawne poddane kontroli sądowoadministracyjnej. Wykładnia powyższych przepisów (wykładnia ścisła, wykluczająca wykładnię rozszerzającą) nakazuje przyjąć, że w sprawach nienależących do zakresu działalności administracji publicznej możliwa jest kontrola sądowoadministracyjna, jednak jedynie w przypadku, gdy w ustawie szczególnej jest wprost wskazane, iż sprawy określonego rodzaju podlegają kognicji sądów administracyjnych, co wynika z art. 3 § 3 p.p.s.a. Za ustawę będącą lex specialis bez wątpienia należy uznać w niniejszej sprawie ustawę o zawodzie lekarza i lekarza dentysty, na podstawie której organy samorządu lekarskiego podejmują akty o charakterze indywidualnym, władczym i jednostronnym, które jako takie podlegają kontroli sądów administracyjnych (art. 57 ust. 1 i 3 u.z.l.), ale jedynie wtedy, kiedy jako samorząd wykonują władztwo państwowe. Nie dotyczy to aktów wewnątrzkorporacyjnych, których dyskrecjonalność kształtowania została przyznana samorządowi na mocy ustawy o zawodzie lekarza i lekarza dentysty i znajduje umocowanie w art. 17 Konstytucji RP. Nie budzi zatem wątpliwości, że rozpatrywana skarga została wniesiona na działanie organu administracji publicznej – wewnętrznkoropracyjny akt nadzoru nad działalnością organu samorządu lekarskiego w zakresie zarządzenia majątkiem izby lekarskiej., które nie może stanowić przedmiotu sądowoadministracyjnej kontroli. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie obowiązany był skargę odrzucić, o czym orzekł – na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. – w sentencji postanowienia.