V SA/Wa 596/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – sędzia WSA Monika Kramek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi Z. A. – P. P. A. w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 15 grudnia 2023 r. znak POD.503.124.2021.WW.1 w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie nakazu usunięcia stwierdzonych uchybień postanawia: odrzucić skargę.

Z. w W. (dalej zwany "skarżącym") wniósł skargę na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z 15 grudnia 2023 r. znak POD.503.124.2021.WW.1 w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie nakazu usunięcia stwierdzonych uchybień. Zarządzeniem z 28 lutego 2024 r. Przewodniczący Wydziału nakazał wezwać skarżącego do usunięcia braków formalnych skargi – w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania pod rygorem odrzucenia skargi – poprzez: a) złożenie pełnomocnictwa procesowego do reprezentowania skarżącego przed sądami administracyjnymi i potwierdzającego umocowanie do sporządzenia i wniesienia skargi, w oryginale lub uwierzytelnionej kopii, b) złożenie dokumentu określającego umocowanie do udzielenia pełnomocnictwa procesowego, tj. np. odpisu pełnego z Krajowego Rejestru Sądowego, w oryginale lub uwierzytelnionej kopii. Kolejnym zarządzeniem z 28 lutego 2024 r. Przewodniczący Wydziału wezwał skarżącego do uiszczenia opłaty kancelaryjnej w wysokości 14,50 zł za wydruk skargi wniesionej w formie dokumentu elektronicznego, sporządzanego celem doręczenia uczestnikowi postępowania – w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania pod rygorem odrzucenia skargi. Powyższe zarządzenia zostały wykonane przez sekretariat wydziału w piśmie z 15 marca 2024 r., które zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącego w dniu 21 marca 2024 r. (zob. zwrotne potwierdzenie odbioru – k. 36 akt sądowych). Zatem termin na uzupełnienie braków formalnych skargi i uiszczenia opłaty kancelaryjnej za wydruk skargi wniesionej w formie dokumentu elektronicznego upływał z dniem 28 marca 2024 r. W terminie tym skarżący nie uzupełnił wskazanych braków skargi. W piśmie wniesionym 5 kwietnia 2024 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o przywrócenie terminu do złożenia wskazanych dokumentów. Do pisma załączył: 1) poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię pełnomocnictwa udzielonego mu przez skarżącego; 2) pełnomocnictwo substytucyjne, którego udzielił adwokatowi M. P.; 3) wydruk informacji odpowiadającej odpisowi pełnemu z Rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej dotyczącej Skarżącego; 4) dowód uiszczenia opłat skarbowych od pełnomocnictw; 5) dowód uiszczenia opłaty kancelaryjnej za wydruk skargi wniesionej w formie dokumentu elektronicznego. Postanowieniem z 29 listopada 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 596/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych skargi. Żadna ze stron postępowania nie złożyła zażalenia od tego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 28 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 i 1685; dalej zwanej "p.p.s.a.") osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. Stosownie do art. 29 p.p.s.a. organ osoby prawnej ma obowiązek wykazania swojego umocowania dokumentem przy pierwszej czynności w postępowaniu, a w myśl art. 34 p.p.s.a. strony i ich organy lub przedstawiciele ustawowi mogą działać przed sądem osobiście lub przez pełnomocników. W myśl zaś art. 57 § 1 p.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym. Wymagania te zostały określone m.in. w art. 46 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym do pisma należy dołączyć pełnomocnictwo lub jego wierzytelny odpis, jeżeli pismo wnosi pełnomocnik, który w danej sprawie nie złożył jeszcze tych dokumentów przed sądem. Z piśmiennictwa oraz utrwalonego już stanowiska sądów administracyjnych wynika, że pojęcie pełnomocnictwa należy rozumieć całościowo – jako komplet dokumentów niezbędnych do wykazania umocowania pełnomocnika do działania za mocodawcę (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2009 r. o sygn. akt I GSK 608/08 – treść tego, jak i dalej powoływanych orzeczeń jest dostępna w centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W przypadku złożenia skargi przez pełnomocnika działającego w imieniu osoby prawnej, pełnomocnik jest obowiązany oprócz pełnomocnictwa dołączyć dokument wykazujący umocowanie osób upoważnionych do działania w imieniu tej osoby prawnej. Dokumentem tym jest zwykle odpis z Krajowego Rejestru Sądowego skarżącego podmiotu. Zgodnie z art. 49 § 1 p.p.s.a. jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wynika, że uzupełnienie braków formalnych skargi następuje pod rygorem jej odrzucenia, a nie pozostawienia bez rozpoznania. Skarga złożona w tej sprawie została podpisana przez adwokata, który wskazał, że działa w imieniu skarżącego. W dokumentacji przekazanej do tutejszego Sądu przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego wraz ze skargą nie było pełnomocnictwa udzielonego adwokatowi M.P., który podpisał skargę, ani dokumentu, z którego wynikałoby umocowanie do udzielenia takiego pełnomocnictwa przez radcę prawnego A. D.. Jak wskazano wyżej, niezałączenie do skargi dokumentu pełnomocnictwa wraz z dokumentem wskazującym organ uprawniony do reprezentacji osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej mającej zdolność sądową, skład tego organu i sposób reprezentacji – jest brakiem formalnym skargi. W takiej sytuacji Przewodniczący Wydziału wezwał pełnomocnika skarżącego do złożenia pełnomocnictwa procesowego oraz dokumentu określającego umocowanie do udzielenia pełnomocnictwa procesowego, to jest odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego w oryginale lub uwierzytelnionej kopii. W wezwaniu jednoznacznie stwierdzono, że wskazany brak formalny ma być usunięty w terminie 7 dni (który wynika z art. 49 § 1 p.p.s.a.) i że nieusunięcie braku formalnego skargi w tym terminie spowoduje odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jednocześnie skarżący został wezwany do uiszczenia opłaty kancelaryjnej za wydruk skargi wniesionej w formie dokumentu elektronicznego, sporządzanego celem doręczenia uczestnikowi postępowania. W doręczonym odpisie zarządzenia jednoznacznie wskazano, że również ten brak skargi ma być usunięty w terminie 7 dni (który wynika z art. 220 § 1 p.p.s.a.), liczonym od dnia doręczenia wezwania i że nieusunięcie braku formalnego skargi w tym terminie spowoduje odrzucenie skargi na podstawie art. 220 § 3a p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że nieuczynienie zadość wezwaniu Sądu w zakresie, w jakim dotyczy uzupełnienia braków formalnych skargi polegających na złożeniu pełnomocnictw, nie mogło wywołać ujemnych dla skarżącego skutków procesowych, ponieważ wraz ze skargą wniesioną w postaci elektronicznej do Głównego Inspektora Farmaceutycznego pełnomocnik skarżącego złożył również (w formie dokumentu elektronicznego, jako załącznik do pisma pełnomocnika z 26 stycznia 2024 r.) pełnomocnictwo udzielone przez skarżącego radcy prawnemu A. D. oraz pełnomocnictwo substytucyjne udzielone przez tego pełnomocnika adwokatowi M. P.. Wspomniane pełnomocnictwa (dokumenty elektroniczne) nie zostały przekazane Sądowi przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego na etapie przekazywania skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi. Dokumenty te zostały natomiast przekazane przez organ dopiero na wezwanie wystosowane w wykonaniu zarządzenia z 10 kwietnia 2024 r. w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 572/24. Treść i zakres obu pełnomocnictw przesłanych w sprawie V SA/Wa 572/24 jest tożsamy z zakresem niniejszej sprawy – załączone do wniosku o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych skargi dokumenty pełnomocnictw są identyczne. Skoro owe pełnomocnictwa zostały złożone przy wnoszeniu skargi, to w istocie skarga nie miała tych braków formalnych i zbędne było wzywanie skarżącego do ich uzupełnienia, a w konsekwencji niedochowanie terminu wynikającego z wezwania i z ustawy nie może prowadzić do negatywnych skutków procesowych dla skarżącego. Sąd powinien więc wezwać Głównego Inspektora Farmaceutycznego do uzupełnienia akt administracyjnych poprzez przedstawienie kompletnych załączników do skargi w oryginale lub poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii w postaci ww. pełnomocnictw (pełnomocnictwa głównego udzielonego przez skarżącego pełnomocnikowi, który udzielił substytucji radcy prawnemu, który podpisał skargę oraz pełnomocnictwa substytucyjnego). Sąd stwierdza natomiast, że w wynikającym z ustawy terminie (7 dni od doręczenia wezwań) nie zostały uzupełnione pozostałe stwierdzone braki skargi. Z akt sprawy nie wynika, aby na etapie wnoszenia skargi został również złożony stosowny dokument z Krajowego Rejestru Sądowego dotyczący skarżącego. Wobec tego wezwanie do uzupełnienia braku formalnego skargi w zakresie złożenia dokumentu określającego umocowanie do udzielenia pełnomocnictwa procesowego, to jest odpisu pełnego z Krajowego Rejestru Sądowego w oryginale lub uwierzytelnionej kopii, było uzasadnione. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (wskazanym w wezwaniu do usunięcia braków formalnych skargi) sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. Z kolei zgodnie z art. 220 § 3a p.p.s.a. (wskazanym w odpisie zarządzenia o wezwaniu do uiszczenia opłaty kancelaryjnej) skarga, skarga kasacyjna, zażalenie oraz skarga o wznowienie postępowania wnoszone w formie dokumentu elektronicznego, od których pomimo wezwania nie została uiszczona opłata, o której mowa w art. 235a, podlegają odrzuceniu przez sąd. Skoro mimo prawidłowego doręczenia wskazanych wyżej wezwań, braki skargi nie zostały uzupełnione w ustawowym terminie, to skarga podlegała odrzuceniu. W ocenie Sądu, odrzucenie skargi z powodu nieuzupełnienia wspomnianych braków skargi – mimo dotkliwości takiego rozstrzygnięcia – nie narusza zasady prawa do sądu oraz zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że na treść prawa do sądu, wyrażoną w art. 45 ust. 1 Konstytucji składa się w szczególności: prawo dostępu do sądu (prawo uruchomienia procedury przed sądem jako organem o określonej charakterystyce – niezależnym, bezstronnym i niezawisłym), prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności, prawo do wyroku sądowego, a zatem prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd oraz prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy (...). Zasada sprawiedliwości proceduralnej nie ma jednak charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, które wyczerpująco określa art. 31 ust. 3 Konstytucji. Granice ingerencji w konstytucyjne prawa i wolności wyznacza zasada proporcjonalności oraz koncepcja istoty poszczególnych praw i wolności. Ustawodawca dysponuje stosunkowo szerokim zakresem swobody kształtowania procedur sądowych, w tym ustanawiania wymogów formalnych, które zmierzają do uproszczenia czy przyspieszenia procedur. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zwraca się uwagę, że formalizm procesowy jest nieodzownym elementem sprawnego i rzetelnego postępowania, koniecznym ze względu na inne wartości powszechnie szanowane w państwie prawnym, jak w szczególności bezpieczeństwo prawne, zasada legalizmu czy zaufanie do prawa (por. wyrok z 10 maja 2000 r. o sygn. K 21/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 109). Należy podzielić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu uchwały z 18 grudnia 2013 r. o sygn. akt I OPS 13/13, że prawo do sprawiedliwego procesu sądowego, będące elementem prawa do sądu, gwarantuje stronom postępowania możliwość korzystania z praw i gwarancji procesowych oraz rzetelne i merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Minimalne wymogi w zakresie rzetelnej procedury wyznacza z jednej strony nakaz podmiotowego, a nie przedmiotowego traktowania uczestników postępowania, z drugiej zaś – zakaz arbitralnego działania sądu. Sformalizowanie postępowania, chociaż nakłada na strony obowiązek dokonywania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym w określonej formie i terminach to odgrywa także pozytywną rolę, gdyż pozwala oddzielić poszczególne czynności w postępowaniu, wskazać ich kolejność i sposób podejmowania. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że uporządkowana procedura gwarantuje uczestnikom postępowania pewność prawa i jego przewidywalność. Przepisy formalne zapewniają bezpieczeństwo prawne i przejrzystość postępowania. Pełnią one funkcję ochronną dla wszystkich uczestników postępowania, zapewniają bezstronność osiąganą przez jednakowe wymagania formalne stawiane obu stronom procesu. Obowiązek dopełnienia wymagań formalnych przez stronę, które nie są nadmierne i służą celom postępowania sądowego, nie może być postrzegany jako ograniczenie prawa do sądu.". W wyroku z 8 kwietnia 2014 r. (o sygn. SK 22/11; publ. OTK-A 2014/4/37) Trybunał Konstytucyjny wyraźnie stwierdził, że postanowienia Konstytucji nie wykluczają ustanowienia określonych wymogów formalnych, zmierzających do przyspieszenia postępowania, a formalizm procesowy – sam w sobie – jest niezbędny w demokratycznym państwie prawnym dla zapewnienia sprawności i rzetelności postępowania, ponieważ brak rygorów formalnych niechybnie prowadziłby do arbitralności rozstrzygnięć i destrukcji wymiaru sprawiedliwości. Podkreślenia wymaga, że stwierdzenie ww. braków skargi nie skutkowało "automatycznym" odrzuceniem skargi; pełnomocnik skarżącego został bowiem wezwany do usunięcia tych braków, a odrzucenie skargi było skutkiem niewykonania tego wezwania. W tym miejscu należy dodatkowo podkreślić, że wobec występowania profesjonalnego pełnomocnika, lecz niewykazania dokumentem umocowania do udzielenia pełnomocnictwa procesowego przez skarżącego, tut. Sąd nie ma podstaw prawnych, aby skierować wezwanie do usunięcia ww. braków skargi do skarżącego. Skoro skarga została sporządzona i wniesiona przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie adwokata, który wskazał w skardze, że zastępuje skarżącego, to Sąd, w świetle art. 28 § 1, art. 29, art. 34 i art. 37 § 1 w zw. z art. 46 § 3 i art. 49 w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. prawidłowo wezwał pełnomocnika do przedłożenia dokumentu, z którego wynika sposób reprezentacji skarżącego, w szczególności do ustanowienia pełnomocnika procesowego, i nie był zobowiązany, z uwagi na nieusunięcie przez niego w wyznaczonym terminie braku formalnego skargi, do wzywania samego skarżącego do podpisania skargi. Wezwanie skarżącego do podpisania skargi osobiście prowadziłoby do uprzywilejowania stron korzystających z usług profesjonalnych pełnomocników względem stron, które z takiej możliwości nie korzystają. W przypadku stron, które występują przed sądem administracyjnym bez pełnomocnika profesjonalnego, skarga, której brak formalny (np. w postaci braku podpisu pod skargą) nie zostanie uzupełniony w wyznaczonym terminie, zostanie odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. bez ponownego wezwania. Posiadanie profesjonalnego pełnomocnika ma być dla strony korzyścią ze względu na posiadaną przez tego pełnomocnika wiedzę i doświadczenie zawodowe, a nie dlatego, że stwarza dla sądu dodatkowe obowiązki względem obowiązków wobec stron, które takiego pełnomocnika nie mają (zob. postanowienie NSA z 5 lipca 2022 r. o sygn. akt II OZ 403/22 oraz postanowienia z 23 maja 2017 r. o sygn. akt II GZ 367/17 i z 28 lipca 2021 r. o sygn. akt II OZ 422/21). Sąd w niniejszej sprawie nie podziela odmiennych poglądów wyrażonych w części orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, według których jeżeli osoba, która powołując się na udzielone jej pełnomocnictwo, sporządziła i podpisała skargę, a pełnomocnictwa tego w wyznaczonym przez sąd terminie nie przedstawiła, to zachodzi sytuacja braku podpisania skargi, skutkująca obowiązkiem sądu wezwania strony do podpisania skargi. Sąd nie ma kompetencji do uznania, że nieuzupełniony istotny brak formalny skargi (jakim jest brak dokumentu pełnomocnictwa upoważniającego sporządzającego skargę pełnomocnika, a także dokumentu, z którego wynika prawo reprezentacji skarżącego) może stać się innego rodzaju brakiem formalnym (brakiem podpisu strony pod skargą), który w dalszym ciągu podlegałby uzupełnieniu. Odrzucenie skargi w realiach niniejszej sprawy przez Sąd nie może być utożsamione z odebraniem skarżącemu prawa do sądu. Możliwość merytorycznego rozpoznania sprawy uzależniona jest od dopuszczalności skargi, a więc m.in. spełnienia warunków formalnych skargi, dlatego sam wzgląd na konstytucyjne prawo do sądu nie może uzasadniać konwersji jednego braku formalnego w inny, skoro wezwanie do usunięcia braków formalnych zostało sformułowane w sposób czytelny wraz z określeniem skutku uchybienia ustawowemu terminowi. Wyłącznie wadliwa czynność procesowa profesjonalnego pełnomocnika strony w zakresie uzupełnienia braku skargi w postaci wykazania sposobu reprezentacji skarżącego i braku uiszczenia opłaty kancelaryjnej za wydruk skargi wniesionej w formie dokumentu elektronicznego, sporządzanego celem doręczenia uczestnikowi postępowania doprowadziła do odrzucenia skargi. Ustanowienie profesjonalnego pełnomocnika powinno być gwarancją dla strony, że będzie należycie reprezentowana w toczącym się postępowaniu. Za błędy i zaniechania pełnomocnika ustanowionego w sprawie odpowiedzialność ponosi jego mocodawca. Mocodawca, w tym przypadku skarżący, ponosi więc ryzyko ujemnych skutków niestarannego zachowania się swego pełnomocnika. Należy też zauważyć, że ciężar nałożony na stronę postępowania przed sądem administracyjnym w postaci obowiązku przedłożenia dokumentu pełnomocnictwa procesowego i wykazania, że osoba, która udzieliła pełnomocnictwa procesowego jest uprawniona do działania imieniem strony skarżącej nie jest nadmierny. W tych okolicznościach nie sposób uznać, że w sprawie doszło do naruszenia prawa do sądu (por. postanowienie NSA z 17 sierpnia 2022 r. o sygn. akt II OZ 436/22). Wobec powyższego, prawidłowo Sąd skierował wezwanie do pełnomocnika o uzupełnienie braku formalnego skargi w postaci nadesłania oryginału bądź uwierzytelnionej kopii dokumentu, z którego wynika sposób reprezentacji skarżącego oraz do uiszczenia opłaty kancelaryjnej za wydruk skargi wniesionej w formie dokumentu elektronicznego celem jej doręczenia uczestnikowi postępowania i po bezskutecznym upływie terminu do wykonania wezwania, obowiązany jest skargę odrzucić, nie wzywając uprzednio skarżącego do podpisania skargi (por. orzeczenia NSA: z 25 października 2010 r. o sygn. akt I FSK 916/10; z 13 marca 2012 r. o sygn. akt I FSK 628/11; z 11 lutego 2014 r. o sygn. akt II GSK 138/14; z 12 czerwca 2014 r. o sygn. akt I FSK 426/14; z 22 maja 2014 r. o sygn. akt I FSK 490/14; z 14 października 2014 r. o sygn. akt II GSK 2009/14; z 17 listopada 2014 r. o sygn. akt I FSK 1505/14; z 17 listopada 2014 r. o sygn. akt I FSK 1509/14; z 22 kwietnia 2015 r. o sygn. akt II OSK 825/15; z 7 czerwca 2016 r. o sygn. akt II GZ 553/16; z 24 stycznia 2017 r. o sygn. akt I OSK 2110/16; z 23 marca 2017 r. o sygn. akt II GZ 205/17; z 30 marca 2017 r. o sygn. akt II GZ 233/17; z 9 lutego 2018 r. o sygn. akt I OZ 103/18; z 9 października 2018 r. o sygn. akt I OZ 906/18; z 27 lutego 2019 r. o sygn. akt I OZ 156/19, z 25 sierpnia 2021 r. o sygn. akt I FZ 89/21; z 26 kwietnia 2022 r. o sygn. akt I OZ 128/22; z 29 czerwca 2022 r. o sygn. akt I GZ 209/22; z 17 stycznia 2024 r. o sygn. akt II OZ 1/24; z 18 lipca 2024 r. o sygn. akt I OZ 376/24). Jednocześnie tut. Sąd postanowieniem z 29 listopada 2024 r. odmówił przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych skargi. Sąd wyjaśnił w uzasadnieniu tego postanowienia powody przyjętego rozstrzygnięcia, w szczególności wskazał podstawę prawną orzeczenia, omówił przesłanki pozytywnego rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu i wyjaśnił dlaczego wniosek skarżącego nie zasługiwał na uwzględnienie. Strony nie skorzystały z prawa do zaskarżenia przedmiotowego postanowienia zażaleniem. Mając na względzie opisane wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany był skargę odrzucić, o czym orzekł – na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 i § 3 p.p.s.a. oraz na podstawie art. 220 § 3a p.p.s.a. – w sentencji postanowienia.