V SA/Wa 731/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Andrzej Siwek (spr.), Asesor WSA - Justyna Żurawska, Protokolant referent Patrycja Młynarczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi R. S. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia 7 lipca 2022 r. nr BDF1.4800.56.2022 w przedmiocie naruszenia dyscypliny finansów publicznych oddala skargę.

Przedmiotem skargi wniesionej przez R. S. (dalej: "Skarżący" lub "Obwiniony") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (dalej: "GKO" lub "organ odwoławczy") z dnia 7 lipca 2022 r. sygn. akt BDF1.4800.56.2022, utrzymujące w mocy orzeczenie Międzyresortowej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy ministrze właściwym do spraw administracji publicznej (dalej: "Komisja orzekająca I instancji", "MKO") z dnia 18 stycznia 2022 r. sygn. akt BPU.0261.8.2020, którym uznano R. S., pełniącego w dacie zarzucanego naruszenia dyscypliny finansów publicznych funkcję Prezesa Zarządu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (tj. spółki będącej beneficjentem środków publicznych przyznanych przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości na podstawie umowy o dofinansowanie nr UDA-POIG. 08.01.00-14-961/09-00 (dalej: "umowa") na realizację projektu pn. "Stworzenie nowoczesnej aplikacji internetowej *[...]* umożliwiającej powszechne budowanie, edytowanie oraz generowanie własnych witryn internetowych") odpowiedzialnym za naruszenie dyscypliny finansów publicznych polegającego na tym, że w dniu 25 maja 2017 r, pełniąc funkcję Prezesa Zarządu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. nie dokonał w terminie, tj. w dniach od 11 do 24 maja 2017 r. zwrotu środków w kwocie 727.254,24 złotych związanych z realizacją projektu finansowanego z udziałem środków unijnych, co nastąpiło z naruszeniem art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305 t.j.) – dalej "u.f.p.". `Zaskarżone orzeczenie GKO zostało wydane w następującym stanie faktycznym. W dniu 7 czerwca 2010 r. została zawarta umowa pomiędzy Polską Agencją Rozwoju Przedsiębiorczości, a [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W., na dofinansowanie realizacji projektu pn. "Stworzenie nowoczesnej aplikacji internetowej [...], umożliwiającej powszechne budowanie, edytowanie oraz generowanie własnych witryn internetowych" w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013. Kwota maksymalnego dofinansowania wynosiła 808.137,50 zł. Na podstawie aneksu do umowy [...] Sp. z o.o., której prezesem zarządu był Obwiniony stała się następcą prawnym [...] Sp. z o.o. W rezultacie kontroli przeprowadzonej w dniach 13-14 września 2012 r. przez Regionalną Instytucję Finansującą (RIF), po zakończeniu kwalifikowalności wydatków, w którym projekt miał zostać zrealizowany, a przed dokonaniem płatności końcowej, stwierdzono brak realizacji głównego celu projektu. W konsekwencji PARP uznała, że realizacja projektu nastąpiła niezgodnie z § 3 ust. 1, § 6 ust. 2, 6 i 7 oraz § 8 ust. 1 i 2 umowy i pismem z dnia 26 czerwca 2015 r. wypowiedziała umowę oraz wezwała Beneficjenta do zwrotu kwoty wypłaconego dofinansowania. Z uwagi na brak zwrotu wymaganej należności, wszczęte zostało z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu środków pochodzących z umowy, zakończone wydaniem w dniu 4 października 2016 r. decyzji określającej obowiązek zwrotu przez Beneficjenta dofinansowania w kwocie 727.254,24 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, na wskazany rachunek bankowy. Minister Rozwoju i Finansów decyzją z dnia 5 maja 2017 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 4 października 2016 r. Rozstrzygnięcie to doręczono Obwinionemu w dniu 10 maja 2017 r. W dniu 6 września 2019 r. wpłynęło do Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych właściwego w sprawach rozpoznawanych przez MKO w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy ministrze właściwym do spraw administracji publicznej zawiadomienie Zastępcy Prezesa PARP z dnia 2 września 2019 r. o podejrzeniu naruszenia dyscypliny finansów publicznych w [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W., polegającego na niedokonaniu w wymaganym terminie w należnej wysokości zwrotu środków przekazanych ze środków publicznych. Wnioskiem o ukaranie z dnia 13 grudnia 2019 r. Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych zarzucił R. S. naruszenie dyscypliny finansów publicznych określone w art. 13 pkt 8 u.o.n.d.f.p. Po rozpoznaniu sprawy na rozprawie w dniu 18 stycznia 2022 r. MKO uznała Obwinionego w czasie zarzucanego naruszenia dyscypliny finansów publicznych pełniącego funkcję prezesa zarządu [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W., za odpowiedzialnego - na zasadach określonych w art. 19 ust. 1 i 2 zd. 1 u.o.n.d.f.p., za naruszenie w dniu 25 maja 2017 r. dyscypliny finansów publicznych, określone w art. 13 pkt 8 u.o.n.d.f.p. MKO wskazała, że zgodnie z art. 13 pkt 8 u.o.n.d.f.p., naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest niedokonanie w terminie lub w należnej wysokości zwrotu kwoty środków publicznych lub środków przekazanych ze środków publicznych, związanych z realizacją programów lub projektów finansowanych z udziałem środków unijnych lub zagranicznych. [...] Sp. z o.o., której prezesem zarządu był Obwiniony, nie dokonała w terminie zwrotu środków zgodnie z decyzją Ministra Rozwoju i Finansów. Powyższa okoliczność była bezsporna i nie była kwestionowana w toku postępowania przez Obwinionego. Bezsprzecznie zatem zachowanie Obwinionego polegające na niedokonaniu w terminu zwrotu środków wypełniało znamiona czynu stypizowanego w art. 13 pkt 8 u.o.n.d.f.p. MKO nie uznała przy tym zasadności podniesionego przez Obwinionego zarzutu przedawnienia karalności uzasadnionego innym dniem dokonania naruszenia dyscypliny finansów publicznych niż ustalony w toku niniejszego postępowania na 25 maja 2017 r., co zdaniem Obwinionego uzasadniało wniosek o umorzenie postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania, orzeczeniem z dnia 7 lipca 2022 r., GKO utrzymała w mocy orzeczenie MKO. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że Komisja orzekająca I Instancji zasadnie uznała winę Obwinionego za zarzucone naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Skoro Obwiniony pełnił funkcję prezesa zarządu począwszy od 2010 r. i pozyskując dofinansowanie na realizację projektu - prowadząc zarząd spółki z należytą starannością, powinien mieć pełną świadomość konsekwencji podpisania umowy o dofinansowanie. Jako osoba zarządzająca spółką miał wpływ na podejmowane decyzje, od wyboru podwykonawcy do realizacji przedmiotu umowy (projektu), budowy narzędzia, świadomości zleconych zadań i obowiązków podwykonawcy, odbiorów czy w konsekwencji wypłaty wynagrodzenia podwykonawcy za produkt, który nie spełnia postawionych do realizacji wymagań. Od momentu pozyskania środków, Obwiniony powinien dokładać wszelkich starań do zrealizowania celu na jaki pozyskał środki, ale w przypadku jakichkolwiek trudności powinien również dołożyć starań niezbędnych do tego, żeby w razie konieczności móc zwrócić środki w odpowiednim terminie zgodnie z zapisami umowy odsyłającymi do art. 207 u.f.p. Zdaniem GKO Obwiniony nie wskazał na jakiekolwiek wiarygodne, niezawinione okoliczności zewnętrzne odnoszące się do Spółki, które byłyby przyczyną braku zwrotu środków zgodnie z wydaną decyzją, z wyjątkiem przypisywania odpowiedzialności podwykonawcy. Podnoszone przez Obwinionego okoliczności nienależytego wykonania aplikacji przez podwykonawcę [...] D. K., nie uzasadniają dochowania należytej staranności, ponieważ to Obwiniony miał wpływ na odbiór prac podwykonawcy. Obwiniony potwierdził zaś odebranie usługi protokołem odbioru oraz nie wniósł zastrzeżeń do jej wykonania, pomimo tego, że usługa nie była należycie wykonana. Załatwiając w ten sposób sprawy dotyczące realizacji projektu spowodował, że nie został on zrealizowany. Co więcej był odpowiedzialny za finanse spółki którą kierował, a doprowadził do sytuacji, w której zwrot środków nie nastąpił, w szczególności wydatkując środki na niezrealizowaną usługę. Nie można zatem uznać, że dochował należytej staranności. Odnosząc się do kwestii przedawnienia GKO wskazała, że Obwiniony stoi na stanowisku, że do zwrotu dofinansowania należy stosować art. 14 umowy oraz art. 207 i następne u.f.p., w wersji obowiązującej w dniu podpisania Umowy, tj. dnia 7 czerwca 2010 r. GKO nie podzieliła tego stanowiska. Jej zdaniem ocenę względniejszej ustawy należy oceniać w odniesieniu do treści art. 24 ust. 1 u.o.n.d.f.p. zgodnie z którym, jeżeli w czasie orzekania w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych obowiązuje ustawa inna niż w czasie popełnienia tego naruszenia, stosuje się ustawę nową, z tym że należy stosować ustawę obowiązującą w czasie popełnienia naruszenia, jeżeli jest ona względniejsza dla sprawcy. Zgodnie z tym przepisem należy ocenić merytorycznie przepisy stanowiące zarówno ustawy sankcjonowanej jak i sankcjonującej. Przepis ten normuje zagadnienia tzw. prawa intertemporalnego, stanowiące jak ma się zachować Komisja w momencie wystąpienia kolizji ustaw po zmianach. GKO wskazała, że zgodnie z art. 24 ustawy z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz niektórych innych ustaw określono, że do postępowań w sprawie zwrotu środków, o których mowa w art. 207 ustawy zmienianej w art. 10, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Już wówczas wprowadzono w art. 207 ust. 1 odniesienie do ostatecznej decyzji. Oznacza to, że dla każdego postępowania w sprawie zwrotu środków wszczętego po tej dacie stosuje się przepisy zmienione. W niniejszej sprawie PARP wypowiedziała umowę o dofinansowanie i wezwała Beneficjenta do zwrotu kwoty wypłaconego dofinansowania, pismem z dnia 26 czerwca 2015 r. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie przed tą datą nie wszczęto postępowania w sprawie zwrotu środków. Zatem nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że w sprawie obowiązku zwrotu środków powinna być stosowana ustawa obowiązują w dniu podpisania umowy. W tej sytuacji GKO wzięła pod uwagę stan prawny obowiązujący w czasie popełnienia zarzucanego czynu i stan prawny obowiązujący w czasie orzekania, uznając, że przepisy obowiązujące w dniu popełnienia naruszenia nie są względniejsze dla Obwinionego i należy stosować przepisy obecnie obowiązujące. W odniesieniu do podnoszonego w odwołaniu deklaratoryjnego charakteru decyzji dotyczącej zwrotu dofinansowania wydanej na podstawie art. 207 u.f.p. organ wskazał, że istotny jest nie charakter decyzji (deklaratoryjny) lecz odwołanie do znamion czynu określonego w art. 13 pkt 8 u.o.n.d.f.p. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest niedokonanie w terminie lub w należnej wysokości zwrotu kwoty środków publicznych lub środków przekazanych ze środków publicznych, związanych z realizacją programów lub projektów finansowanych z udziałem środków unijnych lub zagranicznych. Termin na zwrot wynika wprost z art. 207 ust. 1 u.f.p. W przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. W przypadku niedokonania zwrotu środków w wysokości lub terminie określonym przez instytucję wydającą decyzję w tym przedmiocie, dochodzi do naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Gdyby przyjąć - jak to czyni Obwiniony - że data powstania obowiązku jest wcześniejsza, to wówczas okazałoby się, że ta decyzja nie ma znaczenia prawnego. Oczywiście beneficjent może zwrócić wcześniej środki, ale gdy tego nie robi to wówczas wydawana jest decyzja o zwrocie i gdy stanie się ona ostateczna beneficjent ma obowiązek zwrócić środki. Następnie GKO wskazała, że ostateczną decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 5 maja 2-17 r. doręczono Beneficjentowi w dniu 10 maja 2017 r. W dniach od 11 do 24 maja 2017 r. Beneficjent był zobowiązany do zwrotu środków określonych w decyzji administracyjnej, czego nie uczynił. Dniem naruszenia dyscypliny finansów publicznych, o którym mowa w art. 13 pkt 8 u.o.n.d.f.p., w świetle art. 21 u.o.n.d.f.p., był zatem 25 maja 2017 r. W ocenie GKO nie ma wątpliwości, że w sprawie nie doszło do przedawnienia karalności w czasie orzekania przez Komisję Orzekającą I instancji. W czasie wydania orzeczenia przez GKO w odniesieniu do popełnionego czynu upłynęło już więcej niż pięć lat. Organ odwoławczy podkreślił jednak, że dla określenia czasu przedawnienia karalności konieczne jest uwzględnienie faktu, że przedawnienie nie biegło w okresie od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r., czyli przez 54 dni. W przedmiotowej sprawie miały bowiem zastosowanie przepisy szczególne, uchwalone w związku z potrzebą zapobiegania, przeciwdziałania i zwalczania Covid-19 (art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych). Wobec powyższego w momencie orzekania przed GKO nie nastąpiło jeszcze przedawnienie karalności zarzucanego Obwinionemu czynu - od 25 maja 2017 r. do 7 lipca 2022 r. nie upłynęło jeszcze 5 lat i 54 dni. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze Skarżący zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu GKO: 1. rażące naruszenie art. 38 ust. 1 w zw. z art. 21 u.o.n.d.f.p. w zw. z art. 207 ust. 1 u.f.p., polegające na niezastosowaniu powołanych przepisów; GKO arbitralnie przyjęła, że strona (Obwiniony) naruszyła dyscyplinę finansów publicznych w związku z realizacją projektu pn. "Stworzenie nowoczesnej aplikacji internetowej [...] (...)" finansowanego z udziałem środków unijnych, w postaci braku zwrotu środków w kwocie 727.254.24 zł. w terminie wynikającym z decyzji ostatecznej, tj. w dniach od 11 do 24 maja 2017 r. Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 21 u.o.n.d.f.p. naruszenie uważa się za popełnione w czasie, w którym Obwiniony zaniechał działania, do którego był obowiązany; czyli moment, kiedy spółka [...] sp. z o.o. w której Obwiniony pełnił funkcję członka zarządu, była zobowiązana do zwrotu środków publicznych - jest rozstrzygający dla przyjęcia kiedy nastąpiło naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Obowiązek zwrotu ww. środków publicznych powstał najpóźniej 14 lipca 2015 r., zatem zgodnie z art. 38 ust. 1 u.o.n.d.f.p., GKO powinna była uznać, że karalność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ustała z upływem 5 lat od chwili naruszenia, czyli z dniem 14 lipca 2020 r. 2. nastąpiło przedawnienie uprawnienia GKO do wydania orzeczenia w przedmiocie naruszenia dyscypliny finansów publicznych, gdyż od dnia, w którym naruszono dyscyplinę finansów publicznych, w zakresie braku zwrotu dofinansowania w terminie (powstała zaległość podatkowa) upłynęło więcej niż 5 lat, (art. 38 u.o.n.d.f.p.), który znajduje zastosowanie oparciu o przepisy u.f.p. (vide: art. 67 ust. 1 UFP). 3. naruszenie art. 13 pkt 8 u.o.n.d.f.p. poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, polegające na przyjęciu, że strona (Obwiniony) dopuściła się naruszenia dyscypliny finansów publicznych w terminie od 11 do 24 maja 2017 r., podczas, gdy Obwiniony nie dokonał zwrotu dofinansowania w terminie do 14 lipca 2015 r. (ewentualnie najpóźniej dnia 22 października 2016 r.), tj. naruszenie miało miejsce 14 lipca 2015 r. lub najpóźniej do 22 października 2016 r.). 4. naruszenie art. 207 u.f.p. poprzez błędne uznanie przez GKO. że przed wydaniem decyzji ostatecznej [...] sp. z o.o. nie miała obowiązku zwrotu dofinansowania mimo, że obowiązek zwrotu dofinansowania na podstawie art. 207 u.f.p. powstaje z mocy prawa w chwili wystąpienia nieprawidłowością 5. naruszenie art. 13 pkt 8 u.o.n.d.f.p. poprzez błędne przyjęcie przez GKO, że termin na zwrot dofinansowania wynika dopiero z decyzji ostatecznej mimo, że w stanie faktycznym GKO sama przyznała, że "[...] z uwagi na brak zwrotu wymagalnej należności, wszczęte zostało z urzędu postępowanie administracyjne Tym samym postępowanie administracyjne zostało wszczęte już w momencie istnienia "wymagalnej należności" - czyli w chwili (dacie) kiedy obowiązek do zwrotu dofinansowania już istniał; postępowanie administracyjne i w szczególności wydane w jego wyniku decyzje nie kreują obowiązku zwrotu środków publicznych, gdyż taki obowiązek powstał samoczynnie ex lege, dużo wcześniej, już w dacie, kiedy nastąpiła nieprawidłowość (art. 207 u.f.p.). 6. brak odniesienia się w uzasadnieniu orzeczenia do daty nałożenia korekty finansowej w postaci zaświadczenia anulującego udzieloną pomoy de minimis z dnia 29 czerwca 2015 r. przy ustaleniu terminu zwrotu dofinansowania, co uniemożliwia kontrolę instancyjną wydanego orzeczenia. 7. brak odniesienia się w uzasadnieniu orzeczenia do daty przeprowadzonej operacji księgowej przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości w postaci przeksięgowania udzielonego dofinansowania [...] Sp. z o.o., jako należności przy ustaleniu terminu zwrotu dofinansowania, a więc daty naruszenia art. 13 pkt 8 u.o.n.d.f.p., co uniemożliwia kontrolę instancyjną wydanego orzeczenia. 8. brak odniesienia się w uzasadnieniu orzeczenia - pomimo złożonego wniosku podczas rozprawy dnia 7 lipca 2022 r. - do wydania postanowienia o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych po dacie przedawnienia, wynikającego z postanowienia Przewodniczącego GKO z dnia 27 lipca 2020 r., wskazującego na datę przedawnienia 25 maja 2022 r., co uniemożliwia kontrolę instancyjną wydanego orzeczenia. 9. rażący błąd polegający na przyjęciu przez GKO (bez jakiegokolwiek uzasadnienia), że przepisy prawa w dniu orzekania (tj. w lipcu 2022 roku) są względniejsze dla strony (Obwinionego) aniżeli przepisy obowiązujące w momencie wystąpienia nieprawidłowości (tj. w 2012 r.), skutkujących obowiązkiem zwrotu dofinansowania, co uniemożliwia kontrolę instancyjną wydanego orzeczenia. 10. naruszenie przepisów postępowania poprzez brak przyjęcia zapisów umowy w zakresie zwrotu dofinansowania oraz obowiązującej wersji u.f.p. w dniu podpisania umowy. 11. arbitralne przyjęcie przez GKO, że w przedmiotowej sprawie należy zastosować obowiązujące przepisy u.f.p. z dnia orzekania tj. 7 lipca 2022 r., a nie z dnia podpisania umowy lub wystąpienia nieprawidłowości skutkujących obowiązkiem zwrotu dofinansowania (tj. z 2012 r.) tj. akt prawny względniejszy dla Skarżącego, co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem daty naruszenia dyscypliny finansów publicznych. 12. naruszenie art. 31 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 38 ust. 1 u.o.n.d.f.p., polegające na wymierzeniu stronie (Obwinionemu) kary pieniężnej w sytuacji, gdy GKO powinna umorzyć postępowanie wobec ustania karalności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych objętego wnioskiem o ukaranie. 13. naruszenie art. 167 ust. 1 i 2 u.o.n.d.f.p., polegające na zobowiązaniu strony (Obwinionego) do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa zryczałtowanych kosztów postępowania w sytuacji, gdy GKO winna umorzyć postępowanie wobec ustania karalności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych objętego wnioskiem o ukaranie. W odpowiedzi na skargę GKO wniosła o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym orzeczeniu. W piśmie stanowiącym replikę na odpowiedź na skargę Skarżący zarzucił GKO rażące naruszenie art. 21 Ordynacji podatkowej oraz deklaratoryjnego charakteru decyzji zwrotowej w zakresie jakim naruszenie dyscypliny finansów publicznych miałoby nastąpić dopiero po wydaniu decyzji ostatecznej na podstawie art. 207 u.f.p. Skarżący podkreślił, że w przypadku decyzji deklaratoryjnej wydawanej na podstawie art. 207 u.f.p., organ wskazuje jedynie kwotę nienależnie pobranego dofinansowania do zwrotu, obowiązek zaś zwrotu tych środków powstaje z mocy prawa, w chwili wystąpienia nieprawidłowości. Wskazanie, że decyzja w sprawne zwrotu środków wydana na podstawie przepisu art. 207 u.f.p. ma charakter decyzji deklaratoryjnej ma zaś wpływ dla określenia okresu przedawnienia. W kolejnym piśmie, które wpłynęło do Sądu w dniu 15 grudnia 2023 r., tj. po zamknięciu rozprawy i wydaniu wyroku Skarżący wskazał, że wyrokiem z dnia 12 grudnia 2023 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność z konstytucją art. 15zzr(1) ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. wobec czego postępowanie powinno zostać umorzone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Podkreślić należy, że zasadniczy spór pomiędzy stronami odnosi się do kwestii przedawnienia karalności naruszenia dyscypliny finansów publicznych wynikającej z nieprawidłowego – zdaniem Skarżącego – ustalenia przez organy terminu zwrotu spornych środków. W ocenie Skarżącego skoro zgodnie z art. 21 u.o.n.d.f.p. naruszenie uważa się za popełnione w czasie, w którym Obwiniony zaniechał działania, do którego był obowiązany, to moment, kiedy spółka [...] Sp. z o.o. w której Obwiniony pełnił funkcję członka zarządu, była zobowiązana do zwrotu środków publicznych - jest rozstrzygający dla przyjęcia kiedy nastąpiło naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Obowiązek zwrotu ww. środków publicznych powstał więc najpóźniej 14 lipca 2015 r. (w kolejnym dniu po bezskutecznym upływie terminu do zwrotu dofinansowania wynikającego z wezwania PARP), zatem zgodnie z art. 38 ust. 1 u.o.n.d.f.p., GKO powinna była uznać, że karalność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ustała z upływem 5 lat od chwili naruszenia, czyli z dniem 14 lipca 2020 r. W związku z powyższym należy podkreślić, że z treści art. 207 ust. 1 u.f.p. wynika, iż określone w tym przepisie, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości środki, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9. Zgodnie z brzmieniem powołanego art. 207 ust. 1 u.f.p., Skarżący zobowiązany był do zwrotu nienależnie pobranych środków w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 5 maja 2017 r. utrzymującej w mocy decyzję PARP z dnia 4 października 2016 r. określającą obowiązek zwrotu dofinansowania w kwocie 727.254,24 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, na wskazany rachunek bankowy. Zasadnie zatem organy orzekające stwierdziły, że dniem popełnienia czynu jest 25 maja 2017 r., tj. dzień następujący po upływie 14-dniowego terminu zwrotu środków określonych ww. decyzją. Podkreślić przy tym należy, że GKO nie kwestionowała deklaratoryjnego charakteru decyzji wydawanej na podstawie art. 207 ust. 1 u.f.p. Sąd wskazuje, że zarówno w doktrynie prawa, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że obowiązek zwrotu dofinasowania, jaki obciąża beneficjenta w momencie wystąpienia którejkolwiek z przesłanek ustalonych w ust. 1 tego przepisu, powstaje z mocy prawa, i to niezależnie od woli stron. Wydana decyzja przekształca jedynie powstały z mocy prawa obowiązek w zobowiązanie do zwrotu środków. Zobowiązanie to powstaje z dniem uzyskania przez decyzję, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.p.f. waloru ostateczności. Decyzja ta nie tworzy zatem nowego stosunku prawnego a jedynie przekształca powstały z mocy prawa obowiązek w zobowiązanie do zwrotu środków (por. wyrok WSA z dnia 28 czerwca 2017 r., V SA/Wa 1926/16; Ofiarski Zbigniew (red), Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, wyd. II, WKP 2020). Niemniej jednak konkretyzacja obowiązku, w przypadku uchylania się od jego realizacji, następuje w drodze decyzji administracyjnej określającej kwotę środków należnych do zwrotu oraz termin, w jakim zwrot powinien nastąpić. Powyższa decyzja ma zatem istotne znaczenie prawne, lecz kluczowy w przedmiotowej sprawie nie jest charakter decyzji zobowiązującej do zwrotu dofinansowania, lecz znamiona czynu określonego w art. 13 ust. 8 u.o.n.d.f.p. Zgodnie zaś z tym przepisem naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest niedokonanie w terminie lub w należnej wysokości zwrotu kwoty środków publicznych lub środków przekazanych ze środków publicznych, związanych z realizacją programów lub projektów finansowanych z udziałem środków unijnych lub zagranicznych. Termin na zwrot tych środków wynika zaś wprost z art. 207 ust. 1 u.f.p. Wskazać zatem należy, że czynem w rozumieniu art. 13 ust. 8 u.o.n.d.f.p. jest niedokonanie zwrotu, a nie powstanie zobowiązania. Tym samym naruszenie określone w art. 13 ust. 8 u.o.n.d.f.p. następuje w terminie wynikającym z art. 207 ust. 1 u.f.p., a przyjęcie innego stanowiska czyniłoby ten przepis w dużej części bezprzedmiotowym. Opierając się na argumentacji Skarżącego należałoby bowiem wszczynać postępowania w sprawie dokonanych naruszeń dyscypliny finansów publicznych jeszcze przed wydaniem decyzji o zwrocie na podstawie art. 207 u.f.p. W ocenie Sądu takie działanie właściwego rzecznika dyscypliny finansów publicznych stanowiłoby niedopuszczalny "przedsąd", ponieważ Komisja orzekająca I instancji orzekałaby de facto o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych będącej konsekwencją braku zwrotu środków, jeszcze przed wydaniem decyzji o zwrocie tych środków przez uprawniony organ. Sąd podziela również stanowisko GKO odnośnie zastosowania w sprawie przepisu art. 207 ust. 1 u.f.p. w brzmieniu z dnia orzekania. Organ trafnie zauważył, że zgodnie z art. 24 ustawy z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2014 r., poz. 379) do postępowań w sprawie zwrotu środków, o których mowa w art. 207 ustawy zmienianej w art. 10, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Powołana nowelizacja wprowadziła też w art. 207 ust. 1 odniesienie do decyzji ostatecznej. W niniejszej sprawie postępowanie w sprawie zwrotu środków zostało wszczęte po wejściu tej nowelizacji w życie. PARP wypowiedziała bowiem umowę o dofinansowanie i wezwała Beneficjenta do zwrotu kwoty wypłaconego dofinansowania, pismem z dnia 26 czerwca 2015 r. W konsekwencji nie można było uznać, że w sprawie obowiązku zwrotu środków powinna być stosowana ustawa obowiązująca w dniu podpisania umowy. Po ustaleniu, że dniem popełnienia czynu jest 25 maja 2017 r. przypomnieć trzeba, że stosownie do art. 39 ust. 1 u.o.n.d.f.p., karalność naruszenia dyscypliny finansów publicznych ustaje, jeżeli od czasu jego popełnienia upłynęły 3 lata. Jeżeli jednak w tym okresie wszczęto postępowanie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, karalność ustaje z upływem 2 lat od zakończenia tego okresu. Sąd podziela stanowisko GKO, że w sprawie należało zastosować przepis art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r., który stanowił, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od dnia 14 marca 2020 r. (a od dnia 20 marca 2020 r. stan epidemii). Omawiany art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r., został wprowadzony do ww. ustawy art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz związanych z nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw obowiązującej od dnia 31 marca 2020 r. Następnie na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, art. 15zzr został uchylony. Zmiana ta weszła w życie w dniu 16 maja 2020 r. i w tym dniu przestał obowiązywać art. 15zzr ustawy z dnia 2 marca 2020 r. Jednakże, na mocy art. 68 ust. 7 ustawy z 14 maja 2020 r., terminy biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ww. ustawy, czyli od dnia 24 maja 2020 r. Oznacza to, że przedawnienie nie biegło od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r., a więc łącznie przez 54 dni i ponownie zaczęło biec 24 maja 2020 r. Wbrew twierdzeniom Skarżącego nie doszło zatem do przedawnienia karalności zarzucanego mu czynu w momencie orzekania przez GKO - od 25 maja 2017 r. do 7 lipca 2022 r. nie upłynęło bowiem 5 lat i 54 dni. W konsekwencji bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności. W tym miejscu należy odnieść się do powołanego przez Skarżącego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia sygn. P 12/22, którym stwierdzono, że art. 15zzr(1) ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1327, ze zm.) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Należy zaznaczyć, że ww. przepis miał następujące brzmienie: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19, oraz w okresie 6 miesięcy po ich odwołaniu nie biegnie przedawnienie karalności czynu oraz przedawnienie wykonania kary w sprawach o przestępstwa i przestępstwa skarbowe" i nie miał zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Zastosowanie w niniejszej sprawie miał natomiast art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. odnoszący się do terminów prawa administracyjnego (za jaki – jak już wskazano powyżej – należy uznać termin przedawnienia wynikający z art. 38 u.o.n.d.f.p.), zgodnie z którym "w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres". Już choćby z tego względu wniosek Skarżącego jakoby należało umorzyć postępowanie w związku z ww. wyrokiem TK należy uznać za nieuzasadniony. Dodatkowo wskazać jednak należy, że w ocenie TK art. 15zzr(1) ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. godził w zasadę ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa m.in. z tego powodu, że nie został wprowadzony w marcu 2020 r., czyli w początkowym okresie pandemii (który w sposób bezprecedensowy wpłynął na dezorganizację życia publicznego), lecz dopiero po upływie piętnastu miesięcy od wystąpienia epidemii na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem TK o ile w marcu i kwietniu 2020 r. – czyli w początkowym okresie pandemii COVID-19 – faktycznie występowały problemy z efektywnym funkcjonowaniem organów państwa (co stanowi fakt notoryjny), o tyle postępowania karne były zasadniczo kontynuowane przez cały czas jej dotychczasowego trwania. Stąd też wejście w życie tak daleko idącej normy prawnej – piętnaście miesięcy po ogłoszeniu stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie stanu epidemii – zawieszającej wprost instytucję przedawnienia w prawie karnym, musi być uznane za nieproporcjonalne i sprzeczne z art. 2 Konstytucji. Tymczasem znajdujący zastosowanie w rozpoznawanej sprawie art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. wszedł w życie już w dniu 31 marca 2020 r. i obowiązywał jedynie do 16 maja 2020 r. Przechodząc do oceny przesłanek stwierdzenia przez orzekające w sprawie organy naruszenia przez Skarżącego dyscypliny finansów publicznych wskazać należy, że środki finansowe będące przedmiotem sporu pochodzą ze środków publicznych, a zatem nie może budzić wątpliwości, że sposób ich wykorzystania musi być pod szczególną kontrolą, a wydatkowanie ich podlega rygorom wydatkowania środków budżetowych. Sąd zwraca uwagę, że ustawodawca zarówno w ustawie o finansach publicznych, jak i w ustawie o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w sposób jednoznaczny, unormował zasady gospodarowania środkami publicznymi wskazując, że prawidłowość gospodarowania nimi podlega ochronie określonej m.in. regulacjami normującymi odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych określa zasady i zakres odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, organy właściwe do prowadzenia tego postępowania oraz postępowanie w sprawach o naruszenie dyscypliny (art. 1 ustawy o odpowiedzialności). Ustawa ta zawiera szereg przepisów szczegółowo określających, jakie działanie lub zaniechanie podlega odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Jednym z takich przepisów jest art. 13 pkt 8 u.o.n.d.f.p., z którego wynika, że naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest niedokonanie w terminie lub w należnej wysokości zwrotu kwoty środków publicznych lub środków przekazanych ze środków publicznych, związanych z realizacją programów lub projektów finansowanych z udziałem środków unijnych lub zagranicznych. Z akt sprawy wynika, że decyzją Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 5 maja 2017 r. zobowiązano [...] Sp. z o.o. do zwrotu środków przeznaczonych na realizację projektu w wysokości 727.254,24 zł. Wyrokiem z 9 marca 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 538/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na ww. decyzję. Zgodnie z art. 4a pkt 3 u.o.n.d.f.p., odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych określone w art. 13 tej ustawy, podlegają osoby zobowiązane lub upoważnione do działania w imieniu podmiotu zobowiązanego do realizacji projektu finansowanego z udziałem środków unijnych lub zagranicznych, któremu przekazano środki publiczne przeznaczone na realizację tego projektu lub który wykorzystuje takie środki. W dniu wskazanym jako data naruszenia dyscypliny finansów publicznych, tj. w dniu 25 maja 2017 r., Skarżący pełnił funkcję Prezesa Zarządu [...] Sp. z o.o. w W. Podkreślić należy, że przypisanie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych wymaga łącznego spełnienia warunków, określonych w ustawie o odpowiedzialności. Zdaniem Sądu takie warunki w odniesieniu do Skarżącego zostały spełnione. W rozpoznawanej sprawie Skarżący naruszył dyscyplinę finansów publicznych, ponieważ nie zwrócił w terminie oraz należnej wysokości środków przekazanych ze środków publicznych związanych z realizacją projektu finansowanego z udziałem środków unijnych, przyznanych przez PARP, czym spełnili przesłanki określone w art. 13 pkt 8 u.o.n.d.f.p. Kwestia braku zwrotu przedmiotowej należności jest bezsporna. Zgodnie z art. 19 ust. 2 u.o.n.d.f.p., odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponosi osoba, której można przypisać winę w czasie popełnienia naruszenia. Nie można przypisać winy, jeżeli naruszenia nie można było uniknąć mimo dołożenia staranności wymaganej od osoby odpowiedzialnej za wykonanie obowiązku, którego niewykonanie lub nienależyte wykonanie stanowi czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, naruszenie dyscypliny finansów publicznych miało charakter zawiniony, czego dowodzi brak podjęcia przez Skarżącego jakichkolwiek działań w zakresie zwrotu przedmiotowej należności. Skarżący pomimo tego, że zdawał sobie sprawę z ciążącego na nim obowiązku, dopuścił się naruszenia dyscypliny finansów publicznych poprzez brak zwrotu ww. środków. Wobec powyższego w ocenie Sądu, Komisja orzekająca I instancji w sposób uzasadniony i uprawniony przypisała winę Skarżącemu, a GKO podtrzymała to rozstrzygnięcie. Wskazać należy, że Skarżący podpisując umowę o dofinansowanie przyjął odpowiedzialność związaną z realizacją tej umowy. Zgodnie z § 3 ust. 1 tej umowy beneficjent zobowiązał się do zrealizowania projektu "stworzenie nowoczesnej aplikacji internetowej [...], umożliwiającej powszechne budowanie, edytowanie oraz generowanie własnych witryn internetowych w pełnym zakresie, określonym w harmonogramie rzeczowo – finansowym, w terminie wskazanym w § 6 ust. 3 z należytą starannością. Cele projektu i zakładane wskaźniki w zasadniczej części nie zostały jednak osiągnięte, czego Skarżący nie kwestionuje wskazując jedynie, że odpowiedzialność za taki stan rzeczy ponosi podwykonawca D. K. – firma [...]. Argumentacja Skarżącego w tym zakresie zasadnie nie została uznana przez orzekające organy, ponieważ jako prezes zarządu Beneficjenta ponosił on odpowiedzialność za dobór podwykonawcy i za działania podwykonawcy jak za swoje własne. Skarżący odebrał usługę protokołem odbioru, chociaż usługa nie została przez podwykonawcę należycie wykonana. Usprawiedliwieniem zaniedbań Skarżącego nie może być również jego młody wiek w czasie realizacji projektu i brak doświadczenia technicznego, skutkujący zapłatą na rzecz podwykonawcy całości wysokiego wynagrodzenia, przed ostatecznym sprawdzeniem funkcjonalności aplikacji, polegającym na przeprowadzeniu szczegółowych testów. Tym samym Skarżący nie wskazał na jakiekolwiek wiarygodne, niezawinione okoliczności zewnętrzne. Stosownie do art. 28 ustawy o odpowiedzialności, nie dochodzi się odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, którego stopień szkodliwości dla finansów publicznych jest znikomy. W ocenie Sądu, organy prawidłowo, po analizie materiału dowodowego zgormadzonego w sprawie uznały, że brak ku temu przesłanek. Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie w zakresie ustalenia stopnia szkodliwości czynu i przyjęcia, że stopień szkodliwości naruszenia dyscypliny finansów publicznych był znaczny, Sąd podziela stanowisko GKO, że czyn nie ma charakteru znikomej szkodliwości dla ładu finansów publicznych. Naruszenie dyscypliny finansów publicznych było karygodne, a rozmiary szkody dla finansów publicznych są znaczne. W rozpatrywanej sprawie, w ocenie Sądu, organ orzekający I instancji prawidłowo zebrał i ocenił materiał dowodowy, natomiast organ II instancji potwierdził ustalenia faktyczne organu I instancji i prawidłowo ocenił zarówno zebrany materiał dowodowy, jak i postępowanie organu I instancji. Jednocześnie wymierzając Skarżącemu karę organy wzięły pod uwagę wszystkie okoliczności, w jakich doszło do naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Sąd uznał, że kara pieniężna wymierzona Skarżącemu w wysokości 4.000 zł jest odpowiednia. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.