V SAB/Wa 46/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędzia WSA Robert Żukowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 czerwca 2026r. sprawy ze skargi [...] w W. na bezczynność Głównego Inspektora Farmaceutycznego w rozpoznaniu odwołania od decyzji w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1) umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Głównego Inspektora Farmaceutycznego do wydania decyzji; 2) stwierdza bezczynność Głównego Inspektora Farmaceutycznego; 3) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądza na rzecz [...] w W. od Głównego Inspektora Farmaceutycznego kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny (WIF) decyzją z 6 października 2023 r. znak WIF-WR-I.8520.6.5.2023 przeniósł na rzecz [...] sp.j. w S. zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...] " w G. przy ul. J., udzielone 1 lutego 2013 r. i nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Do organu wpłynęły odwołania odpowiednio w dniu: 25 października 2023 r. [...] Izby Aptekarskiej w W. ([...] OIA), 24 października 2023 r. Związku [...] w W. ([...]), 13 listopada 2023 r. [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej ([...] OIA). Akta sprawy WIF przesłał do GIF 30 października 2023 r. (data wpływu akt w formie elektronicznej) i 31 października 2023 r. (data wpływu akt w formie papierowej). W dniu 27 lutego 2024 r. wpłynęło do GIF ponaglenie [...] OIA, w którym wniesiono m.in. o wstrzymanie natychmiastowego wykonania zaskarżonej decyzji i rozpoznanie wniosków dowodowych w odwołaniu, jak i nowego wniosku dowodowego zawartego w ponagleniu. Pismem znak: POWII.503.121.2023.KSI.I, GIF wystąpił do WIF o uzupełnienie akt I instancji poprzez nadesłanie dokumentów niezbędnych m.in. do formalnego zweryfikowania odwołań, do ustalenia kręgu stron postępowania odwoławczego, jak i rozpoznania wniosku o wstrzymanie natychmiastowej wykonalności decyzji I instancji, złożonego przez [...] OIA. Odpowiedź WIF wpłynęła do organu w dniach 7 i 13 maja 2024 r. Postanowieniem z 23 maja 2024 r. GIF odmówił wstrzymania wykonania decyzji. [...] Okręgowa Izba Aptekarska wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność, żądając stwierdzenia, że GIF dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania i prowadził je przewlekle, stwierdzenia, że bezczynność oraz przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania GIF do niezwłocznego rozpatrzenia odwołania, ustosunkowania się do wniosków dowodowych i wniosku o wstrzymanie wykonalności decyzji (złożonego na podstawie art. 135 k.p.a.), wymierzenia grzywny w wysokości jednokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów. Skarżąca wskazała, że GIF w terminach do rozpatrzenia odwołania nie podjął rozstrzygnięcia, ani jakiejkolwiek czynności, pomimo upływu ponad 6 miesięcy od wniesienia odwołania i ponaglenia z 26 lutego 2024 r., jak i nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy, a w konsekwencji nie wskazał przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie. W odpowiedzi na skargę GIF wniósł o jej oddalenie wskazując, że z uwagi na wielość odwołań, skomplikowany charakter sprawy, obszerność akt nie dopuścił się bezczynności, ani przewlekłego prowadzenia postępowania odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 lipca 2024 r., V SAB/Wa 31/24 oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił pojęcie bezczynności postępowania i kiedy ma ona miejsce. Sąd wyjaśnił, że skarżąca zwróciła uwagę na fakt, że w tut. Sądzie w okresie luty-marzec 2024 r. rozpoznano 7 skarg dot. analogicznego stanu prawnego (przeniesienie zezwolenia na prowadzenie apteki) oraz faktycznego (apteki miały być prowadzone na podstawie umowy franczyzy zawartej ze Spółką [...]). Decyzje organu II instancji zostały uchylone, gdyż Sąd stwierdził, że GIF nie wyjaśnił dostatecznie powiązań między franczyzodawcą, a franczyzobiorcą. Sąd m.in. uznał, że ocena, czy wnioskujący o przeniesienia zezwolenia nie wchodzi w przesłanki art. 4 pkt 4 i 14 u.o.k.k., wymaga zbadania nie tylko samych postanowień umowy franczyzy i umów dodatkowych, lecz całościowej relacji gospodarczej pomiędzy franczyzobiorcami, a [...]. Sąd uznał, że GIF nie przeprowadził postępowania dowodowego w wymaganym dla wyczerpującej oceny, czy pomiędzy ww. spółkami zachodzi stan kontroli. Dokonał bowiem tylko analizy postanowień umów, a analizy każdej z umów dokonywał abstrakcyjnie i w oderwaniu od pozostałych umów. Wyroki są nieprawomocne. Zostały wniesione skargi kasacyjne, w tym przez GIF. Sąd I instancji zauważył, że wbrew temu, co sugeruje strona w skardze Sąd nie przesądził w żadnej z ww. spraw, że między podmiotem na rzecz którego przeniesiono zezwolenie, a spółką [...] zachodzi stan kontroli, nakazał pogłębione zbadanie tej kwestii i kompleksową ocenę wzajemnych powiązań, w tym uzupełnienie postępowania dowodowego. Sąd zaznaczył, że przeniesienie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie sprowadza się tylko do prostej czynności materialno-technicznej organu i wymaga przeprowadzenia kompleksowego, czasochłonnego i skomplikowanego postępowania. Postępowanie odwoławcze dotyczy trzech odwołań organizacji społecznych, uczestniczących w postępowaniu na prawach strony. Także w tych odwołaniach postawiono szereg zarzutów naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego i złożono liczne wnioski dowodowe. GIF przed przekazaniem akt Sądowi postanowieniem z 23 maja 2024 r. rozpoznał wniosek o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności. Zdaniem Sądu I instancji, bez znaczenia dla sprawy są szerokie wywody skarżącej dotyczące naruszenia przepisów antykoncentracyjnych. Analiza akt i fakty znane Sądowi z urzędu, z uwagi na uczestnictwo w rozpoznaniu spraw dotyczących podobnego zagadnienia faktycznego i prawnego prowadzą do wniosku, że w tej sprawie nie można postawić organowi zarzutu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania odwoławczego. Zdarzają się bowiem takie sytuacje, że szybkość postępowania musi ustąpić przed koniecznością skrupulatnego i czasochłonnego zbadania skomplikowanych stosunków gospodarczych. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wniosła [...] Okręgowa Izba Aptekarska wnosząc o jego uchylenie w całości, o stwierdzenie, że GIF dopuścił się bezczynności i przewlekle prowadzonego postępowania, zobowiązanie GIF do rozpoznania odwołania Izby w określonym terminie, przy czym Izba postuluje, aby był to termin nie dłuższy, niż trzy miesiące, uznanie, że bezczynność i przewlekle prowadzenie postępowania, których dopuścił się GIF, miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości jednokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów oraz o zasądzenie postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną GIF wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Pismem z 6 lutego 2026 r. GIF poinformował, że decyzją z 4 lutego 2026 r., znak: POWII.503.121.2023.IS.13 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) wyrokiem z 12 lutego 2024r. II GSK 2235/25 uchylił powyższy wyrok wskazując, że podstawę skargi kasacyjnej stanowiły zarzuty naruszenia przepisów postępowania, przy czym skuteczny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W wydanym w niniejszej sprawie wyroku z 12 lutego 2024r. NSA podkreślił m.in., że rozpoznając skargę na bezczynność, sąd bierze pod uwagę jedynie fakt, czy została dokonana czynność lub organowi nie można zarzucić bezczynności. Konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione. NSA zgodził się z Sądem I instancji, że zdarzają się takie sytuacje, że szybkość postępowania musi ustąpić przed koniecznością skrupulatnego i czasochłonnego zbadania skomplikowanych stosunków gospodarczych. Prawidłowo też Sąd uznał, że przeniesienie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie sprowadza się tylko do prostej czynności materialno-technicznej organu. Wymaga ono przeprowadzenia kompleksowego, czasochłonnego postępowania administracyjnego, o dużym stopniu skomplikowania pod względem nie tylko ustaleń faktycznych, ale też i zagadnień prawnych, zwłaszcza, iż w rozpatrywanej sprawie postępowanie odwoławcze dotyczy rozpoznania trzech odwołań złożonych przez organizacje społeczne, uczestniczące w postępowaniu na prawach strony. Jednak – jak podkreślił NSA - bezczynność została zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. - zachodzi ona wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Pojęciem tym objęte zostały zatem przypadki przekroczenia terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a. lub wynikającego z przepisów szczególnych, do których odsyła art. 35 § 4 k.p.a., względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. NSA wskazał dalej, że w sytuacji, w której organ odwoławczy nie załatwił sprawy (nie rozpoznał odwołania Izby) w ustawowym terminie, ani nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy oraz nie wskazał przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie (art. 36 § 1 k.p.a.), konieczna była jednoznaczna ocena, czy organowi odwoławczemu przypisać należy stan bezczynności, a dopiero później - czy czynności podejmowane przez organ odwoławczy w toku trwania postępowania odwoławczego były efektywne i celowe z punktu widzenia rozpoznania odwołania skarżącej kasacyjnie. Kierując się powyższą wykładnią dokonaną przez NSA należy uznać, że w niniejszej sprawie GIF dopuścił się bezczynności. Z akt sprawy wynika bowiem jednoznacznie, że odwołanie od decyzji z 6 października 2023 r. znak WIF-WR-I.8520.6.5.2023 wraz z aktami sprawy WIF przesłał do GIF 30 października 2023 r. (data wpływu akt w formie elektronicznej) i 31 października 2023 r. (data wpływu akt w formie papierowej). W dniach 7 i 13 maja 2024 r. wpłynęły uzupełnione akta administracyjne (po wystąpieniu do WIF). W dniu 23 maja 2024 r. GIF odmówił wstrzymania wykonania decyzji, zaś ostatecznie odwołania zostały rozpoznane decyzją z 4 lutego 2026 r., znak: POWII.503.121.2023.IS.13, którą GIF utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W konsekwencji należy stwierdzić, że GIF rozpoznawał odwołania od decyzji z 6 października 2023 r. w okresie od 30 października 2023 r. do 4 lutego 2026 r., przy czym na datę złożenia skargi na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (25 kwietnia 2024 r.) okres rozpoznawania odwołań od decyzji z 6 października 2023 r. wyniósł ok 6 miesięcy. Zgodnie z art. 35 § 1-3 k.p.a., organy administracji publicznej zobowiązane są do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 285, 1860 i 2699), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Z kolei art. 36 § 1 i 2 k.p.a., nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Z powołanych przepisów wynika zatem jednoznacznie, że organ zobowiązany jest załatwić sprawę w postępowaniu odwoławczym w ciągu dwóch miesięcy, przy czym jest to termin maksymalny. Należy podkreślić, że bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej wymienionej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Do tego rodzaju wniosków prowadzi definicja bezczynności sformułowana w aktualnym brzmieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów konkretny akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym lub też niezawinionym opóźnieniem organu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą natomiast istotne przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Skoro GIF nie rozpoznał odwołania od decyzji z 6 października 2023 r. znak WIF-WR-I.8520.6.5.2023 w okresie ponad 6 miesięcy, jak również nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy, nie wskazując przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie dopuścił się bezczynności. Jednocześnie należy stwierdzić, że bezczynność GIF nie miała charakteru rażącego. Zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stan rażącej bezczynności ma miejsce w przypadku, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). W niniejszej sprawie Sąd podzielił stanowisko GIF o skomplikowanym charakterze sprawy. Należy chociażby zwrócić uwagę, że Dolnośląska OIA złożyła w odwołaniu i piśmie z 27 lutego 2024 r. kilkadziesiąt wniosków dowodowych. Należy całkowicie podzielić stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji w wyroku z 19 lipca 2024 r., V SAB/Wa 31/24, a które zaaprobował NSA (pomimo uwzględnienia skargi kasacyjnej), że przeniesienie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie jest zwykłą czynnością materialno-techniczną, lecz kompleksowym, czasochłonnym i skomplikowanym postępowaniem. Podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie postępowanie odwoławcze dotyczyło trzech odwołań organizacji społecznych, uczestniczących w postępowaniu na prawach strony. Nie bez znaczenia są również okoliczności towarzyszące rozpoznawaniu ww. odwołań, związane z uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji GIF wydanych w analogicznych postępowaniach (w zakresie przeniesienia zezwolenia na prowadzenie aptek), w których to wyrokach Sąd stwierdził, że GIF nie wyjaśnił dostatecznie powiązań między franczyzodawcą, a franczyzobiorcą. W zrozumiały zatem sposób GIF dołożył jak największej staranności w zbadaniu przesłanek zezwalających na przeniesienie zezwolenia w niniejszej sprawie, a do tego sprowadzało się rozpoznanie odwołań od decyzji z 6 października 2023 r. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekła jak w pkt 1, 2 i 3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w punkcie 4 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., na które to koszty składają się: wpis od skargi (100 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł, tj. stawki wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2023 r., poz. 1935 ze zm.).