V SAB/Wa 70/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – sędzia WSA Monika Kramek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot nienależnie zwróconej dotacji postanawia: 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 100 zł (sto złotych) uiszczoną tytułem wpisu od skargi, wpisaną do rejestru opłat sądowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 10 kwietnia 2024 r., pod poz. 12849.

[...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej również "skarżąca" lub "strona") wniosła skargę na bezczynność Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie (dalej również "Dyrektora Urzędu") w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot nienależnie zwróconej dotacji. Stan faktyczny przedstawia się następująco. W dniu 28 kwietnia 2020 r. na podstawie art. 15g ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1327, ze zm.; dalej: "ustawa COVID-19") K.H. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] K.H. (obecnie [...] sp. z o.o. – skarżąca) wniósł o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (dalej "FGŚP") na dofinansowanie wynagrodzeń pracowników objętych przestojem ekonomicznym albo obniżonym wymiarem czasu pracy w następstwie wystąpienia COVID-19. Wniosek został rozpatrzony pozytywnie. Kwota dofinansowania wyniosła 1 646 658,94 zł, która następnie została wypłacona w 2 transzach w dniu 14 maja 2020 r. w kwocie 823 329,47 zł i w dniu 2 czerwca 2020 r. w kwocie 823 329,47 zł. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie podkreślił, że obowiązkiem podmiotu, który otrzymał dofinansowanie ze środków FGŚP było złożenie rozliczenia otrzymanych środków i zwrotu środków niewykorzystanych. Strona powinna rozliczyć otrzymane środki w terminie 30 dni od zakończenia okresu pobierania świadczeń, czyli do dnia 6 lipca 2020 r. W wyniku przeprowadzonej przez organ analizy przedłożonego przez stronę rozliczenia stwierdzono, że w ramach udzielonego dofinansowania nie zostały wykorzystane środki w wysokości 412 208,78 zł. Zatem strona zobowiązana była do zwrotu tych środków wraz z należnymi odsetkami. Strona dokonała zwrotu powyższych środków wraz z należnymi odsetkami na konto Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie: w dniu 8 lipca 2020 r. zwrot na kwotę 222 302,20 zł, w dniu 15 stycznia 2021 r. zwrot na kwotę 11 647,45 zł, w dniu 19 maja 2023 r. zwrot na kwotę 222 691,38 zł, w dniu 30 maja 2023 r. zwrot na kwotę 32,29 zł oraz z w dniu 1 czerwca 2023 r. zwrot na kwotę 0,01 zł. Wskazane wpłaty zostały w pierwszej kolejności zaliczone na poczet należności odsetkowej w łącznej kwocie 44 464,55 zł (albowiem zwrot środków nastąpił po upływie 30 dni od daty zakończenia dofinansowania, co uprawniało organ do naliczania odsetek), zaś w dalszej kolejności na należność główną w kwocie 412 208,78 zł. Wobec dokonania spłaty całości zobowiązania pismem z 7 lipca 2023 r Dyrektor Urzędu poinformował stronę o akceptacji dokonanego rozliczenia i pozytywnym zakończeniu weryfikacji końcowej. Ponadto we wskazanym piśmie strona została poinformowana, że w związku z powyższym sprawę dotyczącą rozliczenia uzyskanego dofinansowania uznano za zakończoną. W dniu 27 lipca 2023 r. strona wniosła o zwrot nienależnie zwróconej dotacji. Kontaktując się telefonicznie z pracownikiem rozliczającym wniosek, strona otrzymała informację o zakończeniu procesu weryfikacji końcowej rozliczenia wniosku, zgodnie z art. 15g ust. 17b ustawy COVID-19, a co za tym idzie o bezzasadności wniosku o zwrot nienależnie pobranej dotacji. Pismem z 5 lutego 2024 r. strona, za pośrednictwem Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie Filia w Płocku, złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie ponaglenie w sprawie rozpatrzenia wniosku o zwrot nienależnie zwróconej dotacji. Postanowieniem z 7 marca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uznało, że organ rozpatrujący sprawę nie dopuścił się bezczynności. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że sprawa nie ma charakteru administracyjnego, a tym samym w sprawie nie było możliwie skuteczne wniesienie ponaglenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Wyjaśnić w pierwszej kolejności należy, że merytoryczne rozpoznanie skargi poprzedza badanie przez Sąd jej dopuszczalności. Skarga jest niedopuszczalna, gdy przedmiot sprawy nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zakres właściwości sądów administracyjnych reguluje art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 i 1685; zwanej dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg w przypadkach enumeratywnie wyliczonych prawnych form działania administracji publicznej oraz bezczynności i przewlekłości organów administracji publicznej. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Dyrektora Urzędu w rozpoznaniu wniosku o zwrot nienależnie zwróconej dotacji na podstawie art. 73 § 1 pkt 1 w zw. z art. 78 § 1 i art. 75 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 1261, ze zm.; dalej: "o.p.") w zw. z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270, ze zm.; dalej: "u.f.p.") w zw. z art. 15g ust. 1 ustawy COVID-19. Tak określona skarga wniesiona na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. musi być powiązana z działaniem, jakie powinien podjąć organ na skutek złożonego przez stronę wniosku, a którego brak stał się przyczyną złożonego środka prawnego. W ocenie Sądu, skarga jest niedopuszczalna, ponieważ sprawa, której dotyczy skarga nie mieści się we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 i art. 4 p.p.s.a. Przedmiotem skargi nie może być bowiem działanie organu administracji publicznej, które polegałoby w niniejszej sprawie na zwrocie nienależnie zwróconej dotacji. Informacja w tym zakresie nie jest decyzją administracyjną, ani nie należy do żadnej z kategorii aktów wymienionych w art. 3 § 2, § 2a, § 3 p.p.s.a. czy w ustawie COVID-19. Rozważenia wymagało jedynie, czy działanie organu na skutek złożonego wniosku o zwrot nienależnie zwróconej dotacji w postaci informacji o odpowiedniej treści, którą organ by wydał na skutek żądania strony, można uznać za "inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej", o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z ugruntowanego już stanowiska odnoszącego się do określonych przywołanym przepisem przesłanek warunkujących właściwość sądów administracyjnych w sprawach z tego rodzaju skarg wynika, że za akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18-19). W rozpoznawanej sprawie strona wniosła w dniu 28 kwietnia 2020 r. na podstawie art. 15g ustawy COVID-19 o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzeń pracowników objętych przestojem ekonomicznym albo obniżonym wymiarem czasu pracy w następstwie wystąpienia COVID-19. Wniosek został rozpatrzony pozytywnie. Kwota dofinansowania wyniosła 1 646 658,94 zł i została wypłacona w 2 transzach w kwocie 823 329,47 zł i w kwocie 823 329,47 zł. Organ zastrzegł jednak, że obowiązkiem podmiotu, który otrzymał dofinansowanie ze środków FGŚP było złożenie rozliczenia otrzymanych środków i zwrotu środków niewykorzystanych. W wyniku przeprowadzonej przez organ analizy przedłożonego przez stronę rozliczenia stwierdzono, że w ramach udzielonego dofinansowania nie zostały wykorzystane środki w wysokości 412 208,78 zł. Zatem strona zobowiązana była do zwrotu tych środków wraz z należnymi odsetkami. Strona dobrowolnie dokonała zwrotu powyższych środków wraz z należnymi odsetkami na konto Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie, lecz w następstwie konsultacji z prawnikami uznała, że środki zostały zwrócone nienależnie wskutek bezpodstawnego żądania organu. W konsekwencji strona wniosła o zwrot nienależnie zwróconej dotacji, a następnie po ponagleniu organu w tym zakresie, wniosła do tut. Sądu skargę na bezczynność organu. Rozważania w tym przedmiocie rozpocząć trzeba od wskazania, że ustawa nie określa szczegółowych zasad postępowania w sprawie o dofinansowanie wynagrodzeń pracowników objętych przestojem ekonomicznym lub obniżonym czasem pracy (określane dalej jako "dofinansowanie wynagrodzeń"). Próżno szukać w tym zakresie odesłania wprost do pełnej regulacji, jaką może stanowić ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; zwanej dalej: "k.p.a.") tak, jak to czyni na przykład w art. 15a ust. 10 – w stosunku do rekompensaty wypłaconego wynagrodzenia pracownikom niepełnosprawnym, o którym mowa w art. 15a ust. 1 ustawy. Z kolei w zakresie dofinansowania wynagrodzeń jedyne szczątkowe odesłanie zostało zawarte w art. 15g ust. 17 ustawy, który stanowi, że do wypłaty i rozliczania świadczeń, o których mowa w ust. 1, oraz środków, o których mowa w ust. 2, stosuje się odpowiednio przepisy art. 7–16 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z ochroną miejsc pracy, z wyjątkiem art. 8 ust. 3 pkt 8 tej ustawy, oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy. Świadczenia zawarte w ustawie z dnia 11 października 2013 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z ochroną miejsc pracy (Dz. U. z 2019 r. poz. 669, z późn. zm.) mieszczą się z kolei w zadaniach państwa dotyczących promocji zatrudnienia, łagodzenia skutków bezrobocia oraz aktywizacji zawodowej, określonych przez ustawę z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2024 r. poz. 475, ze zm.). Także w tej ustawie nie zostały przewidziane środki kontroli władzy publicznej związane z wykonywaniem przez nią zadań publicznych. W ocenie Sądu, kluczowe dla zakwalifikowania danej czynności organu jest sięgnięcie do wykładni systemowej wewnętrznej ustawy i przeanalizowanie rodzajów świadczeń w niej przyznanych oraz sposobu ich udzielania bądź odmowy udzielenia. Ustawodawca wprost wskazał w ustawie przypadki, gdy przyznanie lub odmowa przyznania dofinansowania lub świadczenia mają charakter decyzji administracyjnej. Są to: art. 15a ust. 8 pkt 1 i 2 – decyzja Prezesa Zarządu PFRON o wysokości rekompensaty, gdy ustalona przez PFRON kwota rekompensaty wynagrodzenia pracownikom niepełnosprawnym jest inna niż określona we wniosku o rekompensatę, decyzja o odmowie wypłaty rekompensaty; art. 15ga ust. 12 – decyzja o odmowie przyznania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników zatrudnionych przez osobę prawną, jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, której ustawa przyznaje zdolność prawną lub osobie fizycznej, której przysługuje tytuł prawny do zabytku o statusie pomnika historii w przypadku spadku dochodów podmiotu uzyskiwanych w związku z funkcjonowaniem zabytku; art. 15gg ust. 26 – decyzja o odmowie dofinansowania ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wynagrodzeń pracowników nieobjętych przestojem, przestojem ekonomicznym lub obniżonym wymiarem czasu pracy w następstwie COVID-19; art. 15zv – decyzja o odmowie przyznania świadczenia postojowego. Dodać należy, że w każdym z ww. przypadków ustawodawca przewidział od decyzji odmownej drogę odwoławczą przez złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 15a ust. 9 – do Prezesa Zarządu PFRON) lub odwołania (art. 15ga ust. 13 i art. 15gg ust. 27 – do samorządowego kolegium odwoławczego, art. 15zv ust. 2 – do właściwego sądu na zasadach określonych w Kodeksie postępowania cywilnego). W przypadku świadczeń z art. 15ga i 15gg ustawy, decyzje wydaje dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy. W ocenie Sądu, powyższe wskazuje, że ustawodawca świadomie zróżnicował sposoby przyznawania świadczeń (dofinansowania) w ustawie, jednoznacznie wskazując, w których przypadkach odmowa uwzględnienia wniosku następuje w formie władczej (decyzja administracyjna z możliwością jej skontrolowania środkami zaskarżenia, takimi jak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i odwołanie), a w których nie ma takiego charakteru, bowiem samo przyznanie świadczenia następuje na podstawie umowy zawieranej w warunkach fakultatywności a nie obowiązku. Dodać należy, że ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. (a więc np. rozszerzającego kontrolę na sferę czynności materialno-technicznych) wiązane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy. Obywatele i inne podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków, w sytuacji gdy odnoszący się do nich akt lub czynność posiada cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., powinny mieć bowiem zapewnioną ochronę na drodze sądowej (vide: postanowienie NSA z 11 kwietnia 2019 r. o sygn. akt I GSK 452/19). Trzeba mieć jednak na uwadze kwalifikując określone zachowanie organu jako czynność materialno-techniczną, że czynności materialno-techniczne odpowiadają formule wykonywania prawa a nie jego stosowania. Odpowiadają więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek. W sytuacji, gdy ustawodawca prawo do określonego świadczenia reguluje jako fakultatywne i przyznawane na zasadzie zawarcia umowy, trudno mówić o uprzednim i wynikającym z przepisów prawa stosunku administracyjnoprawnym wykreowanym przez przepisy, których dana czynność materialno-techniczna jest wyłącznie wykonaniem. Organ ocenia warunki przyznania dofinansowania i sam kreuje relację prawną a nie jedynie urzeczywistnia obowiązek wynikający już z przepisów prawa przez jego konkretyzację, co odpowiadałoby formule czynności materialno-technicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się wprawdzie pojęcie tzw. hybrydowych postępowań czy sytuacji prawnych, w których pierwszy etap ma charakter administracyjnoprawny, a podejmowane na tym etapie czynności podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego i dopiero pozytywne zakończenie tego etapu dla wnioskodawcy prowadzi do zawarcia cywilnoprawnej umowy, jednakże wskazuje się przy tym wyraźnie, że przepisy prawa regulujące określoną instytucję powinny dawać podstawę do wyprowadzenia (wyinterpretowania) takiej dwuetapowości udzielenia dofinansowania, np. przewidywać, że pierwszy etap kończy się kwalifikacją pozytywną lub negatywną po ocenie spełnienia przesłanek (np. umieszczeniem na liście podmiotów dofinansowywanych lub odmową zakwalifikowania wniosku do dofinansowania), zaś drugi etap stanowi zawarcie umowy cywilnoprawnej. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi. Podkreślenia bowiem wymaga, że przepis art. 15g ustawy COVID-19 przewiduje udzielanie pomocy na podstawie umowy zawartej z wnioskodawcą, a nie na podstawie decyzji administracyjnej. W tym zakresie strona oraz Dyrektor Urzędu zawarli umowę o wypłatę świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników objętych przestojem ekonomicznym albo obniżonym wymiarem czasu pracy w następstwie wystąpienia COVID-19. Zgodnie z § 7 przedmiotowej umowy w sprawach nieuregulowanych w umowie, mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145, z późn. zm.) oraz ustawy COVID-19. Zdolność sądowa Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie wynika natomiast z art. 57 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U z 2020 r. poz. 875, ze zm.). Z tego powodu uznać należy, że wolą ustawodawcy było oddanie sporów wynikłych przy udzielaniu pomocy na podstawie art. 15g ustawy COVID-19 na drogę postępowania cywilnego. Warto w tym kontekście zwrócić uwagę, że etap związany z wykonywaniem i rozliczaniem świadczenia, o którym mowa w art. 15g ustawy COVID-19, nie ma charakteru administracyjnoprawnego, lecz jest to etap cywilnoprawny. W niniejszej sprawie – co jest bezsporne – nastąpiło już zawarcie umowy o świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy (nr 14000/CV-19/11525022) między stroną a Dyrektorem Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie. To ta umowa reguluje aktualnie prawa i obowiązki jej stron, zatem w tej sytuacji mamy do czynienia z cywilnoprawnym etapem realizacji wniosku o przyznanie dofinansowania. Natomiast strona zarzuca Dyrektorowi Urzędu naruszenie art. 35 § 1 k.p.a., art. 36 § 1 k.p.a. oraz art. 61 § 1 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., mających zastosowanie w postępowaniu administracyjnym. Skoro etap postępowania związany z rozliczeniem świadczenia nie ma charakteru administracyjnoprawnego, to trafne jest stanowisko, że nie ma w nim możliwości zastosowania wskazanych wyżej przepisów k.p.a., a co za tym idzie Dyrektor Urzędu w realiach przedmiotowej sprawy nie dopuścił się bezczynności. Brak jest podstaw prawnych, aby w realiach sprawy do rozliczania świadczeń z tytułu art. 15g ustawy COVID-19 miały zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności aby sprawy dotyczące rozliczania ww. świadczeń winny zostać załatwione w drodze decyzji administracyjnej, a tym samym w niniejszej sprawie nie jest możliwe skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu. Stronie udzielono informacji, że wobec dokonania przez nią zwrotu środków w pełnej wysokości, etap weryfikacji końcowej rozliczenia został zakończony pozytywnie. Powyższa informacja nie była rozstrzygnięciem z zakresu administracji publicznej, tylko korespondencją kierowaną do strony w związku z zawartą umową. Podkreślenia wymaga, że wniosek strony o zwrot nienależnie zwróconej dotacji nie może stanowić podstawy wszczęcia postępowania administracyjnego. W sprawie dofinansowania udzielonego stronie nie toczyło się żadne postępowanie administracyjne. Powołane przez skarżącą w treści wniesionej skargi orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczyło w głównej mierze pomocy udzielanej w ramach art. 15gg ustawy COVID-19, w ramach której w zakresie rozliczania przyznanych środków rzeczywiście mamy do czynienia z trybem administracyjnym. Pamiętać bowiem należy jak już wyżej wskazano, że ustawodawca zróżnicował sposoby przyznawania świadczeń na mocy ustawy covidowej. Decyzja o zwrocie dofinansowania, o której wspomina skarżąca powołując na orzecznictwo sądów administracyjnych, została unormowana w art. 15gg ust. 23 in fine ustawy COVID-19, tj. na gruncie dofinansowania ze środków FGŚP wynagrodzeń pracowników nieobjętych przestojem, przestojem ekonomicznym lub obniżonym wymiarem czasu pracy. Od takiej decyzji przysługuje odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego (art. 15gg.ust. 27 w zw. z ust. 28 pkt 2), co jednoznacznie przesądza o administracyjnoprawnym charakterze sprawy. Natomiast w sprawie dofinansowania będącego kanwą niniejszej sprawy ustawodawca nie przewidział, że dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy wydaje decyzję o zwrocie. W sytuacji, gdy strona stoi na stanowisku, że niesłusznie dokonała na rzecz organu zwrotu nienależnie pobranych środków, powinna w tym zakresie wystąpić ze stosownym powództwem na drogę postępowania cywilnego. Wskazać należy, że o ile na etapie złożenia wniosku o dofinansowanie i jego ocenie można by jeszcze doszukiwać się istnienia praw i obowiązków o charakterze administracyjnoprawnym i podejmowane przez organ czynności kwalifikować do zaskarżenia do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to pozytywne zakończenie etapu weryfikacyjnego dla wnioskodawcy prowadzi już do zawarcia cywilnoprawnej umowy, o której mowa w art. 15g ustawy COVID-19. Podpisanie umowy tego rodzaju tworzy zobowiązanie cywilnoprawne, a wszelkie roszczenia wynikające z tej umowy mogą być przedmiotem powództwa na drodze cywilnoprawnej kierowanego do sądu powszechnego. Świadczy o tym treść postanowień zawartych w treści umowy. Zwrot nienależnie zwróconej dotacji, którego domaga się skarżąca nie rozstrzyga żadnej sprawy administracyjnej, nie kształtuje praw czy obowiązków skarżącej o charakterze administracyjnym, nie stanowi władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia. Pismo w tym zakresie, które Dyrektor Urzędu przedstawiłby na wniosek skarżącej miałoby wyłącznie charakter informacyjny. Wobec powyższego chybione jest powoływanie przez stronę w tym zakresie na zapisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa odnośnie instytucji nadpłaty, albowiem brak jest podstaw do odpowiedniego zastosowania tych przepisów na kanwie niniejszej sprawy. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony, zaś kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Niniejsza sprawa nie miała charakteru postępowania administracyjnego, w wyniku którego wydaje się akt podlegający kontroli sądowoadministracyjnej. Skoro więc sprawa nie podlega kontroli sądu administracyjnego, to brak jest podstaw do merytorycznego rozpoznania wywiedzionej przez stronę skargi przez sąd administracyjny w zakresie stwierdzania o tym, czy organ administracji dopuścił się bezczynności. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie obowiązany był skargę odrzucić, o czym orzekł – na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. – w punkcie 1 sentencji postanowienia. Stosownie zaś do treści przepisu art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego. W myśl § 2 cyt. przepisu postanowienie w przedmiocie zwrotu wpisu może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Mając to ma uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowił jak w punkcie 2.