VI SA/Wa 1830/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pawłowska Sędziowie: Sędzia WSA Sławomir Kozik Asesor WSA Szczepan Borowski (spr.) Protokolant starszy referent Agnieszka Stefańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi C. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej także jako: organ lub SKO w W.) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] (dalej jako: organ pierwszej instancji) z dnia [...] czerwca 2020 r., którą wymierzono [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej także jako: skarżąca lub Spółka) karę pieniężną w wysokości 2064 zł za zajęcie pasa drogowego ul. K. w rejonie nr [...] w W., bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez umieszczenie w nim reklamy oraz elektronicznego wyświetlacza. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. W dniu 5 listopada 2019 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul. [...] w rejonie nr [..], podczas której stwierdzono umieszczenie w nim reklamy o zmiennej treści emitowanej na elektronicznym wyświetlaczu bez wymaganego przepisami zezwolenia zarządcy drogi. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół, w którym zapisano zmierzoną powierzchnię reklamy. Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach 23 i 27 listopada, 8 grudnia 2019 r. potwierdziły nielegalne funkcjonowanie reklamy, czego dowodem są protokoły, karty kontroli oraz dokumentacja fotograficzna. Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. organ pierwszej instancji działając na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2024 r. poz.572, dalej jako: k.p.a.), art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320, dalej jako: u.d.p.) oraz uchwały Rady m. [...] z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz uchwały Rady [...] z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.[...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Województwa [...] z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.), wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 2064 zł, za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rej. nr [...] w dniach 5, 23, 27 listopada oraz 8 grudnia 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o zmiennej treści emitowanej na elektronicznym wyświetlaczu o powierzchni 2,91 m2 natomiast w dniach 6 - 22 listopada, 24 – 26 listopada, 28 listopada - 7 grudnia 2019 r. poprzez umieszczenie w nim elektronicznego wyświetlacza o powierzchni 0,38 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi. Organ pierwszej instancji wskazał, że wysokość kary stanowi iloczyn: powierzchni reklamy i urządzenia reklamowego, ustalonej stawki opłaty powiększonej dziesięciokrotnie i liczby dni zajęcia pasa drogowego. Od tej decyzji skarżąca Spółka złożyła odwołanie. SKO w W. wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2024 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie organu granicę pasa drogowego w rozpoznawanej sprawie wyznacza granica działki, na której wzniesiony jest budynek, na którym umieszczono wyświetlacz reklamowy, biegnąca wzdłuż przyziemia tego budynku. Stąd też sporny nośnik znajdował się w pasie drogowym. Strona powinna legitymować się zezwoleniem na umieszczenie nośnika reklamowego w pasie drogowym. W przypadku zaś braku takiego zezwolenia naraża się na karę pieniężną za umieszczenie nośnika reklamowego w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Zdaniem SKO w W., zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na przyjęcie, że nośnik reklamowy skarżącej zawieszony nad chodnikiem znajdował się w pasie drogowym drogi publicznej. Jak wskazał organ w aktach sprawy znajduje się wypis z rejestru gruntów i wydruk z mapy zasadniczej z zaznaczonym miejscem zajęcia (tj. umiejscowieniem nośnika), z których wynika, że działka, na której były usytuowane reklamy stanowi użytek drogowy, a także że sporna reklama znajduje się w granicach pasa drogowego. W materiale dowodowym znajduje się dokumentacja fotograficzna, karta kontroli pasa drogowego oraz protokół, a więc dokumenty posiadające walor dokumentu urzędowego. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika jednoznacznie, że doszło do zajęcia pasa drogowego poprzez umiejscowienie w nim nośnika reklamowego. Organ podał, że w dniach przeprowadzonych kontroli stwierdzono funkcjonowanie w pasie drogowym reklamy. Wobec braku dowodów umożliwiających ustalenie, kiedy usługi reklamowe (tj. "wyświetlanie" reklam) uległy zakończeniu należało przyjąć, że w dniach, kiedy organ pierwszej instancji nie przeprowadzał kontroli pasa drogowego, obszar pasa drogowego zajmował sam nośnik reklamowy. Mając na uwadze fakt, iż nośnik reklamowy znajduje się na tym samym obiekcie budowlanym, na tej samej wysokości nad poziomem gruntu, a więc w tym samym miejscu począwszy od 5 listopada 2019 r. do 8 grudnia 2019 r. uznać należało, że w dni, w których nie przeprowadzono kontroli zajęcia pasa drogowego urządzenie nadal znajdowało się w tym samym miejscu. Pomiaru powierzchni zajęcia pasa drogowego przez nośnik reklamowy oraz przez reklamę dokonano podczas oględzin w dniu 5 listopada 2019 r., gdzie wyliczono następujące wymiary nośnika: 2,19 m x 1,33 m, co dało powierzchnię 2,91 m2, rzut poziomy nośnika: 1,33 m x 0,29 m, co dało powierzchnię 0,38 m2. Wykonany podczas kolejnych kontroli materiał fotograficzny, zdaniem organu wskazuje, że powierzchnia zajęcia pasa drogowego nie ulegała zmianie. W odniesieniu do zarzutu skarżącej dotyczącego obowiązku każdorazowego powoływania biegłego geodety w celu ustalenia, czy dana reklama znajduje się w granicach pasa drogowego, organ zauważył, że przepisy obowiązującego prawa nie nakładają na organy obowiązku przeprowadzenia konkretnego dowodu w celu ustalenia czy dane urządzenie strony znajduje się w granicach pasa drogowego. Uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy w tym zwłaszcza mapa zasadnicza z zaznaczeniem dokonanego zajęcia, wypis z rejestru gruntów, protokół i karta kontroli pasa drogowego umożliwiał organowi poczynienie ustaleń w sprawie. Organ zaznaczył, że opinia prywatna przedłożona do sprawy nie ma znaczenia dla jej rozstrzygnięcia. Sama opinia nie stanowi opinii biegłego zawierającej wiadomości specjalne. Opinia ma za zadanie przekazanie zleceniodawcy (tj. odwołującemu) informacji, w jaki sposób należy interpretować treści dokumentów oraz treści przepisów prawa, a także zawiera zalecenia i ogólne wytyczne w zakresie dokonywania pomiarów geodezyjnych, które są irrelewantne prawnie dla rozpatrywanej sprawy. Stosowanie norm prawa w danej sprawie, a także dokonywanie interpretacji przepisów prawa leży w gestii organów administracyjnych rozstrzygających daną sprawę administracyjną, która to wykładnia następnie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Ponadto SKO w W. stwierdziło brak przesłanek do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f k.p.a. Od omówionej decyzji skargę złożyła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. wnosząc o jej uchylenie w całości i ewentualnie o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie od SKO w W. na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto skarżąca Spółka wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z pomiaru biegłej geodety inż. A. B. z dnia 18 października 2022 r. w sprawie zarzutu zajęcia części drogi wojewódzkiej przy al. [...] w rej. ul. [...] w W. w celu wykazania faktu, że: - dla przesądzenia, czy nośnik reklamowy znajdował się w pasie drogowym koniecznym było dokonanie jednocześnie bezpośredniego pomiaru sytuacyjnego zarówno nośnika reklamowego jak i położenia budynku i jego fasady (w tym pomiaru gzymsów i przyziemia budynku), - kształt fasady budynku ma kluczowy wpływ na przestrzeń pasa drogowego, zaś występowanie na elewacji budynku jakichkolwiek wystających elementów o innym niż cel drogowy przeznaczeniu takich jak: gzymsy, nawisy, cokoły, powoduje, iż obszar pod tymi elementami (w przypadku cokołów nad tymi elementami) stanowi obszar o innym niż drogowym przeznaczeniu, a zatem, stanowić zajęcia pasa drogowego - wyłącznie jednoczesny pomiar wszystkich elementów pozwala na ich zobrazowanie względem siebie z jednakową dokładnością pomiaru i tylko wówczas możliwym jest kategoryczne stwierdzenie, czy nośnik zajmuje pas drogowy czy nie, a zatem niemożliwym jest ustalenie zajęcia pasa drogowego wyłącznie na podstawie dokonania pomiaru samego nośnika. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: a) art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie rzeczywiście doszło do zajęcia pasa drogowego bez stosownego zezwolenia właściwego zarządcy drogi przez nośnik reklamowy skarżącej, podczas gdy z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, nie sposób tego jednoznacznie stwierdzić, co skutkowało naruszeniem art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., b) art. 81a § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną, podczas gdy w sprawie wystąpiły niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, gdyż organ nie dysponował urzędowym dokumentem geodezyjnym aktualnym na dzień wydania decyzji, z którego wynikałby w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości przebieg granicy pasa drogowego oraz nie była wskazana kolizja reklamy z tym pasem i takiego dokumentu nie uzyskano na etapie postępowania odwoławczego, c) art. 40 ust. 12 w związku z art. 4 ust. 1 u.d.p., poprzez przyjęcie, że reklama zajmowała pas drogowy, podczas gdy brak jest jednoznacznego ustalenia granic pasa drogowego, d) art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 k.p.a., poprzez: -niewykazanie przebiegu granic pasa drogowego, - brak powołania się na ustalone granice pasa drogowego wraz z datą, od której takie granice obowiązują, a także podstawy prawnej ich wytyczenia, - brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, - niepodjęcie wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, - nienależyte uzasadnienie decyzji i w konsekwencji błędne wydanie decyzji w przedmiocie nałożenia na spółkę kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. SKO w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalanie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2493 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji lub postanowienia z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania. Należy nadto wskazać, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jakkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia pod kątem wymienionych kryteriów należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta [...] nakładającą na skarżącą karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rejonie nr [...] w W., bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez umieszczenie w nim reklam emitowanych na wyświetlaczu elektronicznym. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 oraz ust. 12 pkt 1 u.d.p. Zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej za zajęcie pasa drogowego. Zastosowanie sankcji określonej w powołanym przepisie możliwe jest wówczas, gdy zostanie ustalone, że urządzenie reklamowe wraz z wyświetlaczem reklamowym znajduje się w pasie drogowym, kto umieścił takie urządzenie oraz czy brak jest zezwolenia zarządcy drogi. Konieczne jest również ustalenie powierzchni obiektu zajmującego pas drogowy oraz liczby dni zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia. Okoliczności te powinny być ustalone w sprawie przez organ zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, w tym zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), zasadą informowania stron (art. 9 k.p.a.), a także z zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu postępowania (art. 12 k.p.a.). Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Stosownie zaś do art. 39 ust. 1 u.d.p. zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlega zatem szczególnej ochronie prawnej. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, to dotyczy m.in.: umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 1 i 2 pkt. 3 u.d.p.). Pojęcie reklamy zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 23 u.d.p. W świetle tego przepisu pod pojęciem reklamy należy rozumieć umieszczoną w polu widzenia użytkownika drogi tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, że organ prawidłowo ustalił i udokumentował okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy tj. powierzchnię spornej reklamy i nośnika reklamowego, pozostawanie ich w przestrzeni pasa drogowego oraz czas tego pozostawania (okres zajęcia pasa drogowego). W stanie faktycznym sprawy sporna reklama umieszczona na ścianie budynku przy ulicy [...] w W. w rejonie nr [...], została ulokowana w przestrzeni pasa nad chodnikiem, do którego budynek ten przylega. Wynika to jednoznacznie nie tylko ze zdjęć stanowiących materiał dowodowy zgromadzony w sprawie a obejmujących cały szereg ujęć budynku w kontekście umieszczonej na nim reklamy. W aktach znajdują się również inne dowody w ww. zakresie, tj. wypis i wyrys z rejestru gruntów oraz wydruk z mapy zasadniczej, z których wynika, że działka o nr ewidencyjnym [...]z obrębu [...] (tj. ul. [...]) jest własnością Miasta [...] i pozostaje w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich w W.. Została oznaczona w ewidencji jako droga. Położenie działki [...] wynika z wyrysu z mapy ewidencyjnej. Z kolei na wydruku z mapy zasadniczej oznaczono przebieg pasa drogowego wraz z zaznaczeniem miejsca usytuowania reklamy. Kwestia rozmiaru nośnika, jak również okresu zajęcia pasa drogowego wynikają z protokołu kontroli oraz karty kontroli. W dokumentach tych stwierdzono wszystkie istotne dla ustalenia zajęcia pasa drogowego dane tj. fakt zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, wskazanie jakiej drogi i na jakim jej odcinku, jaka powierzchnia uległa zajęciu i w jaki sposób. Zaznaczyć należy, że wymienione dowody to dokumenty urzędowe. Pamiętać należy, że z dokumentem urzędowym wiąże się domniemanie właściwości organu, który go wystawił oraz domniemanie prawdziwości danych w nim zawartych (art. 76 § 1 k.p.a.). Sąd zwraca uwagę, że oceny dowodów zgromadzonych przez organ pierwszej instancji należy dokonywać przy uwzględnieniu ich wzajemnych relacji. O ile bowiem niektóre z tych dowodów mogą być same w sobie niewystarczające, aby wykazać istotne w sprawie okoliczności, o tyle gdy są rozpatrywane w powiązaniu lub łącznie z innymi dokumentami lub informacjami mogą przyczynić się do pełnego wyjaśnienia sprawy. W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy w pełni potwierdza poczynione przez organy ustalenia faktyczne co do tego, że sporna reklama (nośnik), umieszczona na ścianie budynku przy ul. [...] w rejonie nr [...] w W., została ulokowana w przestrzeni pasa nad chodnikiem, do którego budynek ten przylega. Fakt funkcjonowania reklamy w poszczególnych dniach potwierdza nie tylko dokumentacja fotograficzna lecz przede wszystkim karty kontroli zajęcia pasa drogowego zawierające adnotacje dotyczące funkcjonowania nośnika reklamowego ze zmienną treścią reklamową. Ze zdjęć znajdujących się na płycie CD wynika, że pod reklamą skarżącej w pasie drogowym znajdują się - umieszczone na betonowym postumencie - dwa inne obiekty (rodzaj metalowych szafek/skrzynek). Zdaniem Sądu powyższa okoliczność nie zmienia jednak sytuacji skarżącej. Te obiekty to bowiem odrębne zajęcie pasa drogowego. Bez znaczenia, czy legalne. Odwołując się do wcześniejszych wywodów o tym, że do pasa drogowego zalicza się także w określonych granicach przestrzeń pod i nad powierzchnią tego pasa - wskazać należy, że opisane powyżej okoliczności stanowią dwa odrębne sposoby wykorzystania (zajęcia) pasa drogowego. O zajęciu pasa drogowego decyduje nie tylko zajmowanie jego powierzchni na poziomie gruntu, ale także - odrębnie - w przestrzeni ponad nim. Każdy zaś przypadek zajęcia pasa drogowego w celu zlokalizowania w nim reklamy czy innego urządzenia lub obiektu niezwiązanego z funkcjonowaniem drogi publicznej, bez uprzedniego uzyskania wymaganego prawem zezwolenia lub wprawdzie na podstawie takiego zezwolenia, ale z naruszeniem określonych w nim warunków, stanowi odrębną podstawę do wymierzenia przez zarządcę drogi publicznej kary z tego tytułu. Rację ma natomiast skarżąca, że w aktach sprawy brak jest dokumentu geodezyjnego potwierdzającego przebieg granicy pasa drogowego. W ocenie Sądu uchybienie to nie mogło mieć jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia. Po pierwsze, w ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy. Po drugie Sądowi z urzędu wiadome jest, że skarżąca była już kilkukrotnie karana za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego przy ul. [..] w rejonie nr [...], a decyzje o wymierzeniu kary były przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej (m.in. sprawy o sygn. akt VI SA/Wa 101/20, VI SA/Wa 4105/23, VI SA/Wa 5135/23, VI SA/Wa 4103/23 oraz VI SA/Wa 1067/24). Sądowi z urzędu wiadome jest również, że w aktach administracyjnych ostatniej z wymienionych spraw (zakończonej wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 2 lipca 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 1067/24) znajduje się opinia geodezyjna z dnia 15 października 2020 r. sporządzona przez geodetę uprawnionego A. C. dotycząca usytuowania elektronicznego nośnika reklamowego należącego do skarżącej Spółki w pasie drogowym ul. [...] stanowiącej działkę nr [...]. Z opinii tej wynika, że rzut poziomy nośnika znajduje się w całości w pasie drogowym. Wysokość posadowienia nośnika względem elementów infrastruktury drogowej świadczy o tym, że nośnik znajduje się w przestrzeni nad pasem drogowym, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p. Porównanie treści wspomnianej opinii, jak również mapy usytuowania nośnika w pasie drogowym wraz z dokumentacją fotograficzną z materiałem dowodowym zebranym w niniejszej sprawie prowadzi do jednoznacznego wniosku, że przedmiotem postępowania w rozpoznawanej sprawie, jak również w sprawie oznaczonej sygn. akt VI SA/Wa 1067/24 były decyzje o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej za zajęcie tego samego fragmentu pasa drogowego przez taki sam obiekt (nośnik reklamowy). W szczególności z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach obu spraw wynika, że usytuowanie nośnika zawieszonego na fasadzie budynku przy ul. [...]w rejonie nr [...] nie zmieniło się w czasie pomiędzy kontrolą w dniu 5 listopada 2019 r., a dniem sporządzenia wspomnianej opinii geodezyjnej. Stąd też w ocenie Sądu nie jest zasadny podstawowy zarzut skargi, który w istocie sprowadza się do zakwestionowania przyjętego przez organy przebiegu granicy pasa drogowego oraz braku dostatecznego udokumentowania znajdowania się spornego nośnika reklamowego w granicach pasa drogowego. Organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że granicą pasa drogowego na spornym odcinku jest ściana budynku, a reklama umieszczona na ścianie budynku znajduje się w pasie drogowym (przestrzeni tego pasa). Reklama umieszczona w przestrzeni przed ścianą budynku mieści się bowiem w granicach pasa drogowego. Jeżeli bowiem na budynku przylegającym do granicy pasa drogowego zamontowana jest reklama w taki sposób, że jej powierzchnia wchodzi w przestrzeń powietrzną nad pasem drogowym, to zgodnie z określoną w art. 4 pkt 1 u.d.p. definicją ustawową pasa drogowego reklama ta jest obiektem zajmującym pas drogowy. Droga mieści się w pasie drogowym, przy czym na terenie zabudowy droga ma charakter ulicy (art. 4 pkt 2 i 3 u.d.p.), która składa się z jezdni stanowiącej część drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów i chodnika, który jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pieszych (art. 4 pkt 5 i 6 u.d.p.). Ze wskazanych przepisów wynika jednoznacznie, że w ramach pasa drogowego zawiera się droga, drogą zaś jest zarówno jezdnia jak i chodnik. Inaczej rzecz ujmując - pas drogowy obejmuje chodnik, a także przestrzeń nad i pod nim (por.: wyrok NSA z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 444/12). W ocenie Sądu materiał dowodowy, na którym oparto decyzję o nałożeniu kary, a mianowicie: 1) wypis z rejestru gruntów, 2) wyrys z mapy ewidencyjnej, 3) protokół z kontroli pasa drogowego, 4) dokumentacja fotograficzna wykonana przez pracowników Zarządu Dróg Miejskich, pozwalał organom obu instancji na dokonanie właściwych ustaleń co do zajęcia pasa drogowego poprzez sporny nośnik reklamowy i wyświetlane na nim reklamy oraz rozstrzygnięcie sprawy. Co prawda do akt administracyjnych sprawy organy nie dołączyły dokumentu geodezyjnego, określającego, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p., z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w tym pasie reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić fakt zajęcia tego pasa drogowego, to jednak taka opinia dla spornego nośnika została sporządzona jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji i była ona dołączana do akt innych postępowań dotyczących zajęcia pasa drogowego ul. [...] w rejonie nr [...]. Była ona zatem znana również skarżącej. Powyższy dokument wraz z pozostałymi wymienionymi powyżej dowodami pozwala na jednoznaczne ustalenie, że w niniejszej sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego przez sporny nośnik/reklamy, przez kogo doszło do zajęcia pasa drogowego, w jakim okresie doszło do zajęcia pasa drogowego i jaka była powierzchnia zarówno spornych reklam (2,91 m²), jak również spornego nośnika reklamowego (0,39 m²). Wobec powyższego zarzuty naruszenia przez organ art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77, art. 107 oraz art. 81a § 1 k.p.a., należy uznać za niezasadne. W ocenie Sądu, organy zgodnie z przepisami prawa (art. 6 K.p.a.), prawidłowo, w oparciu o całokształt wystarczająco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) dokładnie wyjaśniły stan faktyczny sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącej (art. 7 k.p.a.). Na tej podstawie, zgodnie z wymogami art. 80 k.p.a., organy słusznie ustaliły, że w sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi powiatowej - ul. [...]w rejonie nr [...] (dz. nr [...]) poprzez umieszczenie w nim reklam emitowanych na elektronicznym wyświetlaczu reklamowym w dniach 5, 23, 27 listopada oraz 8 grudnia 2019 r. o pow. 2,91 m2, oraz nośnika reklamowego o pow. 0,39 m2, w dniach 6 - 22 listopada, 24 – 26 listopada, 28 listopada - 7 grudnia 2019 r. Przeprowadzone kontrole potwierdzają funkcjonowanie w tych dniach spornej reklamy. Nie potwierdzają funkcjonowania spornej reklamy w dniach 6 - 22 listopada, 24 – 26 listopada, 28 listopada - 7 grudnia 2019 r., ale niewątpliwie potwierdzają występowanie w tych dniach spornego nośnika reklamowego. Organ słusznie zatem uznał, że sporny nośnik reklamowy znajdował się w spornej lokalizacji w tych dniach wskazując na brak racjonalności w przyjęciu, że skarżąca demontowała nośnik w okresie pomiędzy dokonanymi przez organ kontrolami. W tej sytuacji na skarżącą słusznie została nałożona kara pieniężna, w prawidłowej wysokości 2064 zł, co znalazło wyczerpujące wyjaśnienie w uzasadnieniach decyzji obu instancji odpowiadających wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Wobec tak ustalonego stanu faktycznego organ prawidłowo zastosował przywołane wyżej art. 40 ust. 12 w związku z art. 4 ust. 1 u.d.p. Niezasadny jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem słusznie organ przyjął, że w sprawie brak było podstaw do odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. W sprawie nie została spełniona przede wszystkim przesłanka znikomości wagi naruszenia, gdyż skarżąca zajmuje się w sposób profesjonalny reklamą, nie podjęła starań celem uzyskania stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Nie podjęła także żadnych czynności, które pozwoliłyby na upewnienie się, czy wybrana przez nią lokalizacja na umieszczenie reklamy nie nastąpi w granicach pasa drogowego. Reklama w pasie drogowym może stanowić o niebezpieczeństwie dla ruchu drogowego z uwagi na możliwość przyciągnięcia uwagi uczestników tego ruchu, a tym samym wpłynąć na zmniejszenie bezpieczeństwa tych uczestników. Dodatkowo należy wskazać, że jeżeli wymierzenie skarżącej wielu kar pieniężnych za umieszczanie w pasie drogowym licznych reklam bez zezwolenia zarządcy drogi, nie doprowadziło do zaprzestania naruszenia prawa, tym bardziej poprzestanie na pouczeniu nie odniosłoby w tych realiach żadnego skutku. Okoliczności faktyczne przedstawione w aktach administracyjnych nie pozostawiały wątpliwości Sądu ani w sferze ustaleń faktycznych organu, ani prawnych. Stąd też Sąd odmówił dopuszczenia dodatkowych dowodów z dokumentu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd nie dopuścił dowodu z opinii geodety inż. Anny Byś na okoliczności podniesione w skardze, ponieważ dowód ten był oceniony przez organ w postępowaniu administracyjnym. Ta sama bowiem opinia została złożona przez stronę na etapie postępowania odwoławczego, a zatem nie stanowi ona nowego dokumentu. Zdaniem Sądu, wskazywane przez skarżącą elementy architektoniczne wystające poza elewację nie niwelują faktycznego przebiegu pasa drogowego, gdyż przebieg ten jest określony przepisami prawa, a w niniejszej sprawie został prawidłowo wykazany przez organ dokumentami zebranymi w sprawie, na podstawie których nie budzi zastrzeżeń ustalony przez organ stan faktyczny. Okoliczność, że nośnik reklamowy skarżącej wystawał poza elewację (w tym ścianę przyziemną budynku) wynika z materiału dowodowego zebranego w sprawie. W świetle tych ustaleń zbędne byłoby rozważanie co do położenia gzymsu budynku, czy też innych elementów wystających poza płaszczyznę elewacji budynku, skoro granicę działek – także więc pasa drogowego – stanowi linia pomiędzy płaszczyzną tej elewacji a chodnikiem (zob. wyroki NSA z 30 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 2139/21 i z 16 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 1576/21). Wskazywane przez stronę elementy architektoniczne (gzymsy), nie niwelują faktycznego przebiegu pasa drogowego, gdyż przebieg ten jest określony przepisami prawa, a w niniejszej sprawie granice pasa drogowego ul. [...] w rejonie nr [...]zostały prawidłowo wykazane. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.