VI SA/Wa 185/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dorota Pawłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędzia WSA Tomasz Sałek Protokolant ref. Anna Arendt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi H. L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2019 r.; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz H. L. kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] (dalej ,,zaskarżona decyzja") Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej także jako "Organ", ,,GITD") po rozpoznaniu odwołania H. L. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą ,,L. (dalej jako "Skarżący", ,,Strona") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej także ,,Organ I instancji") nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. (dalej ,,decyzja I instancji") w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. o nałożeniu na Stronę kary pieniężnej w wysokości 6720 złotych– utrzymał w mocy decyzję I instancji. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na H. L. karę pieniężną w wysokości 6720 zł za przekroczenie dopuszczalnych nacisków na drogach. Powyższe naruszenie stwierdzone zostało na skutek kontroli drogowej, która miała miejsce w dniu [...] października 2011 r. i została udokumentowana protokołem kontroli nr [...]. Decyzja wobec niezłożenia odwołania stała się ostateczna. Pismem z dnia 23 kwietnia 2019 r. Strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...]. Pełnomocnik Strony powołał się na art. 145 § 1 pkt 5 i 7 i art. 145b ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej "K.p.a.") oraz art. 19 ust. 1 TUE w związku z art. 46 Karty Praw Podstawowych UE i art. 10 WE. W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik Strony wskazał, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi konieczność wznowienia postępowania i orzekania w oparciu o przepisy Dyrektywy Rady 96/53/WEz dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne pomiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz. U. 1996, L235. s.59 – dalej także ,,Dyrektywa Rady 96/53") zmienionej Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r. (Dz. U. 2015, LI 15, s.l), a nie na podstawie prawa krajowego, którego legalność stosowania zakwestionował Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej także ,,TSUE"). Skarżący powołał się na wyrok ww. Trybunału z dnia 21 marca 2019 r. wydany w sprawie C-127/17 w którym to orzekł, że nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 Dyrektywy Rady 96/53 w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika 1 do Dyrektywy Rady 96/53. Pełnomocnik Strony jednocześnie podkreślił, że analiza uzasadnienia wyroku Trybunału powinna prowadzić do wniosku, że wyrok ten ma znaczenie również dla przepisów krajowych. Wynika to z treści art. 3 ust. 1 tiret drugie Dyrektywy Rady 96/53 oraz argumentacji przedstawionej przez Trybunał w uzasadnieniu pod numerami bocznymi 60-62. Nadto, w ocenie pełnomocnika, skoro TSUE stwierdził naruszenie przepisów unijnych, powinna istnieć możliwość wzruszenia ostatecznych decyzji o nałożeniu na przewoźników kar pieniężnych, które były wydane w oparciu o przepisy krajowe niezgodne z przepisami unijnymi. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] maja 2012 r. nr [...]. Następnie, decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...]. Pismem z dnia 28 sierpnia 2019 r. pełnomocnik Strony złożył odwołanie od ww. decyzji wnosząc o uchylenie decyzji I instancji i umorzenie postępowania oraz zwrot wszystkich wyegzekwowanych kwot pieniężnych. Skarżący wskazał, że od samego początku nie zgadzał się z nałożoną karą pieniężną, która została nałożona wbrew przepisom art. 3 i 7 Dyrektywy Rady 96/53. Pełnomocnik Strony ponownie podkreślił, że w dniu 21 marca 2019 r. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej orzekł w sprawie toczącej się pod sygnaturą C-127/17, że Polska naruszyła prawo unijne wprowadzając ograniczenia dla swobodnego ruchu pojazdów o maksymalnym nacisku osi napędowej wynoszącym 11,5 tony. W ocenie Skarżącego skutkuje to w przedmiotowej sprawie koniecznością orzekania w oparciu o przepisy Dyrektywy Rady 96/53, a nie na podstawie przepisów prawa krajowego, których legalność stosowania zakwestionował ww. Trybunał. Strona stoi na stanowisku, że ma prawo do wznowienia postępowania niezalenie od upływu terminów ustawowych (K.p.a.), gdyż prawo strony, a obowiązek Państwa do wzruszania w takim przypadku decyzji o nałożeniu kary wynika wprost z prawa unijnego. Organ rozpoznając ww. odwołanie wskazał, że podstawową zasadą postępowania administracyjnego jest określona w art. 16 § 1 K.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznej. Decyzje administracyjne ostateczne są trwałe i mogą być zmienione lub uchylone tylko wówczas, gdy wynika to wprost z przepisów K.p.a. bądź z przepisów prawnych szczególnych, do których K.p.a. odsyła. W ocenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego zaskarżona przez Stronę decyzja Organu I instancji jest w pełni słuszna i zasadna. Wbrew przekonaniom pełnomocnika Strony nie zaistniała żadna przez nią wskazana przesłanka, a więc ani określona w art. 145 § 1 pkt 5 i 7 ani w art. 145b K.p.a., dająca podstawę do uchylenia decyzji ostatecznej [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...]. Zdaniem Organu - istota problemu podniesionego zarówno w treści uzasadnienia żądania Strony o wznowienie postępowania jak i w złożonym odwołaniu, sprowadza się m.in. do ustalenia, czy przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego i uchylenia decyzji ostatecznej wydanej wobec Strony może być orzeczenie TSUE z dnia 21 marca 2019 r. wydane w trybie art. 258 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), tj. w ramach stwierdzenia uchybienia przez Państwo Członkowskie zobowiązanym ciążącym na podstawie Traktatów na wniosek Komisji Europejskiej (KE). W ocenie Organu przesłanki wskazane przez pełnomocnika Strony prawidłowo zostały uznane przez Organ I instancji za bezpodstawne. Analiza treści ww. przepisów prowadzi bowiem do stwierdzenia, że żadna z nich nie ma zastosowania do przedmiotowego stanu faktycznego. W badanej sprawie zdaniem GITD nie wyszły na jaw żadne nowe okoliczności, które byłyby znane Organowi I instancji w dniu wydania decyzji. Okoliczność, na którą powołuje się strona odwołująca, a więc na wyrok TSUE w sprawie C-l27/17 z dnia 21 marca 2019 r., który nie istniał w dniu wydania decyzji ostatecznej [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego sprawia, że przesłanka ta nie została zrealizowana, co jednocześnie oznacza, że przywołana przez pełnomocnika Strony podstawa wznowienia - art. 145 § 1 pkt 5 Kpa nie mogła spowodować uchylenia przez Organ I instancji decyzji ostatecznej. Organ podkreślił, że wyrok TSUE z dnia 21 marca 2019 r. nie może być uznany za źródło faktów, a jedynie dokument zawierający ocenę prawną - akt stosowania prawa wobec Rzeczpospolitej Polskiej, który nie istniał w dniu wydania zaskarżonej decyzji administracyjnej. W dalszej kolejności GITD wskazał, że w razie, gdy w postępowaniu administracyjnym pojawi się zagadnienie wstępne, organ administracji obowiązany jest zawiesić postępowanie (art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.) i stosownie do obowiązujących przepisów prawa, albo wystąpić do właściwego organu lub sądu o jego rozstrzygnięcie, albo wezwać Stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie. Przesłanka ta nawiązuje bezpośrednio do brzmienia art. 100 § 2 K.p.a., zgodnie z którym, jeżeli zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego, organ administracji publicznej załatwi sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie. Rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego we własnym zakresie i wydanie decyzji na podstawie przyjętej oceny tego zagadnienia nie wyklucza jego późniejszego rozstrzygnięcia przez właściwy organ lub sąd. Artykuł 145 § 1 pkt 7 K.p.a. ma na celu usunięcie kolizji rozstrzygnięć, która jest skutkiem dopuszczenia przez przepisy prawa możliwości odstąpienia od normalnego układu kompetencji organów państwowych (zob. J. Borkowski, Zmiana i uchylanie, s. 79). Kolizja ta usuwana jest poprzez przyznanie pierwszeństwa orzeczeniu organu (lub sądu), który jest właściwy do rozstrzygnięcia prawnomaterialnego zagadnienia w ramach zwykłego układu kompetencji. W sytuacji zatem, gdy zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd w sposób odmienny od rozstrzygnięcia tego zagadnienia we własnym zakresie, stanowiącego podstawę wydanej decyzji, uzasadnia to wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Organ w całości podzielił stanowisko Organu I instancji wyrażone w uzasadnieniu decyzji I instancji. Mianowicie wskazał, że należy zaakcentować Stronie, że pomimo pojawienia się wyroku TSUE z dnia 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17 ewentualne wzruszenie ostatecznej decyzji nakładającej karę pieniężną na stronę nie może nastąpić w nadzwyczajnym trybie wzruszania decyzji ostatecznych, w postaci wznowienia postępowania, w oparciu o podstawy o jakich mowa w art. 145 § 1 czy też art. 145b § 1 K.p.a., ponieważ wyrok TSUE wydany w trybie art. 258 TFUE nie stanowi przyczyny wznowienia postępowania określonej we wskazanych przepisach (brak spełnienia przesłanki wznowienia postępowania). Ponownie Organ podkreślił, że treść art. 145b K.p.a. wskazuje, że można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy zostało wydane orzeczenie sądu stwierdzające naruszenie zasady równego traktowania, zgodnie z ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania (Dz. U. z 2016 r. poz. 1219, dalej ,,RówTrakUEU"), jeżeli naruszenie tej zasady miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Takie orzeczenie jednak nie zapadło w niniejszej sprawie. Przesłanka ta związana jest z wykazaniem w akcie władzy publicznej nierównego traktowania osób fizycznych, jak również innych podmiotów. Możliwość wznowienia postępowania w takim przypadku uzależniona jest więc od stwierdzenia nierównego traktowania orzeczeniem sądu cywilnego. Do postępowania o naruszenie zasady równego traktowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania cywilnego (art. 14 ust. 1 RówTrakUEU). W związku z powyższym, Organ wskazał, że Strona niniejszego postępowania nie była stroną takiego postępowania przed sądem i tym samym wymagane jako przesłanka wznowienia postępowania orzeczenie sądu powszechnego nie mogło się wobec niej uprawomocnić (art. 145b § 2 K.p.a.). Ponadto podkreślił, że wyrok TSUE nie stanowi samoistnej przesłanki, na podstawie której Organ mógłby w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wyeliminować z obrotu prawnego ostateczną decyzję administracyjną. Analiza odwołania pełnomocnika Skarżącego oraz wskazanych w nim zarzutów co do decyzji I instancji wydanej w kontekście wyroku TSUE prowadzi zdaniem Organu do wniosku, że nie zachodzą żadne z przesłanek dostępnych w Kodeksie postępowania administracyjnego dające Organowi podstawę do zmiany decyzji I instancji. GITD podkreślił, że obowiązujące przepisy K.p.a. nie zawierają takiej przesłanki do wznowienia postępowania jak chociażby wymieniona wprost w art. 240 § 1 pkt 11 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, gdzie ustawodawca w sposób jednoznaczny uregulował tę kwestię wskazując, iż: "orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej ma wpływ na treść wydanej decyzji". Podstawa taka wydaje się być wskazana też w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej ,,p.p.s.a") o czym wspomniał Organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji, informując Stronę, że na podstawie art. 272 § 3 ww. ustawy można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy potrzeba taka wynika z rozstrzygnięcia organu międzynarodowego działającego na podstawie umowy międzynarodowej ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską. Nadmienił ponadto, że decyzja ostateczna [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] nie była procedowana w trybie p.p.s.a., gdyż nie złożono od niej odwołania, a następnie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a tylko ta ustawa jak zostało to wskazane powyżej przewiduje przesłankę wznowienia postępowania adekwatną do zaistniałej sytuacji. Warunkiem zatem skorzystania z mocy tego przepisu jest uprzednie procedowanie przez sąd administracyjny takiej sprawy. Jednocześnie w niniejszej sprawie dodatkowym argumentem przemawiającym przeciwko możliwości uchylenia decyzji ostatecznej, jest zdaniem Organu fakt, iż w niniejszej sprawie upłynął już 5-letni termin przedawnienia wynikający z art. 146 K.p.a., ograniczający dopuszczalność uchylenia decyzji w wyniku wznowienia. Zgodnie bowiem z § 1 ww. przepisu uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat. zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b K.p.a. jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Zatem w sytuacji, gdy upłynął już termin przedawnienia, tak jak wspomniał o tym Organ I instancji, a upłynęło już 7 lat od dnia doręczenia decyzji ostatecznej organ prowadzący wznowione postępowanie, po uznaniu, że żadna z przesłanek wznowienia nie wystąpiła w sprawie powinien wydać decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Mając na uwadze powyższe rozważania, w ocenie GITD powołanie się przez pełnomocnika Skarżącego na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 21 marca 2019 r. nie stanowi przesłanki, która mogłaby być podstawą do uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] maja 2012 r. Organ podkreślił, że na gruncie procedury administracyjnej, a więc w K.p.a. nie istnieje żaden przepis prawa stanowionego, który dawałby możliwość wznowienia postępowania i uchylenia decyzji ostatecznej na skutek wydania wyroku przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej. GITD podniósł następnie, iż Organ I instancji wymierzył stronie ww. decyzją karę pieniężną na podstawie obowiązujących w chwili orzekania przepisów, co do których nie było żadnych wątpliwości interpretacyjnych i tym samym zaskarżona przez Stronę decyzja o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego jest właściwa i słuszna. Na ww. decyzję Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie : - art. 145 § 1 pkt 5 i 7 i 145b K.p.a. oraz art 19 ust 1 TUE w związku z art. 46 Karty Praw Podstawowych UE, art 10 WE, poprzez bezzasadne przyjęcie iż w sprawie brak jest podstaw do uchylenia decyzji podczas, gdy kara pieniężna została nałożona wbrew przepisom art. 3 i 7 Dyrektywy Rady 96/53 w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do Dyrektywy Rady 96/53. Skarżący jednocześnie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych powyżej kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja I instancji narusza przepisy postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. tj. przepis art. 147 § 1 pkt 7 K.p.a. w związku z art. 151 § 2 K.p.a. Organ w przedmiotowej sprawie uznał, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w L. z dnia [...] maja 2012 r. nie pojawiło się zagadnienie wstępne, które skutkowałoby obowiązkiem zawieszenia postępowania i stosownie do obowiązujących przepisów prawa, wystąpieniem do właściwego organu lub sądu o jego rozstrzygnięcie. Warto w tym miejscu zauważyć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraźnie wskazuje się, że przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. może mieć zastosowanie w sytuacji, gdy załatwienie sprawy administracyjnej uzależnione jest od wyniku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, jeżeli istnieje związek pomiędzy obydwoma sprawami, pozwalający uznać, że istnieje zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., pomimo, że wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego miało miejsce w ramach odrębnego postępowania. Uznaje się bowiem, że wynik takiego postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym stanowi zagadnienie wstępne na gruncie K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1753/11). Nie jest więc konieczne dla zaistnienia przesłanki statuowanej w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., aby organ w konkretnej sprawie, zawieszając postępowanie, zobowiązany był do zainicjowania postępowania przed właściwym sądem lub organem. Wystarczy, że wynik takiego postępowania, które już się toczy, będzie miał wpływ na treść decyzji. Jak stanowi zaś art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W myśl art. 100 § 2 K.p.a., jeżeli zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego, organ administracji publicznej załatwi sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie. Natomiast, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 7 K.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2 K.p.a.). Wznowienie na tej podstawie wymaga, po pierwsze, ustalenia, jaki był wpływ rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego na treść decyzji, po drugie – porównania treści rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przyjętego przy rozstrzygnięciu sprawy z rozstrzygnięciem tego zagadnienia przez właściwy organ. W ocenie Sądu, pojęcie zagadnienia wstępnego z art. 145 § 1 pkt 7 K.p.a. obejmuje także kwestię zgodności prawa krajowego z prawem unijnym, która następnie została rozstrzygnięta przez TSUE w wyroku stwierdzającym niezgodność pomiędzy tymi uregulowaniami. W ten sposób wskazany przepis bywa rozumiany w nauce prawa (M. P. Kaszubski, Możliwość wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na późniejsze orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości – w świetle sprawy Kuehne, KPPubl. 2004/2, s. 281 i n., P. Florjanowicz-Błachut, Wpływ zasady lojalnej współpracy państw członkowskich UE na zasadę trwałości decyzji administracyjnej i powagę rzeczy osądzonej orzeczeń sądowych w świetle orzecznictwa ETS, ZNSA 2006/4–5, s. 52, M. Górski, Glosa do wyroku TS z 6.10.2015 r., C 69/14, LEX/el. 2016, teza 2). Kwestię wstępną rozumieć w tym przypadku należy w znaczeniu materialnym, a więc jako generującą potrzebę wypowiedzi TSUE, bądź odmowy zastosowania przepisu krajowego sprzeczność, która na etapie postępowania administracyjnego bądź nawet następującego po nim postępowania sądowego została rozwikłana samodzielnie przez organ lub sąd, ale negatywnie dla przepisu unijnego. Późniejsza odmienna ocena TSUE stanowi w tym przypadku wypowiedź "innego organu lub sądu", o której mowa w art. 145 § 1 pkt 7 K.p.a. Obowiązek wykonania wyroku TSUE traktować należy jako podstawową powinność państwa członkowskiego służącą realizacji strukturalnych podstaw porządku unijnego. Przed tym traktatowym zobowiązaniem ustąpić musi nie tylko zasada trwałości decyzji ostatecznej, ale nawet ochrona powagi rzeczy osądzonej. Z kolei do sądu krajowego należy poszukiwanie w przepisach procesowych takich narzędzi, które służyć będą należytej, pełnej i niezwłocznej realizacji wymienionego obowiązku. Takim mechanizmem proceduralnym jest w ocenie Sądu instytucja wznowienia postępowania, oparta na podstawie uregulowanej w art. 145 § 1 pkt 7 K.p.a. Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 stycznia 2020 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2144/19), TSUE już w wyroku z 13 stycznia 2004 r. (sygn. akt C-453/00) w sprawie Kühne & Heitz NV vs. ProductschapvoorPluimvee en Eieren (ECR 2004/1B/I-837), wywiódł z unormowanej w art. 10 WE (obecnie art. 4 ust. 3 TFUE) zasady lojalnej współpracy obowiązek organów administracji ponownego zbadania ostatecznej decyzji administracyjnej w celu uwzględnienia wykładni przepisu istotnego dla sprawy dokonanej w międzyczasie przez Trybunał. Powinność tę TSUE obarczył czterema warunkami: 1. organ ten posiada zgodnie z prawem krajowym uprawnienie do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją; 2. rozpatrywana decyzja administracyjna stała się ostateczna na skutek wyroku sądu krajowego orzekającego w ostatniej instancji; 3. wyrok taki, w świetle późniejszego orzeczenia Trybunału, został oparty na błędnej interpretacji prawa wspólnotowego przyjętej w okolicznościach innych niż w związku z zapytaniem prejudycjalnym skierowanym do Trybunału w trybie, o którym mowa w art. 234 akapit trzeci WE oraz 4. zainteresowana osoba zwróciła się do organu administracyjnego niezwłocznie po uzyskaniu informacji o wspomnianym wyżej orzeczeniu Trybunału. W piśmiennictwie przyjmuje się, że powyższy wyrok, którego tezy powtórzone zostały w późniejszym orzecznictwie TSUE (choćby w wyroku z 16 marca 2006 r., sygn. akt C-234/04 w sprawie Rosmarie Kapferer vs. Schlank&Schick GmbH (ECR 2006/3A/I-2585) wytyczył rozumienie relacji pomiędzy wyrokiem TSUE a ostateczną decyzją administracyjną, która dodatkowo – posługując się rodzimą terminologią – zyskała przymiot prawomocności. Wprawdzie, użyte przez TSUE sformułowanie ponownego zbadania sprawy, może być rozumiane rozmaicie, a to ze względu na właściwości konkretnego systemu prawnego, nie ulega jednak wątpliwości, że stronie postępowania powinna być zapewniona możność otwarcia procesu na nowo (zob. M. Taborowski, Wznowienie postępowania cywilnego ze względu na sprzeczność prawomocnego wyroku sądu krajowego z prawem wspólnotowym. Glosa do wyroku TS z dnia 16 marca 2006 r., C-234/04, EPS 2007/3/44-59, K. Lenearts, I. Maselis, K. Gutman [w:] J. T. Nowak (red.), EU Procedural Law, Oxford 2014, s. 146 – 147). Jeszcze bardziej kategoryczne stanowisko zaprezentował TSUE w wyroku z 4 października 2012 r. (sygn. akt C-249/11), w sprawie Christo Bjankow vs. Gławensekretar na Ministerstwo na wytreszniteraboti (ZOTSiS 2012/10/I-608). W orzeczeniu tym TSUE sprzeciwił się takiemu unormowaniu instytucji wznowienia postępowania w stosunku do aktu sprzecznego z prawem unijnym, które obarczone jest nadmiernymi ograniczeniami. W tezie nr 2 tego wyroku stwierdzono, że "Prawo Unii stoi na przeszkodzie normie państwa członkowskiego, zgodnie z którą postępowanie administracyjne, które doprowadziło do wydania prawomocnego aktu, który nie był przedmiotem skargi sądowej, może zostać wznowione, w przypadku gdy wspomniany akt jest sprzeczny z prawem Unii wyłącznie w terminie jednego miesiąca, licząc od wydania tego aktu, i z wyłącznej inicjatywy organu, który wydał akt, prokuratora lub rzecznika, czyniąc w ten sposób nadmiernie utrudnionym lub praktycznie niemożliwym wykonywanie uprawnień wynikających z prawa Unii." (zob. A. Kaczorowska-Ireland, European Union Law, London and New York 2016, s. 290). Z kolei w wyroku z 19 września 2006 r. wydanym w połączonych sprawach o sygn. akt C-392/04 i 422/04 i-21 Germany GmbH (C-392/04), Arcor AG & Co. KG (C-422/04), dawniej ISIS Multimedia Net GmbH & Co. KG (ECR 2006/8-9B/I-8559) TSUE zaakcentował obowiązek respektowania zasady równoważności, ograniczającej ewidentnie zasadę autonomii proceduralnej państw członkowskich. Wyraża się ona w sferze procesowej w możności korzystania przez stronę z funkcjonujących w prawie krajowym środków podważenia ostatecznej decyzji administracyjnej w celu dostosowania decyzji administracyjnej do prawa wspólnotowego, zgodnie z warunkami określonymi w ww. wyroku Kühne & Heitz, i zasadą lojalnej współpracy. Wskazano wówczas, że ,,zasada równoważności wymaga, by całość uregulowań dotyczących środka prawnego (...) znajdowała zastosowanie jednakowo do środków prawnych opartych na naruszeniu prawa wspólnotowego oraz tych opartych na naruszeniu prawa wewnętrznego. Wynika z tego, że jeśli przepisy krajowe, dotyczące środka prawnego przewidują obowiązek uchylenia aktu administracyjnego sprzecznego z prawem wewnętrznym, nawet jeśli stał się on ostateczny, w sytuacji gdy utrzymywanie go w mocy jest 'zwyczajnie nie do zaakceptowania', ten sam obowiązek uchylenia powinien istnieć w takich samych okolicznościach w odniesieniu do aktu administracyjnego niezgodnego z prawem wspólnotowym. W ten sposób, jeśli zgodnie z prawem krajowym organ administracji ma obowiązek uchylić ostateczną decyzję administracyjną, która jest oczywiście niezgodna z prawem krajowym, taki sam obowiązek powinien dotyczyć sytuacji, gdy decyzja ta jest oczywiście niezgodna z prawem wspólnotowym.". Tymczasem Komisja Europejska (dalej także ,,Komisja") w skardze do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, wniesionej na podstawie art. 258 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, zarzuciła, że nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń, by móc poruszać się na niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 Dyrektywy Rady 96/53 w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do Dyrektywy Rady 96/53. Komisja zauważyła, że przewidziane w polskiej ustawie ograniczenie w ruchu międzynarodowym dostępu pojazdów odpowiadających określonym w pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do Dyrektywy Rady 96/53 wartościom maksymalnego nacisku pojedynczej osi nienapędowej lub osi napędowej tylko do dróg należących do transeuropejskiej sieci transportowej i niektórych innych dróg krajowych jest sprzeczne z art. 3 ust. 1 Dyrektywy 96/53, który określa zasady swobodnego ruchu tych pojazdów. Podniosła, że choć w art. 41 ust. 1 ustawy o drogach publicznych dopuszczony został ruch pojazdów o maksymalnym nacisku osi napędowej wynoszącym 11,5 t na wszystkich drogach publicznych, to jednak w art. 41 ust. 2 i 3 tej ustawy wprowadzono odstępstwa, które pozbawiają ten art. 41 ust. 1 ww. ustawy treści. Na mocy odstępstw zawartych w tym art. 41 ust. 2 i 3 wspomnianej ustawy ruch na drogach krajowych i wojewódzkich znajdujących się na wykazie sporządzanym przez ministra właściwego ds. transportu jest bowiem ograniczony do pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t lub 8 t, zaś ruch na innych drogach wojewódzkich, powiatowych i gminnych jest ograniczony do pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. Komisja podkreśliła, że odstępstwa te zaś sprowadzają się do zamknięcia prawie 97% sieci drogowej Polski dla ruchu pojazdów odpowiadających maksymalnym wartościom nacisku osi, które zostały określone w Dyrektywie Rady 96/53, i wynoszą 10 t w przypadku osi nienapędowej oraz 11,5 t w przypadku osi napędowej. Wskutek rozpoznania skargi Komisji, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyrokiem z 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17, uznał, że nakładając na przedsiębiorstwo transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej łącznie na podstawie przepisów art. 3 i 7 Dyrektywy Rady 96/53 w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika 1 do Dyrektywy Rady 96/53. Tym samym sprzeczne z Dyrektywą Rady 96/53 było przyjęcie co do zasady możliwości obniżenia kryterium dopuszczalnych nacisków osi, na niektórych z dróg do 10 t. i do 8 t, gdyż wszystkie pojazdy winny mieć zagwarantowane prawo poruszania się po drogach bez zezwolenia do granicznej wartości nacisków 11,5 t. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. na Skarżącego została nałożona kara pieniężna w wysokości łącznej 6720 zł. z tytułu stwierdzenia trzech naruszeń: 1. przekroczenia dopuszczalnych nacisków na drogach, na których jest dopuszczalny ruch pojazdów o naciskach osi do 8,0 t dla potrójnej osi pojazdów silnikowych, przyczep i naczep, przy odległości pomiędzy osiami składowymi większej niż 1,3 m i nie większej niż 1,4 m o sumie nacisków osi powyżej 23,3 t do 24,8 t. – w wysokości 5400 zł.; 2. przekroczenia dopuszczalnych nacisków na drogach, na których jest dopuszczalny ruch pojazdów o naciskach osi do 8,0 t dla pojedynczej osi napędowej o nacisku osi powyżej 8,5 t do 9,0 t. – w wysokości 720 zł.; 3. przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu członowego składającego się z dwuosiowego ciągnika siodłowego i trzyosiowej naczepy powyżej 40,0 t do 50,0 t – w wysokości 600 zł. Nie ulega wątpliwości, że w świetle wspomnianego wyroku TSUE, kluczową kwestią w przedmiotowej sprawie była możliwość ukarania Skarżącego za przekroczenie dopuszczalnego nacisku na pojedynczą oś napędową na drodze wojewódzkiej na której dopuszczalny jest ruch pojazdów o naciskach osi do 8 t tj.naruszenia w wyniku przekroczenia dopuszczalnych nacisków na drogach, na których jest dopuszczalny ruch pojazdów o naciskach osi do 8,0 t dla pojedynczej osi napędowej o nacisku osi powyżej 8,5 t do 9,0 t (kara pieniężna w wysokości 720 zł.). W niniejszej sprawie wyrok TSUE pozostaje bez znaczenia w odniesieniu do pozostałych naruszeń stwierdzonych w decyzji z dnia [...] maja 2012r. albowiem pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do Dyrektywy Rady 96/53, o których mowa w tym wyroku nie dotyczy limitów dopuszczalnych nacisków na potrójnej osi nienapędowej (pierwsze ze wskazanych powyżej naruszeń – kara pieniężna w wysokości 5400 zł.) oraz dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu członowego (trzecie ze wskazanych powyżej naruszeń – kara pieniężna w wysokości 600 zł.). W związku z tym decyzja z dnia [...] maja 2012 r. w zakresie nakładającym karę pieniężną za przekroczenie nacisku pojedynczej osi napędowej na drodze, na której prawodawca polski przyjął dopuszczalny nacisk tej osi do 8 t, narusza art. 3 oraz art. 7 w związku z pkt 3.4 załącznika nr I Dyrektywy Rady nr 96/53 w związku z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP. Nakłada bowiem sankcję administracyjną za naruszenie niezgodne z normami określonymi ww. przepisami unijnymi w zakresie dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej. Zatem w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2012r. po pierwsze pojawiło się zagadnienie wstępne, a po drugie zostało ono rozstrzygnięte przez właściwy sąd - Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, odmiennie od oceny przyjętej przez organ przy wydaniu ww. decyzji. A, jak już wyżej wskazano, w myśl art. 145 § 1 pkt 7 K.p.a., przesłanką wznowienia postępowania jest rozpatrzenie zagadnienia wstępnego przez właściwy sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji. W konsekwencji Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymując w mocy decyzję I instancji odmawiającą uchylenia decyzji z dnia [...] maja 2012 r. pomimo ziszczenia się przesłanki z art. 145 § 1 pkt 7 K.p.a., pozostawił w obrocie decyzję, w zakresie wskazanym powyżej, wprost sprzeczną z prawem unijnym. Nie może być uznane za zgodne z prawem unijnym nakładanie - tak jak w okolicznościach stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy - kary pieniężnej w wysokości 720 zł za przekroczenie o 900 kg dopuszczalnego nacisku osi napędowej na drodze wojewódzkiej nr [...], dla której ustanowiony w prawie krajowym dopuszczalny nacisk pojedynczej osi wynosił 8 t. W świetle wyroku TSUE nie było podstaw do ustanawiania w prawie krajowym tak określonego dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu, jako warunku przemieszczania się po polskich drogach publicznych. W konsekwencji, wobec braku usprawiedliwionych podstaw do ustanawiania w prawie krajowym tak określonego dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu, jako warunku przemieszczania się w ruchu międzynarodowym po polskich drogach wojewódzkich, stwierdzony w toku kontroli nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu wynoszący 8900 kg, w istocie nie powodował przekroczenia maksymalnego dopuszczalnego nacisku osi napędowej pojazdu ustanowionego w pkt 3.4.1 załącznika nr I do Dyrektywy Rady 96/53 na poziomie 11,5 t a to z kolei nie powinno prowadzić do nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie nacisku osi napędowej we wskazanym powyżej zakresie. Gdyby więc [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zastosował prawo unijne, to zgodnie z orzeczeniem TSUE, nie powinno było dojść do nałożenia kary pieniężnej w sprawie w omawianym tutaj zakresie. Skoro sprzeczne z art. 3 ust. 1 tiret pierwsze oraz punktem 3.4.1 załącznika nr I Dyrektywy Rady 96/53 było obniżenie dopuszczalnych wartości nacisków na osie pojazdów poniżej 11,5 tony, to przepis krajowy ustanawiający w tym zakresie limit na poziomie 8 ton nie mógł stanowić podstawy nałożenia na Skarżącego sankcji administracyjnej. W realiach przedmiotowej sprawy rację ma natomiast Organ, że upłynął już 5 letni termin przedawnienia wynikający z art. 146 K.p.a., ograniczający dopuszczalność uchylenia decyzji w wyniku wznowienia. Stosownie bowiem do art. 146 § 1 K.p.a., uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 K.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło pięć lat. Przepis ten ustala okres przedawnienia na pięć lat, po upływie których organy administracji publicznej tracą kompetencję do merytorycznego rozpoznawania sprawy. Po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania, organ administracji publicznej traci wobec tego uprawnienie do uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, gdyż byłoby to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Nie ma tu znaczenia samo wszczęcie postępowania wznowieniowego, gdy, jak wyraźnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w swym wyroku z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1521/11, biegu terminu prekluzyjnego, określonego w art. 146 § 1 K.p.a., nie przerywa wznowienie postępowania, jak również wydanie decyzji nieostatecznej w administracyjnym toku postępowania. Czym innym jest skuteczne zainicjowanie postępowania wznowieniowego a czym innym dopuszczalność merytorycznego w nim orzekania, uzależniona od terminu określonego w art. 146 § 1 K.p.a., którego upływ ma charakter obiektywny i ostateczny (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 20 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 487/18). Pozostaje jednak w błędzie Organ, stwierdzając, że sam upływ pięcioletniego terminu statuowanego w art. 146 K.p.a. miałby być dodatkowym i wystarczającym argumentem przemawiającym przeciwko możliwości uchylenia decyzji. Gdy organ podejmie postępowanie wznowieniowe i stwierdzi, że upłynął już termin, o którym mowa w art. 146 § 1 K.p.a., to fakt ten nie zwalnia go z obowiązku dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego, zgodnie z regułami art. 7 i 75-88a K.p.a., co do przyczyn wznowienia. Natomiast w przypadku stwierdzenia braku przesłanek do wznowienia postępowania, organ wyda decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., a w razie stwierdzenia podstaw wznowienia - decyzję, o której mowa w art. 151 § 2 k.p.a. (por. C. Martysz, Komentarz do art. 146 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX i powołane tam orzeczenia). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 2014 roku sygn. akt II GSK 450/13, należy bowiem rozróżnić sytuację, gdy po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania organ uzna, że wystąpiły przesłanki uchylenia decyzji od sytuacji gdy przesłanek tych nie stwierdzi. W pierwszym z tych przypadków, organ powinien, na podstawie art. 151 § 2 K.p.a., ocenić, czy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa i wyjaśnić, z jakich powodów nie można było uchylić decyzji. Jeżeli jednak po przeprowadzeniu postępowania organ stwierdzi, że nie było podstaw do uchylenia decyzji, powinien odmówić uchylenia decyzji, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. W przedmiotowej sprawie Organ, nie dopatrując się zaistnienia przesłanek statuowanych w art. 145 § 1 K.p.a., działając w oparciu o przepis art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] maja 2012 roku. Sama kwestia upływu terminu z art. 146 K.p.a. przy takim rozstrzygnięciu jest irrelewantna. Ma ona natomiast istotne znaczenie w sprawie z uwagi na błędną ocenę Organu odnośnie braku ziszczenia się, wynikającej z art. 145 § 1 pkt 7 K.p.a., przesłanki wznowienia postępowania, jaką jest rozpatrzenie zagadnienia wstępnego przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej odmiennie od oceny przyjętej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego przy wydaniu decyzji z dnia [...] maja 2012 r. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy, z uwagi na upływ terminu z art. 146 K.p.a., organy nie będą miały możliwości uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, gdyż byłoby to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Natomiast, w takiej sytuacji, Organ zobowiązany jest do stwierdzenia, na podstawie art. 151 § 2 K.p.a., że decyzja z dnia [...] maja 2012 r. w zakresie w jakim nakłada na Skarżącego karę pieniężną w wysokości 720 zł. za przekroczenie dopuszczalnych nacisków na drogach, na których jest dopuszczalny ruch pojazdów o naciskach osi do 8,0 t dla pojedynczej osi napędowej o nacisku osi powyżej 8,5 t do 9,0 t, wydana została z naruszeniem prawa oraz do wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji a związanych z upływem pięcioletniego terminu wskazanego w art. 146 K.p.a. Dostrzeżone przez Sąd w niniejszej sprawie naruszenia prawa dotykają w równym stopniu decyzje obu instancji. Z tego też powodu, na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił także decyzję I instancji. Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 2018 roku, poz. 265), na które złożyły się: 200 złotych tytułem wpisu sądowego oraz 480 złotych tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym.