VII SA/Wa 1001/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bogusław Cieśla Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Janeczko asesor WSA Michał Podsiadło (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2024 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lutego 2024 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz W. D. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

1. Zaskarżoną decyzją z [...] znak: [...] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta O. z [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. 2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach. 2.1. W dniu 5.04.2022 r. W. D. (dalej: skarżąca) złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie działek oznaczonych nr [...] i [...] przy ul. H. w O. Prezydent Miasta O. (dalej: Prezydent, organ I instancji) decyzją z 6 września 2022 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. (dalej: SKO, Kolegium) utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji. SKO wyjaśniło, że warunek kontynuacji funkcji z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej: u.p.z.p.) nie jest spełniony, ponieważ część działki nr ew. [...] zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta O., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta O. z [...] znajduje się na terenie oznaczonym jako tereny ważniejszych ulic układu obsługującego (lokalne i dojazdowe). Dodatkowo organ podniósł, że dla terenów działek bezpośrednio z nią graniczących zostały już wydane decyzje o ustaleniu warunków zabudowy z zachowaniem rezerwy terenu pod budowę drogi od strony ul. W.. Zdaniem SKO, ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora kolidowałoby z przebiegiem ustalonej w studium drogi od strony ulicy W.. Jako dodatkowy argument, Kolegium wskazało na fakt, iż już po wydaniu zaskarżonej decyzji Rada Miasta O. uchwałą z 29 września 2022 r., nr 619/LXVIII/2022 przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] w O. Kolegium wyjaśniło, że rozważało zasadność zastosowania w sprawie postanowień art. 62 ust. 1 u.p.z.p., niemniej jednak termin końcowy zawieszenia postępowania (9 miesięcy od dnia złożenia wniosku) upływa z dniem 5 stycznia 2023 r., toteż zachodzi realne prawdopodobieństwo, że prace planistyczne nie zostaną zakończone w okresie, na jaki maksymalnie można zawiesić postępowanie. 2.2. Prawomocnym wyrokiem z 9 maja 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 546/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję SKO oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że fakt, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę, nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy. W konsekwencji oznacza to, że umieszczenie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego projektowanej drogi publicznej nie wyłącza a priori dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji skarżącej. Fakt przystąpienia przez Radę Miasta O. po wydaniu zaskarżonej decyzji do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest także przesłanką do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Sąd dodał, że dla działek bezpośrednio graniczących z działką skarżącej, tj. nr ew. [...] i nr ew. [...] (po podziale działki nr ew. [...] oraz działki nr ew. [...]) wydano decyzje ustalające warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 9 budynków mieszkalnych jednorodzinnych (odpowiednio decyzja nr 21/2021 z 20 maja 2021 r i decyzja nr 8/19 z 6 marca 2019 r.) w których uwzględniono rezerwę terenu pod projektowaną drogę. W ocenie Sądu, zarówno SKO, jak i organ I instancji nie wyjaśniły dlaczego wobec skarżącej nie można było wydać decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zawierającą ww. warunek tj. rezerwę terenu pod projektowaną drogę. W ocenie Sądu, organy błędnie uznały, że warunek dotyczący zasady dobrego sąsiedztwa wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. określający zasady kształtowania polityki przestrzennej nie został spełniony. 2.3. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z 8 grudnia 2023 r. nr 23/23, wydaną na podstawie art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775; dalej: k.p.a.), art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. poz. 2404), Prezydent Miasta O. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie działek oznaczonych nr [...] i [...] przy ul. Z. w O. Granice terenu inwestycji oznaczono linią ciągłą koloru zielonego na wycinku z mapy zasadniczej miasta O. w skali 1:500 stanowiącym załącznik graficzny nr 1 do niniejszej decyzji. 2.3.1. Organ I instancji wyjaśnił, że nieprzekraczalną linię zabudowy ustalono od linii rozgraniczającej drogi wewnętrznej ulicy Z, od linii rozgraniczającej rezerwy terenu pod planowaną drogę – jak oznaczono na załączniku graficznym nr 1 – oraz innych dróg wewnętrznych, które powstaną w wyniku zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu tej decyzji Prezydent stwierdził, że przedstawiona przez skarżącą koncepcja zagospodarowania terenu koliduje z przebiegiem planowanej drogi, ponieważ w bezpośrednim sąsiedztwie działek nr [...] i [...] znajdują się tereny niezagospodarowane, wymagające wprowadzenia układu komunikacyjnego, który pozwoli na właściwe zagospodarowanie całego obszaru, tworząc harmonijną całość. Z zebranych dokumentów w przedmiotowej sprawie ustalono, że dla terenu działek graniczących bezpośrednio z terenem objętym wnioskiem, zostały wydane decyzje o ustaleniu warunków zabudowy uwzględniające rezerwę terenu pod planowaną drogę od strony ul. W., która pozwoli na właściwe zagospodarowanie tego obszaru. Organ podkreślił, że zagospodarowanie terenu objętego wnioskiem rzutuje na dalsze zagospodarowanie całego obszaru, objętego analizą. Wprowadzenie drogi łączącej ul. W. z al. J. udrożni obszar i dzięki temu nie będzie przeciwskazań do inwestowania, wpłynie na ukształtowanie przestrzeni, która tworzy harmonijną całość omawianego obszaru, dlatego uwzględnienie rezerwy terenu pod drogę na części działki nr [...]objętej wnioskiem jest niezbędne. Dlatego organ I instancji nie uwzględnił przedstawionej przez skarżącą koncepcji zagospodarowania terenu objętego wnioskiem, która przedstawia kolidującą propozycję nowych działek nieuwzględniającą rezerwy pod planowaną drogę. Nie jest to jednak przeciwskazaniem do wydania pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla tej inwestycji, ponieważ istnieje możliwość zagospodarowania tego terenu zgodnie z wnioskiem. Zdaniem Prezydenta, w wyroku WSA w Warszawie z 9 maja 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 546/23, wyraźnie wskazano, że nie ma przeciwskazań do wydania pozytywnej decyzji dla przedmiotowej inwestycji uwzględniającej warunek tj. rezerwę terenu pod projektowana drogę. 2.4. W odwołaniu od tej decyzji, skarżąca wniosła o jej uchylenie w części stanowiącej uzasadnienie, dotyczącej ustalenia lokalizacji rezerwy terenu pod planowaną drogę i nieuwzględnienie załączonej do wniosku skarżącej koncepcji terenu oraz w części stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji oraz orzeczenie co do istoty sprawy i zmianę decyzji w ww. częściach na zgodną z wnioskiem skarżącej. 2.5. Utrzymując w mocy ww. decyzję organu I instancji, Kolegium stwierdziło, że przedmiotowa inwestycja spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., tym samym organ I instancji zasadnie postąpił ustalając warunki zabudowy dla rzeczonej inwestycji. Organ zaznaczył, że skoro strona kwestionuje w odwołaniu samo uzasadnienie decyzji, a zgadza się z jej rozstrzygnięciem, to przedmiotem kontroli jest cała zaskarżona decyzja. SKO podkreśliło, że pismem z 29 lipca 2022 r., Wydział Inwestycji i Drogownictwa Urzędu Miasta w O. poinformował, że działka nr ew. [...] znajduje się na terenie, na którym planowana jest droga publiczna zgodnie z założeniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta O. Z ww. działki powinien zostać wydzielony odcinek planowanej drogi łączącej drogę powiatową – al. [...] z drogą wojewódzką – ul. O. SKO wyjaśniło, że na mocy art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, organ I instancji prawidłowo zrealizował wytyczne WSA w Warszawie zawarte w wyroku z 9 maja 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 546/23. Podkreślono, że obowiązkiem gminy jako zarządcy drogi jest zagwarantowanie na przyszłość prawidłowego funkcjonowania drogi gminnej, co organ I instancji uczynił uwzględniając rezerwę terenu. 3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca wniosła o uchylenie skarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia wg prawidłowej wykładni przepisów wskazanej przez Sąd, jak również o zwrot kosztów postępowania sądowego oraz obciążenie kosztami organ wydający skarżoną decyzję. Zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji z naruszeniem: 1) art. 52 ust. 1 i 3 u.p.z.p. poprzez niewłaściwą wykładnię przepisu 2) art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu 3) art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360; dalej: k.c.) poprzez nie 4) właściwą wykładnię przepisu 5) art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niewłaściwą wykładnię przepisu 6) zasady zaufania obywateli do państwa i prawa, wynikającą z art. 2 Konstytucji poprzez niewłaściwą wykładnię przepisu 7) § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 nr 164, poz. 1588), poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu. 4. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. 5.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym jej uchylenie. 6. Przedmiotem zaskarżonej decyzji było ustalenie warunków zabudowy i szczegółowego zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie działek oznaczonych nr [...] i [...] przy u. Z. w O. 6.1. Należało zatem przypomnieć, że zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji, niż inwestycje celu publicznego, ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie natomiast z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. 6.2. Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Należy zauważyć, że ustalenie, czy w konkretnym przypadku spełnione zostały warunki wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wiąże się z koniecznością przeprowadzenia rzetelnego postępowania wyjaśniającego, którego podstawowe zasady unormowane zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588). Ponadto stosownie do art. 61 ust. 3 u.p.z.p., art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. 6.3. W niniejszej sprawie, na poprzednim "etapie" postępowania, organy obu instancji odmówiły skarżącej ustalenia warunków zabudowy, lecz wydane przez te organy decyzje zostały prawomocnie uchylone wyrokiem WSA w Warszawie z 9 maja 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 546/23. Zgodnie zaś z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże ich w sprawie. Ocena prawna może przy tym dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (por. wyrok NSA z 1.06.2022 r., III OSK 5044/21, LEX nr 3363091). W związku z tym, zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania (por. wyroki NSA z 16 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2191/15, z 7 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2204/158 oraz z 13 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 887/17 – publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). 7. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stwierdził, że wydając zaskarżoną decyzję organy obu instancji naruszyły art. 153 p.p.s.a. oraz omówione niżej normy u.p.z.p. 7.1. Przede wszystkim należy przypomnieć, że we wspomnianym wyroku WSA w Warszawie z 9 maja 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 546/23 wyraźnie stwierdzono, że zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie stanowią podstawy normatywnej dla rozstrzygnięcia administracyjnego, jakim jest decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, gdyż studium nie ma mocy prawnej aktu powszechnie obowiązującego, ponieważ jest aktem kierownictwa wewnętrznego (por. wyrok NSA z 15 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3075/14). Do momentu, w którym ustalenia studium nie znajdą się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie wiążą powszechnie i nie mogą stanowić materialnoprawnej podstawy do rozstrzygania przez organ administracji publicznej w sprawie indywidualnej (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 952/10, wyrok NSA z 20 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2005/13, wyrok NSA z 12 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1133/14). Dopuszcza się przy tym sytuację, w której decyzja o warunkach zabudowy będzie zawierać ustalenia odmienne niż zapisy studium (wyrok NSA z 16 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 1646/18). Zgodnie natomiast z wyrokiem NSA z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1580/18 fakt, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę, nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy. 7.2. W tym zakresie orzekające w sprawie organy naruszyły obowiązujące prawo przede wszystkim dlatego, że ustaliły skarżącej warunki zabudowy tak, jakby Studium uwarunkowań i kerunków zagospodarowania przestrzennego Miasta O. było aktem prawa powszechnie obowiązującego. Jak już wyżej wspomniano, studium takim aktem nie jest i nie wiąże jednostki – nie może stanowić podstawy ograniczeń i nakazów kierowanych poza strukturę administracji publicznej. Z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w związku z art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688) wynika wyraźnie, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Dopóki zatem sporne ustalenie studium, przewidujące istnienie drogi łączącej ul. W. z al. J. w O. nie zostanie wpisane do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie można (wbrew woli wnioskodawcy) sankcjonować planu budowy tej drogi przez modyfikację założenia inwestycyjnego. Wynika to wprost z art. 52 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którymi nie można uzależnić wydania decyzji o warunkach zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. 7.3. Wbrew temu, co stwierdzono w uzasadnieniach decyzji wydanych po wyroku z 9 maja 2023 r., orzekający wówczas Sąd nie przyjął, że nie ma przeciwskazań do wydania pozytywnej decyzji dla przedmiotowej inwestycji uwzględniającej warunek tj. rezerwę terenu pod projektowana drogę. Taka decyzja oczywiście mogłaby zostać teoretycznie wydana, jednak wyłącznie, gdyby określenie rezerwy pod drogę wynikało z wniosku (lub z modyfikacji tego wniosku dokonanej np. na wezwanie organu). We wspomnianym wyroku Sąd zarzucił organom, że "nie wyjaśniły dlaczego wobec skarżącej nie można było wydać decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zawierającą ww. warunek tj. rezerwę terenu pod projektowaną drogę". Ponownie rozpoznając sprawę należało zatem wyjaśnić skarżącej, dlaczego nie można wydać decyzji administracyjnej obejmującej rezerwę pod planowaną drogę. Organy tego jednak nie uczyniły i ignorując obowiązujące prawo zmodyfikowały zakres wniosku skarżącej, naruszając tym samym art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Sąd przypomina, że organ nie może modyfikować wniosku o ustalenia warunków zabudowy "z urzędu", bez uprzedniego uzyskania do inwestora wiążącego go stanowiska (por. wyrok NSA z 30 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1330/18, LEX nr 2703828). A zatem gdyby organ uznał, że należy zmienić treść wniosku o ustalenie warunków zabudowy, winien zwrócić się do wnioskodawcy o ewentualną modyfikację wniosku w tym zakresie. Jednak w niniejszej sprawie nawet do tego nie było podstaw faktycznych, albowiem organ nie miał podstaw prawnych aby wymagać od skarżącej dostosowania zakresu swojej inwestycji do ustaleń studium. 7.4. Sąd przypomina, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter decyzji związanej, a nie uznaniowej. Oznacza to, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki, wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1839/21). Decyzja ta jest rozstrzygnięciem sprawy indywidualnej, a nie aktem polityki przestrzennej gminy. Zatem w toku postępowania w sprawie warunków zabudowy, organ gminy nie może – wykorzystując swoją pozycję – narzucać na jednostkę swojej woli lub wymagać od jednostki dostosowania się do planów inwestycyjnych gminy. Jak już wyżej wyjaśniono, dopiero miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przewidujący lokalizację planowanej drogi m.in. na działce skarżącej, stanowiłby podstawę do ograniczenia spornego zamierzenia inwestycyjnego. Ponadto, w toku postępowania w sprawie udzielenia warunków zabudowy ustawodawca zabezpieczył udział zarządcy drogi (art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p.), wobec czego nie sposób przyjąć – jak to uczyniło błędnie SKO – że organ wydający taką decyzję jak zaskarżona, "gwarantuje na przyszłość prawidłowe funkcjonowanie drogi gminnej". 7.5. W ocenie Sądu, w toku kontrolowanego postępowania doszło również do naruszenia § 4 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.). Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, ustalając w szczególności linię zabudowy, powinien pamiętać, że nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej (por. wyrok NSA z 15.12.2009 r., II OSK 1945/08, LEX nr 581002). Zatem fakt, że na sąsiednich działkach zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy o określonej treści nie wiąże organów ani wnioskodawcy w niniejszej sprawie. Jednostka, która uzyskała dla siebie pozytywną decyzję o warunkach zabudowy nie ma prawnego obowiązku przystąpienia do inwestycji, a decyzja o warunkach zabudowy może nigdy nie być skonsumowana przystąpieniem do robót budowlanych i powstaniem planowanej zabudowy. Dopóki zatem na sąsiednich działkach nie ma "istniejącej" faktycznie zabudowy, organy nie mają podstaw aby skarżąca w niniejszej sprawie dostosowywała swoje zamierzenie inwestycyjne do – równie przyszłych i niepewnych – planów inwestycyjnych na działkach sąsiednich. Ponadto, linia zabudowy ustalana jest od frontu działki, a więc na tej jej części, która przylega do drogi publiczej – od strony drogi publicznej (por. wyrok NSA z 24.11.2017 r., II OSK 79/17, LEX nr 2445962). Chodzi zatem o ustalenie tej linii od tej strony działki, która przylega do istniejącej drogi publicznej, nie zaś do drogi, której powstanie jest dopiero planowane lub jedynie przewidziane w studium. 7.6. W tym stanie rzeczy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 135 p.p.s.a. Wydając uchylone decyzje, organy naruszyły bowiem art. 151 p.p.s.a, jak również art. 52 ust. 1 i 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 4 ww. rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. 7.7. Ponownie rozpoznając sprawę, właściwy organ rozpozna wniosek skarżącej o ustalenie warunków zabudowy zgodnie z oceną prawną wyrażoną w tym wyroku. W szczególności, przyjmując, że organ nie może modyfikować zakresu wniosku bez wyraźnego pozytywnego stanowiska wnioskodawcy w tym zakresie, jak również, że ustalając warunki zabudowy nie może brać w ogóle pod uwagę treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Z tych przyczyn Sąd orzekł, jak w sentencji.