VII SA/Wa 1670/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Jarecka Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki asesor WSA Wojciech Białogłowski (sprawozdawca) Protokolant: referent Tomasz Bilewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi P. R. i D. L. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 maja 2025 r., nr 599/2025 w przedmiocie legalizacji budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...], nr [...] ; 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących P. R. i D. L. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

I 1. W dniu 18 czerwca 2025 r. (data stempla pocztowego) P.R. i D.L. (dalej: skarżące) – zastępowane przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego w osobie adwokata – do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły za pośrednictwem Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę na decyzję tego organu z 26 maja 2025 r. (nr 599/2025). 2. Skarga została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym: 2.1. Pismem z 9 września 2021 r. skarżąca – D.L. złożyła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej przy ul. [...] w L.. 2.2. Zawiadomieniem z 19 października 2021 r. (znak: PINB.7141.87.21.TB) organ powiatowy, na podstawie art. 81a, art. 81 ust. 4 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.; dalej: p.b.), zawiadomił o przeprowadzeniu w dniu 9 listopada 2021 r. o godz. 10:00 kontroli budowy i sposobu użytkowania budynków usytuowanych na działce ew. nr [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w L.. 2.3. W dniu 9 listopada 2021 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego W. w O. przeprowadzili protokolarną kontrolę nieruchomości. 2.4. Zawiadomieniem z [...] listopada 2021 r. (znak: [...] (ozn. Nr 3)) organ powiatowy, na podstawie art. 64 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej: k.p.a.), zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej (ozn. Nr 3), usytuowanego na działce ew. nr [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w L.. 2.5. Kolejnym pismem z 16 listopada 2021 r. D.L. ponownie złożyła wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej, korygując oznaczenie adresu nieruchomości na ul. [...] w L.. 2.6. Pismem z 22 października 2021 r. E.S. złożyła wniosek o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, oświadczając że budowa została zakończona w 1994 r. 2.7. Postanowieniem z 8 grudnia 2021 r. (nr 210/21) organ powiatowy, na podstawie art. 49g i art. 83 ust. 1 p.b. oraz art. 123 k.p.a., nałożył na A.K. i E.S. obowiązek przedstawienia w terminie 90 dni od dnia doręczenia tego postanowienia następujących dokumentów legalizacyjnych: 1) oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 2) geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektu budowlanego; 3) ekspertyzy technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wskazującej, czy stan techniczny obiektu budowlanego: a) nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, b) czy pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania. 2.8. Przy piśmie z 22 lutego 2022 r. E.S. przedłożyła dokumenty legalizacyjne. 2.9. Postanowieniem z 12 kwietnia 2022 r. (nr 93/2022) organ powiatowy, na podstawie art. 123 k.p.a. oraz art. 49h ust. 2 p.b., nałożył na A.K. i E.S. uzupełnienia dokumentacji legalizacyjnej w terminie 30 dni od dnia doręczenia tego postanowienia poprzez uzupełnienie projektu budowlanego o roboty, jakie należy w budynku wykonać, aby spełnić zalecenia zawarte w dziale VI pkt 3 przedłożonej ekspertyzy technicznej. 2.10. Postanowieniem z 5 maja 2022 r. (nr 105/22) organ powiatowy, na podstawie art. 49f ust. 3 i art. 83 ust. 1 p.b. oraz art. 123 k.p.a., nakazał E.S. i A.K. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budynku poprzez niezwłoczne: – zabezpieczenie przedmiotowego budynku przed dostępem osób postronnych; – wykonanie zaleceń zawartych w dziale VI pkt 3 ekspertyzy technicznej z 21 lutego 2022 r. 2.11. Pismem z 26 lipca 2022 r. E.S. i A.K. poinformowały o wykonaniu obowiązków nałożonych na nie postanowieniem z 5 maja 2022 r. 2.12. Przy piśmie z 12 września 2022 r. E.S. przedłożyła ekspertyzę techniczną z 21 lipca 2022 r., uwzględniającą wykonane prace remontowe. 2.13. Decyzją z 18 stycznia 2023 r. (nr 19/23) organ powiatowy, na podstawie art. 49i ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 1 p.b. oraz art. 104 k.p.a., zalegalizował budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej (ozn. Nr 3), usytuowanego na działce ew. nr [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w L., wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. 2.14. Od powyższej decyzji odwołanie wniosły skarżące, podnosząc że do 2021 r. sporny budynek miał charakter gospodarczy, a nie mieszkalny, zaś w 2021 r. rozpoczęła się jego przebudowa, zaś prace wykonywane w 2022 r. wykraczały poza wskazania wynikające z postanowienia z 5 maja 2022 r. 2.15. Decyzją z 21 kwietnia 2023 r. (nr 470/2023) Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 p.b., uchylił decyzję z 18 stycznia 2023 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w pierwszej instancji. W ocenie organu wojewódzkiego organ powiatowy nie ustalił ponad wszelką wątpliwość daty zakończenia budowy spornego obiektu, jak też, czy budynek gospodarczy pierwotnie istniejący w na terenie działki faktycznie rozebrano i w jego miejscu został wzniesiony nowy budynek o funkcji mieszkalnej. Ponadto akta postępowania pierwszoinstancyjnego nie zawierają dokumentacji fotograficznej spornego budynku z wewnątrz odnośnie do wykazania jego rzeczywistej funkcji. 2.16. W dniu 21 lipca 2023 r. organ powiatowy włączył do akt postępowania wykonane w 1997 r. i 2021 r. zdjęcia lotnicze, na których widoczny jest jedynie dach spornej nieruchomości. 2.17. Decyzją z 31 lipca 2023 r. (nr 264/23) organ powiatowy, na podstawie art. 49i ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 1 p.b. oraz art. 104 k.p.a., ponownie zalegalizował budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej (ozn. Nr 3), usytuowanego na działce ew. nr [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w L., wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. 2.18. Od powyższej decyzji odwołanie wniosły skarżące, zarzucając organowi powiatowemu błędne ustalenia stanu faktycznego odnośnie do daty wzniesienia budynku, a także pominięcie wpływu prac budowlanych z 2021 r. na ocenę dopuszczalności zastosowania uproszczonego postępowania legalizacyjnego oraz niezweryfikowanie wykonanych w 2022 r. prac pod kątem przekroczenia zakresu robót ustalonych w postanowieniu z 5 maja 2022 r. Ponadto do odwołania zostały załączone fotografie z 2021 r. przedstawiające sporny budynek z przesuwną bramą garażową (z wymalowaną na niej literą "L" w kółku), ścianami zewnętrznymi od strony podwórza, które były w trakcie budowy (widoczne rzędy nowych cegieł, szalunki drewniane do wylewy betonu), przebudowaną ścianę z drzwiami wejściowymi w miejscu bramy, budowę nowej więźby dachowej. 2.19. Decyzją z 26 października 2023 r. (nr 1374/23) organ wojewódzki, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 p.b., uchylił decyzję z 31 lipca 2023 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w pierwszej instancji z powodu niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. 2.20. Od powyższej decyzji E.S. wniosła sprzeciw. 2.21. Prawomocnym wyrokiem z 19 grudnia 2023 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2744/23) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw. 2.22. Zawiadomieniem z 22 maja 2024 r. (znak: PINB.7141.87.21.24.KP) organ powiatowy, na podstawie art. 90 § 1 i 2 oraz art. 91 § 1 i 2 k.p.a., zawiadomił strony o wyznaczeniu na 26 czerwca 2024 r. o godz. 11:00 rozprawy administracyjnej wraz z wezwaniem do stawiennictwa na niej. 2.23. Zawiadomieniem z 13 czerwca 2024 r. (znak: PINB.7141.87.21.24.KP) organ powiatowy, na podstawie art. 90 § 1 i 2 oraz art. 91 § 1 i 2 k.p.a., zawiadomił strony o wyznaczeniu na 17 lipca 2024 r. o godz. 11:00 nowego terminu rozprawy administracyjnej wraz z wezwaniem do stawiennictwa na niej. 2.24. W dniu 17 lipca 2024 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną. 2.25. Pismem z 24 lipca 2024 r. D.L. podtrzymała swoje stanowisko w sprawie, podnosząc okoliczność przebudowania spornego budynku gospodarczego na budynek o funkcji mieszkalnej. 2.26. Pismem z 24 lipca 2024 r. E.S. podtrzymała wniosek o wydanie decyzji o uproszczonej legalizacji spornego budynku. 2.27. Pismem z 29 lipca 2024 r. E.S. i A.K. przedłożyły fotografie spornego budynku na okoliczność niepodnoszenia wysokości dachu. 2.28. Pismem z 31 lipca 2024 r. I.K. złożył organowi powiatowemu oświadczenie w sprawie, do którego załączył kolorowe fotografie wykonane w styczniu i czerwcu 2021 r. (przedstawiające sporny budynek z przesuwną bramą garażową) oraz lipcu, październiku i listopadzie 2021 r. (przedstawiające prace budowlane; widoczne jest: usunięcie dotychczasowej bramy, rozstawienie drewnianych szalunków do wylania betonu, budowa nowej ściany od podwórza, prace budowlane wewnątrz budynku, polegające na budowie nowych ścian, budowa nowej więźby dachowej). 2.29. Pismem z 31 lipca 2024 r. skarżące podtrzymały stanowisko w sprawie, a także złożyły wniosek o wyłączenie od rozpoznania sprawy pracowników organu – J.O. i K.P., zarzucając im stronniczość. 2.30. Jak wynika z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych powyższy wniosek nie został przez organ powiatowy rozpatrzony. 2.31. Pismem z 8 sierpnia 2024 r. E.S. złożyła oświadczenie w sprawie, w którym podtrzymała wniosek o zalegalizowanie spornego budynku w trybie uproszczonym. Do pisma tego załączono kolorowe fotografie rzeczonego budynku, wykonane w sierpniu i październiku 2022 r. 2.32. Pismem z 9 sierpnia 2024 r. A.K. i E.S. odniosły się krytycznie do pisma I.K., załączając kopię ich pozwu przeciwko niemu o eksmisję oraz zapłatę, a także przedkładając fotografię spornego budynku z widoczną przesuwną bramą garażową. 2.33. Zawiadomieniem z 16 września 2024 r. (znak: PINB.7141.87.21.24.KP) organ powiatowy, na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., zawiadomił o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się przez strony w sprawie w terminie 7 dni od dnia doręczenia tego zawiadomienia. 2.34. Decyzją z [...] lutego 2025 r. (nr [...]) organ powiatowy, na podstawie art. 49i ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 1 p.b. oraz art. 104 k.p.a., po raz kolejny zalegalizował budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej (ozn. Nr 3), usytuowanego na działce ew. nr [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w L., wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia – po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy – podano, co następuje: "W dniu 17.07.2024 r. tut. organ przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem stron i świadków dotyczącą przedmiotowego budynku podczas której ustalono, że jego budowa została zakończona w roku 1994. Zebrane w aktach sprawy dowody oraz złożone w trakcie rozprawy zeznania wskazują, że przeprowadzone w latach 2021-2022 roboty budowlane nie zmieniły parametrów charakterystycznych budynku tylko były związane z jego remontem i przebudową, a te zgodnie z definicjami zawartymi w art. 3 ustawy Prawo budowlane, nie stanowią budowy budynku. Uproszczona procedura legalizacyjna, zgodnie z art. 49f ustawy Prawo budowlane może być przeprowadzona »(...) – jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, (...)«. Na podstawie dowodów złożonych do akt sprawy (m.in. przy piśmie adw. M.B. złożonym w tut. inspektoracie w dniu 07.08.2024 r. [tj. piśmie E.S. i A.K. z 29 lipca 2024 r. – przyp. WSA]), w tym zdjęć przedmiotowego budynku przed wykonaniem robót budowlanych nałożonych obowiązkiem zawartym w postanowieniu Nr 105/22 z dnia 05.05.2022 r. jak i po ich zrealizowaniu należy stwierdzić, że nie doszło do podwyższenia (nadbudowy) budynku. Przeprowadzona rozprawa administracyjna wyjaśniła, że budynek gospodarczy (oznaczony literą »D«) pierwotnie istniejący na terenie rozpatrywanej działki rozebrano w latach 70-tych XX w. Zebrane w trakcie rozprawy administracyjnej zeznania oraz złożone po rozprawie administracyjnej wyjaśnienia (pisma złożone w tut. inspektoracie w dniach 31.07.2024 r. oraz 07.08.2024 r.) jednoznacznie wskazują, że budynek objęty niniejszym postępowaniem pełnił funkcję mieszkalną po zakończeniu jego budowy w roku 1994 jak również pełni taką samą funkcję obecnie. Zgodnie ze złożonymi przez Panią E.S. wyjaśnieniami, budynek przez pewien okres nie był użytkowany a przeprowadzone roboty remontowe oraz jego przebudowa miały za zadanie podnieść walory użytkowe i techniczne budynku (nowe instalacje, nowe okna, termomodernizacja) oraz dostosować go do obecnych standardów. Należy tutaj zaznaczyć, że zgodnie z wolą ustawodawcy, procedura związana z uproszczoną metodą legalizacji obiektu budowlanego ma za zadanie określenie, czy budynek może być bezpiecznie użytkowany zgodnie z »dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania« – art. 49g ustawy Prawo budowlane. Biorąc powyższe pod uwagę, tut. organ podjął wszelkie możliwe działania mające na celu ustalenie faktów oraz zebranie rzetelnego materiału dowodowego w sprawie przedmiotowego budynku. W związku z powyższym w ocenie tut. organu zasadnym było przeprowadzenie procedury uproszczonego postępowania legalizacyjnego, gdyż od ukończenia budowy budynku oznaczonego nr 3 upłynęło więcej jak 20 lat od zakończenia jego budowy do dnia wszczęcia przez tut. organ postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 49i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane decyzja o legalizacji stanowi podstawę do użytkowania obiektu budowlanego". 2.35. Od powyższej decyzji odwołanie wniosły skarżące. 2.36. Decyzją z 26 maja 2025 r. (nr 599/25) organ wojewódzki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 p.b., utrzymał w mocy decyzję z [...] lutego 2025 r. 3. W skardze na decyzję organu odwoławczego skarżące zarzuciły temu rozstrzygnięciu obrazę: 1) art. 49f ust. 1 w związku z art. 3 pkt 6 i 7 p.b. "poprzez przyjęcie, że prace wykonywane przez inwestora po 2020 r. polegały na przebudowie oraz remoncie obiektu budowlanego, co za tym idzie w ogóle nie stanowią samowoli budowlanej, podczas gdy, niezależnie od tego czy były to roboty budowlane polegające na remoncie lub przebudowie, jeżeli wymagają pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia stanowią samowolę budowlaną, która wyklucza możliwość legalizacji obiektu budowlanego w drodze uproszczonej procedury legalizacyjnej"; 2) art. 49f p.b. "poprzez przyjęcie, że została spełniona przesłanka upływu 20 lat istnienia budynku, podczas gdy kolejne roboty budowlane, wymagające pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, sprawiły, że budynek nie istniał przed 20 laty w obecnym kształcie i przestał spełniać wymagania jego legalizacji w uproszczonej procedurze"; 3) art. 49f w związku z art. 28 oraz art. 29 p.b. "poprzez przyjęcie, że wykonywane od 2021 r. roboty, nie stanowiły budowy, a więc nie potrzebują zezwolenia na budowę lub zgłoszenia, co za tym idzie mogą być rozpatrywane w drodze uproszczonego postępowania legalizacyjnego, podczas gdy niezależnie od tego czy dane prace stanowią budowę, przebudowę bądź remont – może być wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę lub zgłoszenie co uniemożliwia uproszczoną procedurę legalizacyjną"; 4) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.: a) "poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz błędne przyjęcie, iż zachodzą podstawy do zastosowania uproszczonej procedury legalizacyjnej wobec budynku nr 3, mimo iż z dokumentacji zdjęciowej wynika, że pierwotnie budynek pełnił funkcję garażową lub gospodarczą (posiadał drzwi wjazdowe oznaczone na zdjęciach literą »L« w kółku), natomiast od 2020 został w istotnym zakresie przebudowany i zaadaptowany na cele mieszkalne. Organ wprawdzie zauważył wykonanie przebudowy w zakresie ściany zewnętrznej, jednakże wadliwie przyjął, iż tego rodzaju roboty nie stanowiły samowoli budowlanej. Tymczasem całość przeprowadzonych prac, prowadzących do zmiany funkcji użytkowej obiektu, stanowiła istotną przebudowę w rozumieniu Prawa budowlanego, która wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Ich wykonanie bez stosownych decyzji administracyjnych skutkuje powstaniem samowoli budowlanej, która nie podlega legalizacji w uproszczonym trybie na podstawie art. 49f", b) "poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego i nieuwzględnienie, że roboty budowlane prowadzone na budynku nr 3 stanowiły w istocie rozpoczęcie nowych robót budowlanych w postaci zmiany wielkości otworów drzwiowych i okiennych (w tym likwidacja pierwotnych drzwi garażowych oznaczonych na zdjęciu literą »L« i wykonanie w skrajnej części budynku nowych otworów drzwiowych), całkowitej rozbiórki i wykonania nowego dachu, a także doprowadzenia do budynku nowych instalacji. Zakres tych prac świadczy o istotnej przebudowie i modernizacji budynku, prowadzącej do powstania nowego obiektu w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, który wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Zignorowanie tych okoliczności skutkowało wadliwym przyjęciem przez organ, iż możliwe jest zalegalizowanie obiektu nr 3 w trybie uproszczonej legalizacji na podstawie art. 49f ustawy Prawo budowlane, podczas gdy w rzeczywistości wykonano roboty budowlane prowadzące do samowoli budowlanej, której nie można objąć tym trybem legalizacji", c) "poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodu z fotografii przedłożonej przez pełnomocnika pani A.K., bezkrytyczne przyjęcie, że zdjęcie to przedstawia budynek nr 3, podczas gdy – zgodnie z jego treścią – obejmuje ono w znacznej części budynek nr 2 oraz fragment tarasu nieruchomości sąsiedniej, przylegającej do budynku nr 2, co skutkowało błędnymi ustaleniami faktycznymi dotyczącymi stanu i parametrów budynku nr 3 oraz doprowadziło do wadliwego wniosku, że nie doszło do zmian w jego konstrukcji"; 5) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 75 § 1 k.p.a. "poprzez pominięcie przez organ odwoławczy dowodu w postaci pisemnego oświadczenia pana I.K., brak rozważenia treści tego dokumentu jako istotnego dla ustaleń faktycznych, zaniechanie wezwania pana I.K. do złożenia zeznań jako świadka, mimo że sam wyraźnie zgłosił gotowość uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym, co skutkowało naruszeniem zasady pogłębionej i wszechstronnej analizy materiału dowodowego, a także zasady prawdy obiektywnej"; 6) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 w związku z art. 89 k.p.a. "poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, w szczególności wzięcie pod uwagę zeznań świadków, T.H., M.G. oraz M.W., co doprowadziło do przyjęcia wniosków sprzecznych z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, a w rezultacie błędnych ustaleń faktycznych, polegających na uznaniu, że budynek nie był przebudowywany i nie uległ zmianie od lat 90., mimo że zgromadzony materiał dowodowy – w tym stan faktyczny ujawniony w dokumentacji fotograficzn[ej] – wyraźnie wskazuje na istnienie w przeszłości bramy garażowej oraz inne rozmieszczenie drzwi. Powyższe działania stanowią naruszenie zasady pogłębionej i rzetelnej oceny dowodów oraz obowiązku wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych mających znaczenie dla sprawy"; 7) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. "poprzez wadliwe utrzymanie przez Organ drugiej instancji w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji, w której było ona dotknięta wadami procesowymi i materialnymi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy". W konkluzji skarżące wniosły o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 4. W odpowiedzi na powyższą skargę, zawartej w piśmie procesowym z 10 lipca 2025 r., Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. 5. Do dnia wydania wyroku żaden z uczestników postępowania nie przedstawił stanowiska pisemnego w niniejszej sprawie. II Na rozprawę w dniu 22 stycznia 2025 r. stawił się pełnomocnik substytucyjny skarżących oraz uczestniczka postępowania – E.S. wraz z pełnomocnikiem substytucyjnym. W imieniu organu odwoławczego oraz pozostałych uczestników postępowania nie stawił się nikt. Pełnomocnik substytucyjny skarżących poparł skargę. Uczestniczka postępowania wraz ze swoim pełnomocnikiem substytucyjnym wnieśli o oddalenie skargi. III Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone w art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a skonkretyzowane m.in. w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. m.in. kontroli zgodności decyzji organu administracji publicznej z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną; sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. 2. W ocenie Sądu skarga jest zasadna, a decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 26 maja 2025 r. (nr 599/2025) oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W.z [...] lutego 2025 r. (nr [...]) podlegają uchyleniu. 3. W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, że decyzja organu powiatowego została wydana z obrazą art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.) z powodu nienależytej formy oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz sposobu uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji również narusza art. 49g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725, ze zm.; dalej: p.b.). 3.1. Należy przypomnieć, że na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek – co należy podkreślić – należytego uzasadnienia (faktycznego i prawnego) rozstrzygnięcia administracyjnego (decyzji merytorycznej, jak i postanowienia formalnego). Uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej aktu administracyjnego z przytoczeniem przepisów prawa (zob. np. wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 736/21, Legalis oraz prawomocne wyroki WSA w Warszawie z 5 grudnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1820/23, jeszcze niepubl. i 20 marca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 2577/23, jeszcze niepubl.). Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie rozstrzygnięcia w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (zob. prawomocne wyroki WSA w Warszawie z: 17 lutego 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 985/05, Legalis; 5 grudnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1820/23 oraz 20 marca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 2577/23), gdyż sytuacja taka może mieć wpływ na wynik sprawy (zob. prawomocny wyrok WSA w Białymstoku z 25 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 1015/13, Legalis oraz prawomocne wyroki WSA w Warszawie z 5 grudnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1820/23 i 20 marca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 2577/23); co więcej, wzruszenie aktu administracyjnego przez sąd administracyjny jest dopuszczalne z powodu wadliwości stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu, nawet pomimo że jego sentencja jest zgodna z prawem (zob. wyrok NSA z 5 lutego 1990 r., sygn. akt IV SA 832/89, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 31 oraz prawomocne wyroki WSA w Warszawie z 5 grudnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1820/23 i 20 marca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 2577/23). Ponadto brak odniesienia się do wszystkich kwestii i dowodów zgromadzonych w postępowaniu, w tym przedłożonych przez stronę, jest naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. (por. prawomocny wyrok WSA w Olsztynie z 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 507/19, LEX nr 2728884 oraz prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 20 marca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 2577/23). Innymi słowy, zasadą postępowania administracyjnego jest, że organ powinien ustosunkować się do wszystkich dowodów zgromadzonych w odnośnym postępowaniu, zaś w razie rozbieżności pomiędzy nimi (np. – jak w niniejszej sprawie – pomiędzy datowanymi fotografiami a zeznaniami stron lub świadków) nie powinien przechodzić nad nimi "do porządku dziennego", tylko dążyć do ustalenia stanu rzeczywistego. 3.2. W ocenie Sądu uzasadnienie decyzji organu powiatowego – polegające na tym, że na s. 1-4 przytacza historię postępowania administracyjnego, a na s. 4-5 w sposób dość ogólny afirmacyjnie (w tonacji "ita esse debet") odnosi się do spełnienia przez sporny budynek przesłanki do zastosowania wobec niego uproszczonej procedury legalizacyjnej – nie odpowiada wymogom wynikającym z normy rekonstruowanej z art. 107 § 3 w związku z art. 8 § 1 k.p.a. i stanowi niedopuszczalne "strywializowanie" art. 49f ust. 1 i art. 49g ust. 1 p.b. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika bezspornie jedynie to, że w 1997 r. (zdjęcie lotnicze) na działce ew. nr [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w L. znajdował się jakiś obiekt budowlany w kształcie prostokąta wybudowany w warunkach samowoli budowlanej. Okoliczność zakończenia jego budowy w 1994 r. oparta jest natomiast na zeznaniach właścicielek nieruchomości i świadków. Okolicznością sporną jest natomiast to, czy ów budynek znajdował się w tym samym stanie – tj. w zakresie kubatury brutto i netto oraz elementów konstrukcyjnych – nieprzerwanie przez cały okres 20 lat potrzebnych do skutecznego wszczęcia postępowania na zasadzie art. 49f ust. 1 p.b. W świetle zgromadzonych w sprawie dowodów w postaci fotografii przedstawiających stan spornego budynku w styczniu i czerwcu 2021 r. oraz zestawienia ich z fotografiami z lipca, października i listopada 2021 r. (przedstawiającymi: prace budowlane, usunięcie dotychczasowej bramy garażowej, rozstawienie drewnianych szalunków do wylania betonu, budowa nowej ściany od podwórza, prace budowlane wewnątrz budynku polegające na budowie nowych ścian, budowę nowej więźby dachowej) ograniczenie się przez organ powiatowy do krótkiej konstatacji, że wykonane w 2021 r. prace były tylko "remontem" i "przebudową" bez znaczenia przy ocenie dopuszczalności zastosowania trybu uproszczonej legalizacji, jest jurydycznie nieakceptowalne. Choć procedura administracyjna nie zna gradacji dowodów, to w sytuacji rozbieżności pomiędzy zeznaniami stron i świadków (subiektywnie zainteresowanych w określonym załatwieniu sprawy) a materiałem fotograficznym dokumentującym prace budowlane w 2021 r. (obiektywnie świadczącym o określonych zdarzeniach) organ powiatowy w pierwszej kolejności ocenę stanu faktycznego sprawy (konieczną do subsumpcji pod określony stan prawny) powinien był oprzeć na tymże materiale fotograficznym. W niniejszej sprawie to zaś nie miało miejsca, mimo że po stronie organu powiatowego leżał w takim wypadku obowiązek szczegółowej analizy (której nie przeprowadzono w ramach postępowania dowodowego) i wyjaśnienia (którego w ogóle nie ma w uzasadnieniu decyzji z [...] lutego 2025 r.), że prace przeprowadzone w 2021 r. nie wykroczyły poza przypadki wymienione enumeratywnie w art. 29 ust. 4 p.b., a tym samym, czy w ogóle jest podstawa do zastosowania w sprawie art. 49f ust. 1 i art. 49g ust. 1 pkt 1 p.b. Nadto Sąd zwraca również uwagę na pewien "niuans", który organ powiatowy przemilczał, a powinien był zauważyć przy ocenie materiału dowodowego. Ekspertyza techniczna datowana na 21 lutego 2022 r. w swoim tytule odnosi się do "budynku mieszkalnego jednorodzinnego", natomiast w swojej treści (punkt 2 części VI – s. 15) sporny budynek opisuje już jako "usługowo-handlowy". Reasumując, przy takim – jak w niniejszej sprawie – materiale dowodowym brak uprzedniej weryfikacji zakresu prac wykonanych w 2021 r. pod kątem ewentualnej ingerencji w konstrukcję, parametry i przeznaczenie budynku, przekłada się na niedopuszczalność zastosowania a limine w sprawie uproszczonej procedury legalizacyjnej samowoli budowlanej. 4. Sąd zwraca także uwagę na istotne uchybienie proceduralne w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a dotyczące wniosku skarżących zawartego w piśmie z 31 lipca 2024 r. Wniosły one bowiem o wyłączenie od rozpoznania sprawy dwóch pracowników organu. Ponieważ wniosek ten miał charakter formalny żądania strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 24 § 3 k.p.a., organ powinien był rozpoznać go pod kątem ziszczenia się którejś z przesłanek wymienionych w art. 24 § 1 k.p.a. i wydać w tym przedmiocie stosowne postanowienie, czego nie uczynił. 5. W ocenie Sądu niedostrzeżenie opisanych w punktach 3 i 4 tej części niniejszego uzasadnienia uchybień organu powiatowego przez organ wojewódzki skutkowało nieprawidłowym zastosowaniem w sprawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. 6. W tym stanie rzeczy – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. – należało orzec, jak w punkcie 1 sentencji. 7. Stosownie do art. 153 p.p.s.a. organ powiatowy obowiązany jest zastosować się do przedstawionej wyżej oceny prawnej przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Oznacza to, że – przyjmując 1994 r. jako datę zakończenia budowy spornego budynku i mając na uwadze znajdującą się w aktach administracyjnych dokumentację fotograficzną z 2021 r. – ustali dokładnie i wyjaśni, jaki w istocie zakres prac budowlanych został wykonany w 2021 r., pamiętając o niedopuszczalności zastosowania procedury uproszczonej legalizacji w odniesieniu do budynków, których elementy konstrukcyjne oraz kubatura brutto i netto uległy zmianie w trakcie biegu okresu poprzedzającego wszczęcie postępowania na zasadzie art. 49f ust. 1 p.b. 8. Rozstrzygnięcie w punkcie 2 sentencji wynika z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964, ze zm.) i obejmuje wpis sądowy (500 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru (480 zł).