VII SA/Wa 211/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 października 2021 r. sprawy ze skargi P.L. na postanowienie Prezesa Wód Polskich z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę

Uzasadnienie. Zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2020 r., nr [...], znak: [...] Prezes Wód Polskich na podstawie art. 144, art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), art. 53 ust. 4 pkt 11 lit a w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 14 ust. 3 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (dalej: "p.w."), po rozpatrzeniu zażalenia P L na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w [...] (dalej: Dyrektor) z [...] czerwca 2020 r., znak: [...] uzgadniające projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy - uchylił w całości ww. postanowienie i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że Burmistrz [...] przy piśmie z [...] maja 2020 r., znak: [...] wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla P L, w odniesieniu do przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo - usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą (plac ekspozycyjny, ciennik, wiata na wózki zakupowe, maszty flagowe, pylon reklamowy, miejsca parkingów), planowanej na terenie działek nr [...] , [...] , [...],[...],[...],[...], z obrębu ewidencyjnego [...], gm. [...] . Przedmiotem projektu decyzji była odmowa realizacji planowanej inwestycji.. Dyrektor postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. znak: [...] , uzgodnił ww. projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu podkreślił, że realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego ma mieć miejsce na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, co wynika z trafnie przywołanych w projekcie decyzji map zagrożenia powodziowego. Wskazał również, że realizacja omawianego zamierzenia inwestycyjnego na tak szczególnym terenie tj. obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, narusza ustalenia planu zarządzania ryzykiem powodziowym, stanowi zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi oraz utrudnia zarządzanie ryzykiem powodziowym – zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 11 lit b u.p.z.p. P L złożył zażalenie na powyższe postanowienie. W uzasadnieniu zażalenia przedstawił charakterystykę terenu w rejonie planowanej inwestycji oraz rozwiązania techniczne, które zdaniem skarżącego powinny umożliwić realizację planowanych działań. Ponadto do zażalenia załączył kserokopie: - ostatecznej decyzji SKO w [...] z [...] marca 2020 r., znak: [...] uchylającą decyzję Burmistrza [...] z [...] lutego 2020 r., znak: [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, w całości przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi instancji; - odwołania z 9 marca 2020 r. od decyzji Burmistrza [...] z [...] lutego 2020 r. znak: [...] - decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] , udzielającej Gminie [...] pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych, polegające na ich likwidacji, w związku z przebudową drogi gminnej - ul. [...] rowu R1 oraz wylotu kanalizacji deszczowej; - postanowienia Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] z [...] czerwca 2020 r., uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy przedłożony przez Burmistrza [...]przy piśmie znak: [...], w zakresie melioracji wodnych; - jednej strony notatki służbowej z narady koordynacyjnej w dniu [...]grudnia 2017 r., w sprawie realizacji zadania inwestycyjnego pn.: "Przebudowa ulicy [...] w [...]"; - jednej strony projektu budowlanego dla przebudowy ulicy [...] w [...]. Organ odwoławczy przytoczył treść przepisu art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. a w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzyskaniu uzgodnienia z organem właściwym do spraw gospodarki wodnej w odniesieniu do przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Stosownie do art. 14 ust. 3 p.w., Prezes Wód Polskich pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów k.p.a., w stosunku do dyrektorów regionalnych zarządów zlewni Wód Polskich, a wiec jest właściwy do rozpatrzenia zażalenia. Zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p., uzgodnień projektów decyzji o warunkach zabudowy dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W świetle zaś art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Organ współdziałający zajmuje stanowisko uzgadniając projekt danej decyzji o warunkach zabudowy lub też odmawia takiego uzgodnienia. Uzgadnia pozytywnie lub negatywnie konkretną treść projektowanego rozstrzygnięcia. Zwrot "po uzgodnieniu" zawarty w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. oznacza, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, zaś organ współdziałający ocenia dopuszczalność tego rozstrzygnięcia w granicach swojej właściwości i kompetencji. Zatem organ uzgadniający nie posiada możliwości ingerencji w treść przesłanego projektu. W ocenie organu odwoławczego, przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy nie umożliwia realizacji jakichkolwiek działań, w tym działań, które wymagałyby uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Powołując się na orzecznictwo sądu administracyjnego organ zaznaczył, że zwrócenie się o uzgodnienie decyzji, czy to do niewłaściwego organu, czy brak przedmiotu uzgodnienia powinno powodować umorzenie tego postępowania, a nie odmowę uzgodnienia. Tym samym, kwestie podnoszone przez skarżącego w zażaleniu nie mają wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Z powyższym postanowieniem nie zgodził się P L, wnosząc pismem datowanym na 4 stycznia 2021 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia. W uzasadnieniu skargi podniósł, że rozstrzygnięcia organu zostały wydane bez właściwego rozeznania istoty sprawy w terenie. Skarżący wskazał, że zwracał się z wnioskiem o przeprowadzenie wizji lokalnej i rozprawy administracyjnej oraz porównania w terenie położenia oczyszczalni ścieków i innych budowli z terenem planowanej inwestycji. Zdaniem skarżącego organ nie rozpoznał sprawy zgodnie z art. 9 k.p.a., i naraził skarżącego w ten sposób na przewlekłość postępowań i brak zaufania do organów państwa. Rozstrzygnięcia podjęte zostały tylko na podstawie wytworzonych kiedyś dokumentów. Nadmienił, że przedłożył stosowne odwołania i opracowania w zakresie gospodarki wodnej. Skarżący zwrócił również uwagę, że w okresie tych postępowań uległ zmianie stan na gruncie. Działki, na których jest planowana inwestycja zostały podniesione przez nawiezienie ziemi do rzędnych powyżej istniejących dróg wojewódzkich graniczących z terenem inwestora. W ocenie skarżącego, organy prowadzące sprawę nie zadały sobie trudu właściwego postępowania (wizja lokalna, rozprawa administracyjna). Prezes PGW WP pracował i oceniał materiały nie znajdujące uzasadnienia w stanie faktycznym, a więc został wprowadzony w błąd co do zgromadzonych materiałów w sprawie. W odpowiedzi na skargę, Prezes Wód Polskich podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie organu odwoławczego nie naruszało prawa w omówiony sposób, a skarga nie była zasadna. Jak słusznie wyjaśnił Prezes Wód Polskich w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, przyjęty przez organ I instancji za podstawę orzekania art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. a w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nakazuje uzgadniać projekt decyzji o warunkach zabudowy z organem właściwym do spraw gospodarki wodnej, ale w odniesieniu do przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Zgodnie z art. 389 p. w. pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na usługi wodne; szczególne korzystanie z wód; długotrwałe obniżenie poziomu zwierciadła wody podziemnej; rekultywację wód powierzchniowych lub wód podziemnych; wprowadzanie do wód powierzchniowych substancji hamujących rozwój glonów; wykonanie urządzeń wodnych; regulację wód, zabudowę potoków górskich oraz kształtowanie nowych koryt cieków naturalnych; zmianę ukształtowania terenu na gruntach przylegających do wód, mającą wpływ na warunki przepływu wód; prowadzenie przez wody powierzchniowe płynące oraz przez wały przeciwpowodziowe obiektów mostowych, rurociągów, przewodów w rurociągach osłonowych lub przepustów; prowadzenie przez śródlądowe drogi wodne oraz przez wały przeciwpowodziowe napowietrznych linii energetycznych i telekomunikacyjnych. Zgodnie z art. 390 ust. 1 p. w. pozwolenie wodnoprawne jest wymagane również na lokalizowanie na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią nowych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a także nowych obiektów budowlanych i gromadzenie na takich obszarach ścieków, środków chemicznych, a także innych materiałów, które mogą zanieczyścić wody, oraz prowadzenie na tych obszarach przetwarzania odpadów, w szczególności ich składowania, jeżeli wydano decyzję, o której mowa w art. 77 ust. 3. Art. 390 ust. 1 p. w. w zakresie, w jakim dotyczy nowych obiektów budowlanych odczytywany w kontekście przywołanego przez organ I instancji art. 53 ust. 1 – 8 u.p.z.p. dotyczy jednak inwestycji celu publicznego i ustalanie warunków zabudowy w odniesieniu do takich właśnie inwestycji. Inwestycja, dla której ustalenia warunków zabudowy domagał się skarżący, nie jest natomiast inwestycją celu publicznego, gdyż nie odpowiada definicji celu publicznego, zawartej w art. 6 pkt 1 – 10 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz.1899). Pozwolenie wodnoprawne, o którym mowa w art. 390 ust. 1 pkt 1 lit. b p. w. na nowe obiekty budowlane niestanowiące celu publicznego na terenie zagrożonym powodzią jest wymagane, ale dopiero na etapie ubiegania się przez inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę (vide art. 33 ust. 2 pkt 1 in fine ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, t. jedn. Dz.U. z 2020 r., poz.1333), a nie na etapie udzielania warunków zabudowy. W zakresie natomiast zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią (i projektów decyzji o warunkach zabudowy na takim terenie) ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje szczególne uregulowanie w art. 166 ust. 2 pkt 7. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu, projekty decyzji o warunkach zabudowy na terenach szczególnego zagrożenia powodzią wymagają uzgodnienia z Wodami Polskimi w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Zawarte w art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b u.p.z.p. (odpowiednio stosowanym na podstawie art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) odesłanie do art. 169 ust. 2 pkt 2 p. w. dotyczy właśnie takiej sytuacji, jak w niniejszej sprawie. Jak zaś słusznie zauważył organ odwoławczy, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w [...] decyzją z [...] czerwca 2020 r., znak: [...] uzgodnił już projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W związku z tym, że uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego na etapie ustalania warunków zabudowy dla inwestycji na terenie zagrożonym powodzią nie było konieczne, to przedmiotowo bezprzedmiotowe było postępowanie o uzgodnienie w trybie art. 106 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b u.p.z.p. projektu decyzji o warunkach zabudowy. Wyczerpuje to przesłankę z art. 105 § 1 k.p.a., nakazującą umorzenie bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy prawidłowo więc uchylił postanowienie organu I instancji, jako wydane w bezprzedmiotowym postępowaniu i umorzył postępowanie administracyjne na podstawie poprawnie zastosowanego art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 i art. 105 § 1 k.p.a. Powyższa ocena prawna tut. Sądu odnosi się do istoty tej sprawy, a więc formalno- i materialnoprawnych aspektów prawidłowości postanowienia organu II instancji. Zarzuty skargi odnoszą się natomiast do niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego przez nieustalenie w drodze oględzin nowych rzędnych terenu (wywyższenia gruntu na skutek nawiezienia ziemi), brak rozprawy administracyjnej i oceny zgłaszanych dowodów oraz brak porównania innych okolicznych inwestycji z inwestycją zamierzoną przez skarżącego. Nie dotyczą więc istoty sprawy i dlatego nie mogą odnieść oczekiwanego przez skarżącego skutku procesowego w niniejszej sprawie. Z tych też przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.