VII SA/Wa 2396/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Granatowska, Sędziowie: sędzia WSA Bogusław Cieśla (sprawozdawca), asesor WSA Wojciech Białogłowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 marca 2026 r. sprawy ze skargi M. T. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 lipca 2025 r. nr 858/2025 w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ("MWINB") postanowieniem z 4 lipca 2025r. nr 858/2025, po rozpatrzeniu zażalenia M. T. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. z dnia [...] stycznia 2025r. Nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów dotyczących postępowania egzekucyjnego prowadzonego ze względu na niewykonanie obowiązku nałożonego decyzją PINB dla m. W. z dnia [...] listopada 2023r. Nr [...] nakazującą dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku kotłowni z dwoma pomieszczeniami, na terenie działki nr ew. [...] obr. [...] , przy ul. S. [...] w Dzielnicy W. m. W. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu ww. postanowienia organ wskazał, że w związku z niewykonaniem obowiązku wskazanego w decyzji PINB dla m. W. z dnia [...] listopada 2023r.- organ powiatowy, działając w oparciu o przepisy ustawy z 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: "u.p.e.a.") w dniu 28 czerwca 2024r. doręczył inwestorowi upomnienie Nr IWT/28/2024 z dnia 5 czerwca 2024r. wzywające do wykonania decyzji. W dniu [...] września 2024r. PINB dla m. W. wystawił tytuł wykonawczy Nr [...] z dnia [...] września 2024r., którego doręczenie inwestorowi 5 października 2024r. wszczęto postępowanie egzekucyjne w sprawie. W piśmie z 9 października 2024r. inwestor wniósł zarzuty do postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...] . Postanowieniem z [...] stycznia 2025r. Nr [...] organ powiatowy oddalił zarzuty zobowiązanego w całości. Inwestor wniósł zażalenie na to postanowienie. MWINB postanowieniem z 14 kwietnia 2025r. Nr 472/2025 zlecił organowi powiatowemu przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez przeprowadzenie czynności celem jednoznacznego ustalenia, czy obowiązek nałożony decyzją organu powiatowego z dnia [...] listopada 2023r. został w całości wykonany. PINB dla m. W. pismem z dnia 17 czerwca 2025r. przekazał organowi odwoławczemu protokół z czynności kontrolnych na terenie działki nr ew. [...] obr. [...] przy ul. S. [...] w Dzielnicy W. m. W. , podczas których nie stwierdzono wykonania egzekwowanej decyzji. Po rozpoznaniu zażalenia organ II instancji wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada przepisom prawa, a zarzuty zawarte w zażaleniu są niezasadne. Organ podkreślił, że podstawy zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej są wymienione w art. 33 § 2 u.p.e.a. Zakres postępowania zależy przede wszystkim od zakresu zarzutów, gdyż to na wnoszącym zarzut spoczywa obowiązek wskazania, która z okoliczności określonych w art. 33 § 2 ww. ustawy stanowi podstawę środka prawnego. Zarzut powinien spełniać wymogi formalne wynikające z treści art. 63 kpa w zw. z art. 18 ww. u.p.e.a. Postępowanie w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym może toczyć się jedynie w ramach nakreślonych przez zgłaszającego, zaś konieczność wskazania podstawy prawnej spoczywa na zobowiązanym. Wniesienie zarzutów z innych przyczyn niż to wynika z ww. przepisu, pozbawia organ egzekucyjny uprawnień do ich rozpatrzenia. Jeżeli dany zarzut oraz okoliczności uzasadniające go nie zostaną podniesione przez zobowiązanego, to nie mogą być rozpoznane przez organy prowadzące postępowanie egzekucyjne. Organ podkreślił, że decyzji ostatecznej służy domniemanie legalności. Jest ona obowiązująca i powinna być wykonywana. Wobec niewykonania obowiązku, organ powiatowy był zobowiązany do wszczęcia i prowadzenia postępowania w celu wyegzekwowania nałożonego obowiązku. Obowiązek nie został wykonany, nie został umorzony, nie przedawnił się i nie wygasł, jego wykonalność nie została wstrzymana przez sąd wojewódzki ani organ administracyjny, a także jest obowiązkiem istniejącym i wymagalnym. Wobec powyższego organ powiatowy prawidłowo podjął czynności egzekucyjne celem wyegzekwowania obowiązku nałożonego ostateczną decyzją PINB dla m. W. Nr [...] . Zgodnie z art. 29 ust. 1 ww. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Dopóki w obiegu prawnym znajduje się ostateczna decyzja Nr [...] tak organ egzekucyjny ma obowiązek podejmowania czynności celem jej wyegzekwowania. Odnosząc się do argumentów zawartych w zażaleniu MWINB wskazał, że ww. decyzja jest ostateczna i wykonalna. W sprawie nie zapadło rozstrzygnięcie sądowe lub administracyjne skutkujące wstrzymaniem lub wycofaniem z obrotu prawnego egzekwowanej decyzji ostatecznej. Nie nastąpiła sytuacja pozbawiająca cech wykonalności obowiązku nałożonego decyzją organu powiatowego. W zażaleniu nie wskazano żadnych okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę do zakwestionowania stanowiska organu powiatowego co do oddalenia zarzutów. MWINB nie dostrzegł nieprawidłowości związanych z prowadzeniem postępowania egzekucyjnego. Argumenty przedstawione w zażaleniu nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia. W trakcie czynności kontrolnych dokonanych w dniu 11 czerwca 2025r. przez przedstawiciela organu powiatowego na terenie działki nr ewid. [...] obr. [...] , przy ul. S. [...] w Dzielnicy W. m. W. nie stwierdzono wykonania egzekwowanej decyzji. Z powyższych względów MWINB utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. z [...] stycznia 2025r. Nr [...] . Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie złożył M. T. zarzucając mu naruszenie: - art. 6 § 1 u.p.e.a. poprzez uznanie, iż skarżący uchyla się od wykonania obowiązku w sytuacji, gdy nie ma realnej możliwości zamieszkania w innym miejscu co powoduje, iż obowiązek z przyczyn obiektywnych i niezależnych od skarżącej nie może być wykonany, - art. 8 u.p.e.a poprzez prowadzenie postępowania egzekucyjnego mającego prowadzić do rozbiórki budynku służącego do ogrzania budynku mieszkalnego skarżącego będącego jedynym jego miejscem zamieszkania, w sytuacji gdy taki obiekt winien być zwolniony spod obowiązku rozbiórki; - art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez naruszenie prawa do mieszkania a nie jest to uzasadnione z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia i moralności, lub ochronę praw i wolności osób. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zamieszkuje na stałe w budynku, który jest ogrzewany przez budynek objęty nakazem rozbiórki. Podał, że nie posiada innego lokalu mieszkalnego do którego mógłby się wyprowadzić jak również nie posiada środków finansowych umożliwiających mu zamieszkanie w innym miejscu. Nie ma dochodów umożliwiających mu organizację życia w innym miejscu. Skarżący podkreślił, że nie ma obiektywnej możliwości wykonania decyzji o rozbiórce, nie ma też możliwości wyprowadzki. Zatem nie może być mowy o tym, że uchyla się od wykonania obowiązku. Zdaniem skarżącego organ błędnie przyjął, iż uchyla się od wykonania obowiązków co oznacza, iż błędnie wszczął postępowanie egzekucyjne. Podniósł, że w państwie prawa za niedopuszczalne uznać należy, prowadzenie postępowania zmierzającego do pozbawienia obywatela miejsca zamieszkania z jednoczesnym brakiem zapewnienia im lokalu zastępczego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu ww. postanowieniu i wniósł o jej oddaleniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Mając na uwadze powyższe kryteria, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 4 lipca 2025r. Nr 858/2025, utrzymujące w mocy postanowienie PINB dla m. W. z [...] stycznia 2025r. Nr [...] wydane w przedmiocie oddalenia zarzutów złożonych w toku postępowania egzekucyjnego. Rozstrzygnięcia organów obu instancji, oparte były na przepisach ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023r., poz. 2505, dalej: "u.p.e.a."). Wskazać należy, że podstawę prowadzonego postępowania egzekucyjnego w rozpatrywanej sprawie jest decyzja PINB dla m. W. z dnia [...] listopada 2023r. utrzymana w mocy przez MWINB decyzją z dnia 23 września 2023r. Nr 1122/23 nakazująca skarżącemu dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku kotłowni z dwoma pomieszczeniami, na terenie działki nr ew. [...] obr. [...] , przy ul. S. [...] . Powyższe rozstrzygnięcie ma charakter ostateczny oraz prawomocny w rozumieniu art. 16 § 1 i § 3 k.p.a. Z tego względu obowiązek nałożony tą decyzją podlegał wykonaniu. W sytuacji, gdy skarżący jako osoba zobowiązana, nie wykonał dobrowolnie tego obowiązku zachodziła podstawa do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, mającego na celu doprowadzenie do przymusowego wykonania obowiązku. Postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte prawidłowo. Organ egzekucyjny (PINB w dla m. W. ) doręczył skarżącemu upomnienie, a po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu prawidłowo wystawił i doręczył tytuł egzekucyjny (w dniu 5 października 2024r.). Pismem z dnia 9 października 2024r. skarżący wniósł zarzuty odnoszące się do postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...] . Zgodnie z art. 34 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny niezwłocznie przekazuje wierzycielowi zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej. Zgodnie z § 2 przywołanego przepisu, wierzyciel wydaje postanowienie, w którym: (1) oddala zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej; (2) uznaje zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej: a) w całości lub b) w części i w pozostałym zakresie oddala ten zarzut; (3) stwierdza niedopuszczalność zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, jeżeli: a) zarzut jest albo był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu podatkowym, administracyjnym lub sądowym, b) zobowiązany kwestionuje w całości albo w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługuje środek zaskarżenia. W rozpoznawanej sprawie, wierzycielem jest organ, który wydał decyzję w I instancji, czyli PINB w dla m. W. (art. 1a pkt 13 w zw. z art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a.). Jednocześnie jest to również organ egzekucyjny (art. 20 § 1 pkt 3 u.p.e.a.). Zgodnie zaś z art. 33 § 2 u.p.e.a., podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest: 1) nieistnienie obowiązku; 2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z: a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4, b) dokumentu, o którym mowa w art. 3a § 1, c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu; 3) błąd co do zobowiązanego; 4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane; 5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części; 6) brak wymagalności obowiązku w przypadku: a) odroczenia terminu wykonania obowiązku, b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b. Podkreślić należy, że powyższe wyliczenie ma charakter enumeratywny, a tym samym ogranicza uprawnionego do wniesienia zarzutów tylko w zakresie podstaw przewidzianych w art. 33 u.p.e.a. Oznacza to, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej mogą być tylko i wyłącznie okoliczności ściśle określone przez ustawodawcę w tym przepisie (por. wyrok WSA w Łodzi z 7 maja 2021r., sygn. akt II SA/Łd 82/21, wyrok WSA w Krakowie z 9 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 845/22). Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowią swoisty środek zaskarżenia przysługujący zobowiązanemu, służący ochronie jego praw przed niezgodnym z prawem prowadzeniem wobec niego egzekucji. Postępowanie w sprawie zarzutów toczy się w takim zakresie, jaki określony został ściśle przez zobowiązanego poprzez zgłoszenie konkretnych zarzutów. Wyłączne prawo zobowiązanego do wniesienia zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej przesądza o tym, że wierzyciel rozpatrując zarzuty nie ma obowiązku z urzędu badać, czy w sprawie wystąpiły podstawy do sformułowania innych zarzutów niż zgłoszone przez zobowiązanego. Ponadto zarzuty to sformalizowany środek zaskarżenia także z tego powodu, że korzystanie z nich związane jest z inicjatywą zobowiązanego. Oznacza to, że zobowiązany, zgłaszając zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej wskazuje, jakie okoliczności są podstawą wnoszonych zarzutów, czy zarzuty dotyczą całości egzekucji czy tylko części i przedstawia dowody uzasadniające zgłaszane zarzuty (wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 marca 2023r. sygn. akt II SA/Ke 71/23, wyrok WSA w Krakowie z 7 lipca 2023r. sygn. akt II SA/Kr 420/23 Skarżący zgłosił zarzuty w piśmie z dnia 9 października 2024r. do tytułu wykonawczego nr [...] . z dnia [...] września 2024r. dotyczącego nakazu rozbiórki kotłowni wraz z dwoma pomieszczeniami. Wskazywanej w piśmie z dnia 9 października 2024r. argumentacji nie można zakwalifikować jako zarzutów wobec prowadzenia egzekucji administracyjnej, pozostaje ona bowiem poza zakresem podstaw prawnych zarzutów, wymienionych w zamkniętym katalogu zawartym w art. 33 § 2 u.p.e.a. Nie nawiązują bowiem w żaden sposób do enumeratywnie wymienionych podstaw prawnych zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zarzut braku wymagalności obowiązku jest chybiony. Obowiązek jest wymagalny, gdy decyzja go nakładająca stała się ostateczna a termin jej dobrowolnego wykonania upłynął. Wskazywana w skardze trudna sytuacja materialna skarżącego nie niweczy wymagalności samego obowiązku rozbiórki. Argumenty te mogą być podnoszone na etapie wnioskowania o odroczenie terminu wykonania nie mogą stanowić podstawy do skutecznego wniesienia zarzutów w procesie egzekucyjnym. Twierdzenia skarżącego zawarte w skardze, iż nie może zrealizować nałożonego na niego obowiązku z uwagi, iż budynek kotłowni objęty nakazem rozbiórki połączony jest z budynkiem mieszkalnym w którym na stałe zamieszkuje, nie mogą być podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjne. W sprawie istotnym jest fakt, że decyzja PINB dla m. W. z dnia [...] listopada 2023r. utrzymana w mocy przez MWINB decyzją z dnia 23 września 2023r. Nr 1122/23 przedmiocie nakazu rozbiórki jest ostateczna. Zgodnie z art. 16 kpa i 2 u.p.e.a organy egzekucyjne mają nie tylko prawo, ale i ustawowy obowiązek doprowadzenia do wykonania nakazów wynikających z takich decyzji. Wskazać należy, że w postępowaniu egzekucyjnym nie można kwestionować ani zasadności nałożonego obowiązku, ani też jego zakresu, gdyż ten wynika z ostatecznej decyzji, która została podjęta w ramach innego postępowania. Postępowanie egzekucyjne jest odrębnym postępowaniem w stosunku do postępowania administracyjnego i nie jest jego kontynuacją. W postępowaniu egzekucyjnym nie ma możliwości negowania lub weryfikowania prawidłowości obowiązku nałożonego w drodze decyzji. Skarżący podniósł, że wykonanie rozbiórki naruszy jego prawo do mieszkania, chronione przez art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka. Wskazać należy, że prawo do poszanowania mieszkania nie ma charakteru absolutnego i nie może być utożsamiane z prawem do zalegalizowania każdej samowoli budowlanej. Fakt zamieszkiwania w obiekcie wzniesionym nielegalnie nie stanowi trwałej przeszkody egzekucyjnej. Akceptacja stanowiska skarżącego prowadziłaby do niedopuszczalnej sytuacji, w której sprawca samowoli budowlanej mógłby skutecznie paraliżować działania organów państwa, powołując się na fakt zasiedlenia obiektu objętego nakazem rozbiórki. Taka wykładnia naruszałaby zasadę równości wobec prawa i zachęcałaby do naruszania przepisów prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze, okoliczności podnoszone przez skarżącego w toku przedmiotowej sprawy nie mogły stanowić skutecznej podstawy zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej. Żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 33 § 2 u.p.e.a. przyczyn mogących stanowić podstawę zarzutu nie została przez skarżącego podniesiona i wykazana. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, zarzuty skargi okazały się pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Sąd nie stwierdził również, aby przy wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia doszło do innych uchybień, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonego postanowienia bądź stwierdzenia jego nieważności. Nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mają zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym na mocy art. 18 pkt 2 u.p.e.a. Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.